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Accroître la stabilité juridique des constructions achevées

le 03/08/2018  |  France entière

Chapitre III -

Le sort des constructions achevées, même irrégulières, a une incidence évidente sur la perception par les constructeurs du risque s'attachant à la réalisation de travaux même en cas de contestation du permis. Ainsi que le relevait le rapport Pelletier, il y a un équilibre à maintenir entre deux préoccupations également légitimes, assurer le respect du droit tout en consacrant une stabilisation juridique de certaines situations de fait au-delà d'un délai raisonnable pendant lequel l'action publique et les actions des tiers ont dû pouvoir normalement s'exercer.

Le groupe de travail avait envisagé plusieurs mesures pour renforcer la stabilité juridique des constructions achevées. Il n'a finalement retenu que deux d'entre elles.

3.1 Clarifier les règles de la prescription administrative de 10 ans

La loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, reprenant une préconisation du rapport Pelletier, a créé une prescription administrative de dix ans. Inscrite à l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme, cette mesure, aujourd'hui reprise à l'article L. 421-9 du code, fait obstacle à ce que, lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux puisse être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme.

Adoptée à la suite d'une discussion parlementaire difficile, cette mesure est assortie d'une série d'exceptions destinées à ce que la mesure ne puisse favoriser la construction sans autorisation d'urbanisme. Ainsi, aux termes du e) de cet article, la prescription administrative ne s'applique pas « lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire » (alors qu'un permis de construire aurait été nécessaire au moment de sa réalisation).

Le groupe a estimé nécessaire d'apporter une précision sur la signification des termes « construction sans permis ». Ces termes ne visent que les constructions réalisées en l'absence de permis initial, et non celles construites sur le fondement d'un permis annulé par la suite.

Des débats ont eu lieu au sein du groupe pour savoir s'il ne devait pas être proposé d'élargir l'exception au bénéfice de la prescription de dix ans au cas des constructions réalisées sans déclarations préalables, étant donné la place qu'ont prise les déclarations préalables par rapport aux permis de construire. En l'état actuel des textes, les travaux réalisés sans déclaration préalable alors que celle-ci était requise peuvent en effet bénéficier de cette prescription 26, ce qui peut être regardé comme choquant. Mais eu égard à la difficulté d'adoption de cette mesure de la loi de 2006, aux divergences de position des membres du groupe sur cette question et au fait que, plus fondamentalement, le groupe n'avait pas de mandat pour travailler sur ce sujet touchant à des règles de fond, les membres du groupe ont préféré y renoncer.

Mesure 19 : Clarifier les règles de la prescription administrative en précisant la portée des termes « construction sans permis de construire ».

L. 421-9 code de l'urbanisme : « Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme.

Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : 1° Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ; 2° Lorsqu'une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l'article L. 480-13 ; 3° Lorsque la construction est située dans un parc national créé en application des articles L. 331-1 et suivants du code de l'environnement ou dans un site classé en application des articles L. 341-2 et suivants du même code ; 4° Lorsque la construction est située sur le domaine public ; 5° Lorsque la construction a été réalisée sans qu'aucun permis de construire n'ait été obtenu alors que celui-ci était requis ; permis de construire ; 6° Dans les zones mentionnées au 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement. »

3.2 Donner un droit particulier au préfet en ce qui concerne l'action en démolition

Le champ d'application de l'action civile en démolition a été substantiellement restreint à la suite du rapport La-betoulle : l'action en démolition n'est possible que si l'ouvrage est situé dans l'une des quinze catégories de zones limitatives énumérées aux a à o du 1° de l'article L 481-13 du code de l'urbanisme. Cette importante mesure, inscrite dans la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, était destinée à endiguer les effets paralysants de l'action en démolition sur les constructions, en opérant une dissociation marquée entre le sort de l'autorisation et le sort de la construction. Parallèlement, l'article L. 600-6 du code de l'urbanisme issu de cette même loi a reconnu au préfet la possibilité d'engager une action civile en démolition dans ces zones.

Saisi par la Cour de cassation d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le 1° de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme, le Conseil constitutionnel l'a déclaré entièrement conforme à la Constitution dans sa décision du 10 novembre 2017 27.

Le groupe de travail a, dans sa majorité, accueilli favorablement une proposition de la DHUP consistant à reconnaître au préfet un droit à démolition en dehors des zones visées au 1° de l'article L. 480-13, afin de rendre possible cette action sur l'ensemble du territoire dès lors que le permis a été annulé sur déféré préfectoral. Compte tenu de sa nature, le déféré préfectoral devrait en effet pouvoir continuer d'aboutir à des annulations susceptibles de donner lieu à démolition sur l'ensemble du territoire, et non dans les seules zones protégées ou sensibles visées au 1° de l'article L. 480-13. Après s'être demandé s'il fallait reconnaître dans tous les cas au préfet le droit de demander la démolition, ou si cette faculté devait être subordonnée à l'existence d'un motif impérieux d'intérêt général, le groupe a préféré reconnaître un droit spécifique au préfet sans l'assortir d'une telle limitation.

Mesure 20 : Reconnaître au préfet un droit spécifique pour demander la démolition d'une construction.

L. 480-13 code de l'urbanisme : « Lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire : 1° Le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et,

sauf si le tribunal est saisi par le préfet sur le fondement de la deuxième phrase de l'article L. 600-6 , si la construction est située dans l'une des zones suivantes : (…) a) Les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard mentionnés à l'article L. 122-9 et au 2° de l'article L. 122-26, lorsqu'ils ont été identifiés et délimités par des documents réglementaires relatifs à l'occupation et à l'utilisation des sols ; b) Les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques mentionnés à l'article L. 146-6, lorsqu'ils ont été identifiés et délimités par des documents réglementaires relatifs à l'occupation et à l'utilisation des sols, sauf s'il s'agit d'une construction en bois antérieure au 1er janvier 2010, d'une superficie inférieure à mille mètres carrés, destinée à une exploitation d'agriculture biologique satisfaisant aux exigences ou conditions mentionnées à l'article L. 641-13 du code rural et de la pêche maritime et bénéficiant d'une appellation d'origine protégée définie à l'article L. 641-10 du même code ; c) La bande de trois cents mètres des parties naturelles des rives des plans d'eau naturels ou artificiels d'une superficie inférieure à mille hectares mentionnée à l'article L. 122-12 du présent code ; d) La bande littorale de cent mètres mentionnée aux articles L. 121-16, L. 121-17 et L. 121-19 ; e) Les cœurs des parcs nationaux délimités en application de l'article L. 331-2 du code de l'environnement ; f) Les réserves naturelles et les périmètres de protection autour de ces réserves institués en application, respectivement, de l'article L. 332-1 et des articles L. 332-16 à L. 332-18 du même code ; g) Les sites inscrits ou classés en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 dudit code ; h) Les sites désignés Natura 2000 en application de l'article L. 414-1 du même code ; i) Les zones qui figurent dans les plans de prévention des risques technologiques mentionnées au 1° de l'article L. 515-16 dudit code, celles qui figurent dans les plans de prévention des risques naturels prévisibles mentionnés aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 du même code ainsi que celles qui figurent dans les plans de prévention des risques miniers prévus à l'article L. 174-5 du code minier, lorsque le droit de réaliser des aménagements, des ouvrages ou des constructions nouvelles et d'étendre les constructions existantes y est limité ou supprimé ; j) Les périmètres des servitudes relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement instituées en application de l'article L. 515-8 du code de l'environnement, lorsque les servitudes instituées dans ces périmètres comportent une limitation ou une suppression du droit d'implanter des constructions ou des ouvrages ; k) Les périmètres des servitudes sur des terrains pollués, sur l'emprise des sites de stockage de déchets, sur l'emprise d'anciennes carrières ou dans le voisinage d'un site de stockage géologique de dioxyde de carbone instituées en application de l'article L. 515-12 du même code, lorsque les servitudes instituées dans ces périmètres comportent une limitation ou une suppression du droit d'implanter des constructions ou des ouvrages ; l) Les sites patrimoniaux remarquables créés en application des articles L. 631-1 et L. 631-2 du code du patrimoine ; m) Les abords des monuments historiques prévus aux articles L. 621-30 et L. 621-31 du même code ; n) Les secteurs délimités par le plan local d'urbanisme en application des articles L. 151-19 et L. 151-23 du présent code.

L'action en démolition doit être engagée dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative ; 2° Le constructeur ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à des dommages et intérêts que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L'action en responsabilité civile doit être engagée au plus tard deux ans après l'achèvement des travaux.

Lorsque l'achèvement des travaux est intervenu avant la publication de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, la prescription antérieure continue à courir selon son régime. »

L. 600-6 code de l'urbanisme : « Lorsque la juridiction administrative, saisie d'un déféré préfectoral, a annulé par une décision devenue définitive un permis de construire pour un motif non susceptible de régularisation, le représentant de l'État dans le département peut engager une action civile en vue de la démolition de la construction dans les conditions et délais définis par le 1° de l'article L. 480-13. Le préfet peut également solliciter la démolition d'une construction en dehors des zones mentionnées par cette disposition. »

Après avoir envisagé d'étendre aux décisions de non-opposition à déclaration préalable la limitation de l'action en démolition, aujourd'hui cantonnée aux permis de construire, le groupe de travail y a renoncé. Divisé sur cette question, il s'est arrêté au constat qu'il s'agit d'une question sur laquelle il n'avait pas de mandat pour faire des propositions.

D'autres mesures ont également été écartées par le groupe de travail, pour des raisons proches.

Le groupe a ainsi longuement discuté de l'extension du champ du droit de reconstruire à l'identique prévu par l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme au cas des constructions illégales. Symboliquement importante, une telle mesure aurait marqué la différence qu'il y a entre une construction sans permis et une construction sur le fondement d'une autorisation, fût-elle annulée. Elle se serait néanmoins radicalement écartée de la logique qui a présidé à la création de cette disposition, par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, pour faire face aux dégâts causés par les tempêtes qui ont eu lieu en France à la fin de l'année 1999. En l'absence de consensus du groupe sur une telle mesure, celle-ci n'est pas proposée.

Autre mesure discutée, l'inscription dans le code, voire l'élargissement, de la possibilité de faire certains travaux sur les constructions réalisées sans autorisation ou sur le fondement d'une autorisation illégale avant l'expiration du délai de 10 ans au-delà duquel la prescription administrative est acquise.

Cette question a donné lieu à une jurisprudence complexe et casuistique qui, partant de l'arrêt Thalamy de 1986 qui a posé un principe d'interdiction de construire à défaut de régularisation, lui a apporté certains assouplissements en cas de travaux dissociables (CE, 25 avril 2001, Époux Ahlborn, n° 207095, aux tables) ou en cas de constructions anciennes (CE, 3 mai 2001, Mme Ely, n° 320545, aux tables ; CE, 16 mars 2015, M. et Mme de la Marque, n° 369553, au recueil). Outre que cette jurisprudence est difficile à synthétiser, le groupe de travail a eu le sentiment que l'inscription dans le code de l'urbanisme de la possibilité de faire de tels travaux risquait de banaliser les illégalités et de donner une prime aux constructions illégales.

3.3. Réduire le délai d'incertitude du propriétaire une fois la construction achevée

L'article R. 600-3 du code de l'urbanisme, institué à la suite d'une proposition du rapport Pelletier, par le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, borne dans le temps la possibilité de contester une construction achevée. En pratique, il permet à des propriétaires, souvent des particuliers, de ne pas avoir à apporter la preuve de l'affichage régulier de leur autorisation, parfois longtemps après l'obtention de cette dernière, pour établir son caractère définitif et donc incontestable. Il a semblé possible de proposer la réduction de ce délai à six mois après la date d'achèvement de la construction ce qui laisse un temps raisonnable pour l'exercice d'un recours contentieux après l'octroi de l'autorisation tout en sécurisant la situation des pétitionnaires une fois leur projet concrètement réalisé.

Mesure 21 : Limiter à six mois le délai de contestation des constructions achevées.

R. 600-3 code de l'urbanisme : « Aucune action en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable n'est recevable à l'expiration d'un délai d'un an

de six mois à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement.

Sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d'achèvement mentionnée à l'article R. 462-1. »

26) CE, 3 février 2017, M. Eber , n° 373898.

27) Décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, Association Entre Seine et Brotonne et Autre (action en démolition d'un ouvrage édifié conformément à un permis de construire).

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