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Allégement des procédures d’adoption et de révision des schémas de services collectifs

le 17/06/2005

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Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance no 2005-654 du 8 juin 2005 Ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire JO du 9 juin 2005 - NOR: INTX0500078P

La loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a institué des documents stratégiques de programmation sectoriels appelés schémas de services collectifs.

Ce dispositif s’est substitué au schéma national d’aménagement du territoire prévu par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, ainsi qu’aux huit schémas sectoriels qui devaient le décliner.

Les schémas de services collectifs sont au nombre de neuf. Il s’agit du schéma de l’enseignement supérieur et de la recherche; du schéma de services collectifs culturels; du schéma de services collectifs sanitaires; du schéma de services collectifs de l’information et de la communication; des schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de transport de marchandises; du schéma de services collectifs de l’énergie; du schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux et du schéma de services collectifs du sport.

L’actuelle procédure d’élaboration des schémas de services collectifs prévoit:

– une concertation associant les collectivités territoriales, les organismes socioprofessionnels, les associations et les autres organismes qui concourent à l’aménagement du territoire;

– la consultation pour avis des régions, des conférences régionales d’aménagement et de développement du territoire (CRADT), du Conseil national de l’aménagement et du développement du territoire (CNADT) et, à la demande du Gouvernement, des délégations parlementaires;

– une approbation par décret.

La révision des schémas se fait selon la même procédure que l’élaboration.

Le Gouvernement a approuvé par décret du 18 avril 2002 les neufs schémas de services collectifs en application des dispositions rappelées ci-dessus.

L’existence de documents stratégiques fixant les intentions de l’Etat dans ses domaines de compétence exclusive ou sur les actions qu’il entend promouvoir, répond à un besoin d’information des collectivités locales, ainsi que des acteurs économiques.

Ils offrent un cadre aux différents exercices de contractualisation, par exemple à l’occasion de la négociation des contrats de plan ou la déclinaison de la nouvelle politique régionale de l’Union européenne.

C’est pourquoi l’ordonnance ne remet pas en cause l’existence de documents stratégiques répondant aux finalités des schémas de services collectifs.

L’approfondissement de la décentralisation conduit néanmoins à repenser le mode de préparation des encadrements politiques qui incombent à l’Etat en recherchant un équilibre adapté entre la concertation et sa liberté d’administrer.

L’Etat doit rendre publiques les stratégies de développement qu’il entend mettre en œuvre mais leur définition doit s’effectuer selon des procédures souples adaptables, transparentes, que ce soit pour leur adoption ou leur révision, notamment quand il s’agit de modifications limitées.

A l’exception des schémas multimodaux de services collectifs de transports, les schémas de services collectifs sont des documents définissant la stratégie de l’Etat sans valeur contraignante impérative.

En revanche, les schémas multimodaux de services collectifs de transports constituent, dans l’ordre juridique, des documents de programmation contraignants. Cela est la conséquence de l’article 14 de la loi no 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs qui prévoit que «tout grand projet d’infrastructures de transports doit être compatible avec ces schéma».

La portée juridique spécifique des schémas de services collectifs de transport a conduit le législateur à habiliter le Gouvernement à les supprimer. Malgré la prudence de rédaction des dispositions des schémas de services collectifs de transport relatives aux projets, ces schémas contiennent des précisions qui génèrent des incompatibilités avec certaines orientations actuellement envisagées en matière de grands travaux. Tel est, à titre d’exemple, le cas des projets de ligne ferroviaire à grande vitesse Poitiers-Limoges et Paris-Amiens-Calais ou de l’autoroute A 51 dont les schémas ont précisé explicitement qu’elle passe à l’ouest de Gap, alors qu’il est actuellement prévu de la faire passer à l’Est.

La question se pose, en outre, pour de nombreux projets de moindre importance, de la portée juridique de l’exigence de compatibilité: ainsi, il n’est pas toujours facile de déterminer si la réalisation d’une section non prévue au schéma est compatible ou non avec ce dernier, ce qui peut entraîner des risques juridiques et contentieux.

L’achèvement des procédures peut même constituer un préalable à toute étude approfondie. En effet, selon certains, l’exigence de compatibilité d’un projet avec les schémas implique que toute étude sérieuse soit précédée d’une révision des schémas. Cette question se pose notamment à l’issue des débats publics organisés sur les grands projets d’infrastructures.

Alors que le Gouvernement déploie tous ses efforts pour simplifier les procédures préalables à la réalisation des infrastructures pour ne pas différer inutilement les décisions qui les concernent, le dispositif actuel des schémas de services collectifs de transports constitue un obstacle à la prise en compte des besoins et à leur évolutivité.

La suppression de ces schémas n’implique pas la disparition de toute forme de planification des transports. D’autres procédures sont possibles, comme celles appliquées lors du comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, qui a arrêté des décisions d’aménagement à l’issue de débats organisés au Parlement.

Les mesures de suppression des schémas de services collectifs de transport et d’allégement des procédures d’adoption et de révision des autres schémas de services collectifs permettront en outre de diminuer le coût administratif et financier de la mise au point de documents plus souples de planification de l’aménagement du territoire, en remplacement de ceux dont la durée d’élaboration est aujourd’hui telle qu’ils sont déjà pour partie caducs aussitôt publiés.

C’est pour ces raisons que le législateur a habilité le Gouvernement, par la loi no 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit (art. 61 [2°]), à «alléger les procédures d’adoption et de révision des schémas de services collectifs, prévus par la loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, et supprimer les schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises».

L’article 1er de l’ordonnance concerne les modifications apportées à la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs. Les mentions relatives aux schémas de services collectifs de transport sont supprimées (art. 4, 14.1, 14.2, 21 et 39).

L’article 2 de l’ordonnance concerne les modifications apportées à la loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

A l’article 2 de cette loi, qui fixe la liste des schémas de services, la référence aux schémas multimodaux de services collectifs de transports est supprimée.

A l’article 3, la procédure d’association du CNADT à l’élaboration des schémas est supprimée et remplacée par une simple consultation prévue à l’article 10.

L’article 10 de la loi est profondément remanié pour alléger, d’une part, les procédures d’établissement et, d’autre part, les procédures de modification des schémas de services collectifs.

Ces simplifications concernent tous les schémas de services collectifs autres que les schémas de services collectifs de transports supprimés, comme cela est prévu par la loi d’habilitation.

Il est conservé une procédure en deux phases:

– une phase de concertation au niveau régional, dont les modalités seront adaptées par circulaire au cas par cas et pourront prendre des formes variées - concertation avec les élus locaux, les organismes socio-professionnels, les acteurs de la société civile, mais aussi débat public… - sans enfermer l’administration dans des contraintes rigides;

– une phase de consultation simplifiée mais formalisée: sont supprimés les avis qui étaient demandés au niveau régional, les conseils régionaux et, éventuellement, les CRADT, pouvant s’exprimer lors de la phase de concertation. Ne sont conservés que les consultations au niveau national (Conseil national d’aménagement du territoire et, facultativement, à la demande du Gouvernement, délégations parlementaires à l’aménagement du territoire).

La révision des schémas se fera selon la même procédure allégée, en prévoyant en outre une procédure plus simple pour les adaptations ponctuelles. Les échéances calendaires de révision des schémas sont supprimées, car elles avaient peu de chance d’être respectées dans la réalité.

L’article 3 de l’ordonnance concerne les modifications apportées à l’article 34 ter de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, dans lequel l’obligation de consultation des CRADT sur les schémas de services collectifs est supprimée, comme indiqué précédemment.

Tel est l’objet de la présente ordonnance que nous avons l’honneur de soumettre à votre approbation.

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