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Agences locales d'ingénierie :
Gilbert Ramus, architecte, président de l’Observatoire de la concurrence public-privé (Ocpp), membre de la commission juridique de l’Union nationale des syndicats français d'architectes. - © ©Gilbert Ramus

Agences locales d'ingénierie : "La prestation intellectuelle malmenée"

Gilbert Ramus, architecte, président de l’Observatoire de la concurrence public-privé (Ocpp), membre de la commission juridique de l’Union nationale des syndicats français d'architectes. |  le 07/12/2012  |  ramusMise en concurrenceTravailFrance Conjoncture

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Réagissant à l'article paru le 16 novembre dans "Le Moniteur" hebdomadaire, p. 24, sur les départements qui créent des agences locales d’ingénierie, Gilbert Ramus, président de l’Observatoire de la concurrence public-privé (6), estime que les prestataires intellectuels sont aujourd'hui "asphyxiés". Le retour en force de l’ingénierie publique à travers les conseils généraux est en effet jugé déloyal par la maîtrise d’oeuvre, voire destructeur d’emplois et d'entreprises par les présidents d'organisations professionnelles qui se sont exprimés à ce sujet (*).

1 – Entrepreneurs, soyez meilleurs !

Une partie des entreprises françaises paraît en perte de vitesse vis-à-vis de leurs concurrents du monde entier, à commencer par leurs concurrents européens.

Tous les beaux parleurs politiques (dont une large fraction n’a jamais exposé son propre patrimoine dans une entreprise privée dont il était responsable) enjoignent vertement aux acteurs économiques français d’être plus créatifs et innovants, et de rechercher le haut de gamme.

Les prestataires intellectuels ne manquent pas de répliquer à ces admonestations par la voix de leurs organisations professionnelles.

La présente étude participe à l’examen des problèmes qui ont conduit à cette régression de la qualité de nos productions intellectuelles alors que, dans le même temps, nous avions des objectifs de plus en plus ambitieux et bénéfiques pour notre planète …. et les consommateurs.

2 – La commande publique contrainte

La commande publique aurait dû être exemplaire et favoriser l’excellence de la production des services intellectuels, en utilisant des procédures donnant aux prestataires tous les moyens de faire « mieux ».

Il n’en est rien.

A chaque transposition d’une nouvelle directive, le cadre de la commande publique s’enferre dans un système de plus en plus fondé sur la méfiance :

• d’une part, méfiance à l’égard du pouvoir adjudicateur, présumé incapable de savoir choisir le meilleur prestataire et, en outre, soupçonné de n’être pas vertueux, d’où un encadrement pointilleux et complexe des procédures, au détriment de leur efficacité ;

• d’autre part, méfiance à l’égard de l’opérateur économique privé, soupçonné lui aussi, de n’être pas vertueux et de chercher à contourner ses obligations, d’où des contrats aux clauses déséquilibrées au bénéfice du seul donneur d’ordre.

3 – Conséquences d’une commande publique sous contraintes

Le présent article ne traite pas des fournitures ou des services courants (dont les difficultés ne sont pas de même nature), mais essentiellement des prestations intellectuelles (notamment d’assistance et de maîtrise d’œuvre).

Pour ces marchés, les dispositions complexes de la commande publique et les risques de recours, assortis de jugements parfois critiquables (1), obligent les maîtres d’ouvrage publics à consacrer de plus en plus de moyens et de temps aux procédures, simplement dans l’espoir de ne pas pas commettre de fautes.

Il en résulte que l’objectif du meilleur bâtiment possible (qui devrait quand même être le but principal de tout marché de maîtrise d’œuvre !) disparaît, noyé sous le déluge de précautions à prendre pour faire un « sans faute ».

Face à cette situation, les maîtres d’ouvrage publics « s’organisent » pour contourner l’obstacle, et ils ont pour cela, deux voies légales.

• La création de structures publiques ou para-publiques (2) par lesquelles les pouvoirs adjudicateurs peuvent faire exécuter toutes sortes de prestations intellectuelles sans être soumis aux règles de la commande publique.

• Les marchés globaux, tels que la conception-réalisation (ou demain les CREM), puisqu’un seul marché, au terme d’une procédure bien rodée, remplace des dizaines et des dizaines de marchés (en raison de l’allotissement rendu quasiment obligatoire) ; or chaque marché peut faire l’objet d’un recours qui bloquera l’opération ! On ne choisit plus la conception-réalisation pour des raisons intelligentes, mais pour éviter les périls de multiples marchés ! Même si la démarche est nettement plus complexe, les contrats de partenariat constituent aussi une échappatoire à la multiplication des mises en concurrence et des risques subséquents.

À propos de la première voie, et sans que cela constitue une critique des collectivités qui utilisent les moyens légaux qui ont été mis à leur disposition, nous allons mettre en évidence tout le tort que les structures publiques ont causé et vont causer aux professionnels privés.

4 – La réduction du champ d’activité des structures privées

C’est enfoncer une porte ouverte que d’indiquer que toutes les missions accomplies par ces entités publiques ne seront plus confiées aux professionnels privés, d’où une réduction du champ d’activités de ces derniers.

Ce n’est jamais le moment de réduire le nombre des marchés mis en concurrence, mais, dans une période de récession où les candidats à la commande publique se bousculent, les conséquences de cette réduction sont encore plus graves.

Et, comme l’excès d’offres engendre le dumping des honoraires, on s’éloigne de l’objectif de prestations « haut de gamme » que les pouvoirs publics devraient pourtant encourager (voir le § 1 ci-dessus). Beau gâchis en perspective.

5 – L’inégalité des charges et responsabilités entre prestataires publics et privés

Il faut constamment rappeler que les entités publiques n’ont jamais à supporter la totalité des charges et des responsabilités qui sont le lot des entreprises privées.

Comme les entités publiques sont d’une extême variété de statut, les charges dont elles sont exemptées ne sont pas les mêmes d’une entité à l’autre (3).

Même si une comptabilité analytique sincère est tenue par la structure publique, il ne saurait y  apparaître toutes les charges dont celle-ci a été exonérée.

La conséquence grave de cette situation est que certains acteurs publics croient que leurs propres prestations sont d’un coût moins élevé que celles accomplies par les professionnels privés.

C’est évidemment une illusion fautive, car toutes ces « moindres » charges sont en réalité supportées par la collectivité toute entière : le loyer sous-évalué d’un bâtiment public, une taxe sur les voitures de société non acquittée, ce sont des recettes en moins dans le budget de l’État qui devra compenser en augmentant les charges des autres contribuables ! Une subvention d’équilibre, ce sont des taxes plus élevées à payer par les redevables. Etc.

En « raccourci », on peut dire que les entrepreneurs privés sont « ponctionnés » (comme les autres contribuables) pour compenser l’allègement des charges des structures publiques qui les ont privés (sans mise en concurrence) d’une partie de leurs marchés !

6 – Les conséquences de l’inégalité des charges

Par tradition, les structures publiques ont fixé les rémunérations de leurs services selon des tarifs ou des barêmes attractifs pour leurs donneurs d’ordre publics.

Autrefois, les facturations aux collectivités des services des ingénieurs de l’équipement ont servi de « rémunérations accessoires » au profit desdits services, c’est-à-dire qu’elles n’étaient pas destinées à couvrir l’intégralité des coûts des prestations, et peut-être même pas la totalité des traitements des personnels !

Cette sous-évaluation des tarifs de ces structures publiques, sans doute encouragée par l’illusion évoquée au § 5, a deux conséquences très graves pour les professionnels privés.

6.1 – Un jugement erroné sur la valeur de certaines prestations intellectuelles


Beaucoup de responsables des pouvoirs adjudicateurs sont dans l’ignorance des éléments de formation des coûts des entreprises privées, et ils sont régulièrement trompés par les tarifs sous-évalués de la plupart des structures publiques.

Dans ces conditions, comment ces responsables pourraient-ils porter un jugement exact sur le bon niveau de rémunération des prestations intellectuelles offertes par des professionnels privés ? Comment pourraient-ils déceler les offres anormalement basses ?

Lorsqu’il a choisi une procédure incluant une négociation sur les termes d’un contrat, c’est souvent en croyant « bien faire » que le représentant du pouvoir adjudicateur s’efforce de réduire le prix du marché.

Pourquoi n’est-il pas conscient qu’un prix insuffisant débouche sur des temps d’études limités avec des acteurs aux compétences probablement limitées (4)?

Tout porte pourtant à penser que si le représentant du pouvoir adjudicateur disposait de références plus exactes sur la valeur des prestations intellectuelles, le niveau de qualité des études pourrait progresser.

Alors seulement, on pourrait espérer le « haut de gamme ».

6.2 – La concurrence prédatrice des structures publiques


Il a été rappelé la grande variété des statuts des structures publiques susceptibles d’accomplir des prestations d’ingénierie.

Une partie de ces structures peut rendre ces services d’assistance ou de maîtrise d’œuvre pour d’autres entités que celles qui les ont créées, mais, dans ce cas, elles doivent être mises en concurrence avec tous les autres prestataires, dans le cadre de la commande publique.

Bénéficiant de certaines charges directes moins élevées (§ 5), ignorant donc généralement ce que leurs propres services coûtent réellement à la collectivité, et, rassurées par leurs barêmes sous-évalués, les structures publiques peuvent faire des offres prédatrices sans en être conscientes.

Dans ces conditions, que peuvent faire les professionnels privés ?

• S’ils présentent des offres à leur juste prix, ils se font éliminer et ils sont même critiqués pour avoir présenté des offres excessives !

• S’ils renoncent à présenter une offre en présence d’une structure publique n’ayant pas exactement les mêmes charges, le pouvoir adjudicateur conclut à la carence de l’offre privée !

• S’ils présentent des offres au prix de l’offre de la structure publique, cela conforte le pouvoir adjudicateur sur le juste niveau des offres ! Et, comble de malheur, rien ne garantit aux professionnels privés que le pouvoir adjudicateur ne choisira pas quand même le prestataire public !

7 – Conclusion sur la valeur des prestations intellectuelles

La première urgence est de créer les conditions d’une information réaliste sur la valeur des prestations intellectuelles, actuellement parents pauvres de la commande française, sans doute parce qu’elles ne débouchent pas directement sur des cubes de béton bien visibles.

Et il faut probablement créer de nouvelles méthodes de jugement des offres (5).

Si on ne fait rien et si cette situation perdure, les prestataires privés continueront d’être sous-rémunérés dans les secteurs d’intervention des structures publiques, et on peut deviner que la France ne prendra pas le chemin du haut de gamme, de la créativité et de l’innovation.

(*) En particulier Pierre Mit, président de l'Untec, et Gilles Charbonnel, président de Cinov-construction (ex-CICF-construction). De plus, du 18 novembre au 1er décembre, les internautes du moniteur.fr ont participé à notre sondage : « Face à la disparition des DDE, un nombre croissant de conseils généraux fonde une structure d’ingénierie à destination des communes et intercommunalités. Est-ce une forme de concurrence déloyale pour l’ingénierie privée ? ». Les internautes ont répondu "oui" à 69% (1 310 votants).

(1) Pour exemple, des magistrats jugeant que, pour la maîtrise d’œuvre, les conditions de l’art. 35-I-2 du CMP ne sont pas réunies et que le marché aurait dû être passé sur appel d’offres !

(2) Même si la société publique locale (SPL) est une « société anonyme », le fait que tous ses actionnaires soient obligatoirement des collectivités nous fait ranger ce type d’entités sous l’appellation générale de structures publiques (ou para-publiques).

(3) Quelques distorsions de charges fréquentes (elles ne se cumulent pas toutes, évidemment) : - charges sociales et de prévoyance différentes, - inégalité fiscale (par exemple pour la taxe sur les voitures de société), - attestations diverses généralement non exigées (par exemple sur le paiement ponctuel des charges sociales ou fiscales), - locaux ou matériels mis à disposition gratuitement ou en dessous des prix du marché, - frais de recrutement ou de formation pouvant parfois être pris en charge directement par l’État ou les collectivités, - assurances professionnelles réduites ou non demandées, - garantie ou cautionnement non exigés (par exemple, aucune garantie à première demande ne peut être demandée), - charges de trésorerie le plus souvent inexistantes (parfois grâce aux subventions éventuelles de fonctionnement ou d’équilibre), - non pénalisation de la structure publique par le donneur d’ordre (qui les applique pourtant aux acteurs privés pour une multiplicité de motifs !), - d’ailleurs, absence quasi généralisée de mise en cause judiciaire par le donneur d’ordre (ce qui ne signifie nullement que les structures publiques ne commettent pas de fautes ou ne sont jamais en retard, mais entre acteurs publics, on s’attaque peu), - protection contre les voies d’exécution forcées (allègrement utilisées contre les acteurs privés !) - etc.

(4) D’ailleurs, on continue de faire croire aux acheteurs publics qu’ils ont bien géré les deniers publics en choisissant le maître d’œuvre le moins cher ! Si l’on reprend des pourcentages classiques de 3% pour le montage, de 2% pour la maîtrise d’œuvre, de 20% pour la réalisation et de 75% pour l’exploitation, qu’est-ce que majorer d’un quart le montant le plus faible (la maîtrise d’œuvre) si les 95% qui suivent sont améliorés et réduits ? Et c’est encore plus évident si l’on prend en considération la satisfaction des utilisateurs et leur meilleure productivité rendues possibles par une conception de grande qualité !

(5) Pour donner un seul exemple pour les mises en concurrence, quand on cherche à atteindre le haut de gamme, conserver, pour des prestations intellectuelles, la notation la plus élevée pour le prix le plus bas, relève d’un masochisme bien français (voir la note 4).

Pourtant, certains pays marginalisent complètement le critère prix (on en « discute » après avoir choisi le prestataire susceptible de produire le meilleur projet) ; d’autres pays, pour quelques prestations très particulières comme la maîtrise d’œuvre, maintiennent une forme de barème indicatif qui sert de référence pour écarter des offres anormalement hautes ou basses. Impensable en France !

(6) Les membres de l’Observatoire de la concurrence « public-privé » :

• ACAD, Association des consultants en aménagement et développement des territoires

• CEF, Confédération des experts fonciers

• CICF, Chambre de l’ingénierie et du conseil de France, devenue Fédération CINOV

• CNIEFEB, Compagnie nationale des ingénieurs et experts forestiers et experts en bois

• FFP, Fédération française du paysage

• GEFIL, Syndicat national de l’ingénierie de loisirs, culture, tourisme

• SYGAM, Syndicat national des ateliers des géomètres experts, urbanistes et aménageurs

• SYNTEC INGENIERIE, Chambre syndicale des sociétés d’études techniques et d’ingénierie

• UNGE, Union nationale des géomètres experts

• UNSFA, Union nationale des syndicats français d’architectes

• UNTEC, Union nationale des économistes de la construction

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