Réglementation

Xynthia 5 ans après : pour une véritable culture du risque dans les territoires

Rapport d’information du Sénat

Sommaire

PRÉSENTATION5

LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS5

AVANT-PROPOS5

GLOSSAIRE7

XYNTHIA : UNE RUPTURE RÉVÉLATRICE DU MANQUE DE CULTURE DU RISQUE DANS LES TERRITOIRES7

A. Les insuffisances de la politique de lutte contre les risques d’inondation et de submersion marine7

B. Des dysfonctionnements illustrés par le jugement du tribunal de grande instance des Sables d’Olonne13

II. LA DÉMARCHE DES POUVOIRS PUBLICS : UNE MOBILISATION ET UNE INSCRIPTION DANS LA DURÉE18

A. Les tentatives d’une meilleure prise en compte du risque par le législateur18

B. Tirer les leçons du drame dans les territoires : les actions réalisées par l’état depuis la tempête Xynthia22

III. XYNTHIA CINQ ANS APRÈS : UN BESOIN DE PERSÉVÉRANCE ET DE LISIBILITÉ24

A. L’évaluation des actions déployées par l’état24

B. Les actions en cours ou non encore réalisées par le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie28

C. Les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales dans la mise en œuvre du PSR30

IV. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE DÉLÉGATION31

A. Mieux préparer la population et les élus locaux aux risques31

B. Clarifier la planification urbanistique et l’aménagement des zones littorales35

C. Améliorer l’alerte et la transmission des appels d’urgence37

CONCLUSION38

EXAMEN EN DÉLÉGATION39

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES45

Xynthia 5 ans après : pour une véritable culture du risque dans les territoires

Présentation

En mars 2010, le Sénat diligentait une mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, qui avait, le mois précédent, particulièrement touché les départements de Vendée et de Charente-Maritime. Selon la mission d’information, les conséquences dramatiques de cette tempête faisaient apparaître une série de dysfonctionnements et de défaillances dans la « chaîne du risque ». Cinq ans après, la délégation sénatoriale aux collectivités locales a souhaité faire le point sur les évolutions et les mesures prises en la matière. En dépit d’une amélioration du fonctionnement de la chaîne du risque, la délégation constate que celle-ci reste néanmoins perfectible afin de sécuriser les élus locaux, réduire la vulnérabilité des populations, et ancrer définitivement la culture du risque dans les territoires. Sur la base de ce constat, la délégation présence une série de recommandations.

LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

• Recommandation n° 1

Appeler les collectivités territoriales à déployer le plus rapidement possible les repères de crue.

• Recommandation n° 2

Engager une concertation entre les collectivités territoriales, l’État et les assureurs pour créer un système d’indemnisation des catastrophes naturelles plus responsabilisant pour les populations (malus ou indemnisation dégressive en cas d’absence d’efforts de prévention).

• Recommandation n° 3

Développer la sensibilisation du public à la prévention des risques d’inondation et de submersion en expliquant aux populations exposées les comportements à adopter en cas de survenance de ces événements, avec un effort particulier auprès des jeunes publics, grâce au soutien de l’Éducation nationale.

• Recommandation n° 4

Garantir des moyens financiers et humains suffisants dans les préfectures afin d’assurer une aide technique aux collectivités territoriales en matière de prévention des risques naturels.

• Recommandation n° 5

Prévoir une information systématique du conseil municipal par le maire en début de mandat sur les risques naturels encourus par la commune.

• Recommandation n° 6

Engager d’urgence un travail de simplification associant les services de l’État et les associations d’élus afin de rendre plus lisible l’articulation des outils relatifs aux risques.

• Recommandation n° 7

Prévoir l’obligation pour les communes de réviser leurs documents d’urbanisme en cas d’approbation, de mise en application anticipée ou de modification d’un plan de prévention des risques.

• Recommandation n° 8

Sécuriser les élus locaux en assurant la présence d’effectifs suffisants dans les préfectures afin de garantir un contrôle de légalité extensif et de qualité sur les actes d’urbanisme.

• Recommandation n° 9

Désigner dans les services du parquet des substituts du procureur de la République spécialisés dans le contentieux des actes d’urbanisme, compétents en particulier en matière de construction illégale.

• Recommandation n° 10

Soutenir le déploiement sur l’ensemble du territoire du nouveau système d’alerte fondé sur le SMS « selfbroadcasting », permettant une alerte rapide de la population, même en cas de fonctionnement dégradé des réseaux.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Un peu plus de cinq ans après le passage de la tempête Xynthia sur le littoral atlantique1 le 28 février 2010, le sinistre bilan qu’elle a laissé derrière reste bien présent dans les esprits. Ce drame a révélé les lacunes de la politique de protection des populations face aux risques naturels.

Aussi brutal qu’inattendu, ce phénomène de submersion marine n’a cependant rien d’isolé. De tels phénomènes sont, selon, des études convergentes2 appelés à se reproduire à des intervalles de temps de plus en plus brefs. Le risque d’inondation est considéré en France comme le premier risque de catastrophes naturelles, concernant pas moins de deux communes sur trois3.

À défaut de pouvoir agir directement sur les causes de ce type de phénomènes, les pouvoirs publics ont le devoir de les anticiper et de chercher à en circonvenir les conséquences.

Le Sénat a estimé qu’il était nécessaire de tirer les leçons de cette tragédie et de lancer une réflexion sur les raisons du lourd bilan de cette tempête. C’est pourquoi, dès le 25 mars 2010, votre Haute assemblée constituait une mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, présidée par notre collègue Bruno Retailleau, tandis que notre collègue Alain Anziani en était désigné rapporteur.

Cette mobilisation rapide du Sénat s’est traduite par la publication de deux rapports d’information : un rapport d’étape, « Xynthia : les leçons d’une catastrophe », en juin 2010, et un rapport final4, « Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames », en juillet 2010.

Le rapport final a dressé un constat sans appel : le drame aurait pu être évité. La mission d’information a ainsi mis en lumière d’importantes carences, à tous les niveaux, en termes de culture du risque et d’intégration des politiques. Elle a formulé en conséquence 92 propositions relatives à la sécurité civile, la prévention des risques naturels, l’occupation des sols, l’urbanisme et l’indemnisation des victimes.

Insistant sur la nécessité d’une approche globale permettant une meilleure coordination des instruments et des acteurs concernés, la mission s’est prononcée pour une consolidation de la « chaîne de gestion du risque5 », selon le triptyque prévision/prévention/protection. Elle a également préconisé que cette meilleure articulation s’appuie sur la mise en œuvre de la directive européenne relative aux risques d’inondation6 qui retient une telle approche intégrée pour l’ensemble des risques littoraux.

Le rapport d’information a également insisté sur l’impérieuse nécessité d’une diffusion plus large et plus profonde d’une « culture du risque » auprès de l’ensemble des acteurs intéressés : État, administrations, élus et citoyens. Chaque acteur doit être appelé à prendre ses responsabilités et à exercer ses compétences. L’État, garant de la sécurité des personnes et des biens, doit assumer ses fonctions de planification et de contrôle. Les collectivités territoriales, de leur côté, doivent appliquer le cadre normatif en tenant compte des circonstances locales.

Concrétisant les recommandations de la mission, deux propositions de loi sénatoriales7, au contenu identique visant à améliorer la gestion du risque de submersion marine, ont été déposées en décembre 2010. Ces mesures adoptées par le Sénat et transmises à l’Assemblée nationale, devaient s’inscrire dans le prolongement de la loi portant engagement national pour l’environnement8 de 2010 modifiant le code de l’environnement, pour garantir la pleine intégration de la submersion marine au sein du risque d’inondation.

La tempête Xynthia a également trouvé une traduction sur le plan judiciaire. La décision rendue le 12 décembre 2014 par le Tribunal de grande instance (TGI) des Sables d’Olonne, et actuellement en appel, a en effet constaté des dysfonctionnements dans la gestion du risque tant au niveau des collectivités que des services de l’État.

Immédiatement après le passage de la tempête, les services de l’État ont pris en urgence des mesures garantissant la sécurité des personnes dans les zones inondables, avant de mettre en place un Plan submersions rapides (PSR) en 2011, prévoyant 80 actions à conduire d’ici 2016. Le rapport d’inspection de mars 2014 portant sur l’évaluation à mi-parcours du PSR et réalisé conjointement par le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), l’Inspection générale de l’administration, l’Inspection générale des finances et l’Inspection de la défense et de la sécurité civile, donne d’ailleurs des indications quant aux suites à donner aux actions de l’État.

Les investigations menées depuis le 28 février 2010 montrent globalement que notre politique de prévention des inondations, centrée sur les risques de crues soudaines, n’est que partiellement adaptée aux risques de submersion rapide et de rupture de digues, et qu’elle mérite des ajustements.

C’est dans cette perspective que votre délégation a souhaité se saisir de cette question afin que les collectivités territoriales bénéficient d’un cadre clair et sécurisé dans ce domaine. Pour cela, elle a choisi d’examiner et d’évaluer l’action de l’État et des collectivités territoriales menée depuis la tempête afin de vérifier si les pouvoirs publics nationaux et locaux ont pris toute la mesure des actions à mener pour éviter de nouveaux drames.

À l’issue de leurs auditions, vos rapporteurs ont acquis la ferme conviction que tous les acteurs de la chaîne du risque sont désormais nettement plus mobilisés.

Si le drame qui a résulté de la tempête Xynthia était dû, pour reprendre les termes de notre collègue Bruno Retailleau, à « un dysfonctionnement de l’ensemble de la chaîne du risque : la prévision, la prévention et la protection ayant fait défaut », il est aujourd’hui possible d’affirmer que « cinq ans après, le travail collectif entamé depuis, a permis la mise en place d’une véritable stratégie nationale de prévention des risques d’inondation dans notre pays9 ».

En dépit d’une amélioration du fonctionnement de la chaîne du risque, votre délégation constate que celle-ci reste néanmoins perfectible afin de sécuriser les élus locaux, réduire la vulnérabilité des populations, et ancrer définitivement la culture du risque dans nos territoires.

GLOSSAIRE

APIC Dispositif d’avertissement sur les pluies intenses à l’échelle des communes

CEPRI Centre européen de prévention de risque d’inondation

CGEDD Conseil général de l’environnement et du développement durable

DICRIM Dossier d’informations communales des risques majeurs

FPRNM Fonds de prévention des risques naturels majeurs – « fonds Barnier »

GEMAPI Gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations

IFFO-RME Institut français des formateurs risques majeurs et protection de l’environnement

PAPI Plan d’action pour la prévention des inondations

PCS Plan communal de sauvegarde

PGRI Plan de gestion des risques d’inondation

PPR Plan de prévention des risques

PPRI Plan de prévention des risques d’inondation

PPRN Plan de prévention des risques naturels

PSR Plan submersions rapides

RAN Réseau national d’alerte

SAIP Système d’alerte et d’information des populations

SAGE Schémas d’aménagement et de gestion des eaux

SCHAPI Service central d’hydrométéorologie et d’appui aux prévisions des inondations

SDAGE Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux

SNGRI Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation

SPC Services de prévision des crues

XYNTHIA : UNE RUPTURE RÉVÉLATRICE DU MANQUE DE CULTURE DU RISQUE DANS LES TERRITOIRES

La tempête Xynthia s’est abattue sur le littoral atlantique dans la nuit du 27 au 28 février 2010, touchant particulièrement les départements de Vendée et de Charente-Maritime.

La mission d’information diligentée par le Sénat a relevé que cette tempête avait résulté d’une « conjonction d’événements climatiques d’une rare violence »10. C’est sur cet arrière-plan, qui sera peut-être à l’avenir moins exceptionnel qu’on ne le croit, que les qualités et les défaillances de la politique étatique et de l’action administrative en matière de lutte contre les risques d’inondation et de submersion marine ont été dramatiquement mises en lumière.

A. Les insuffisances de la politique de lutte contre les risques d’inondation et de submersion marine

1. L’ampleur des dégâts matériels et humains est d’abord liée à une conjonction exceptionnelle de phénomènes naturels

Tant la mission d’inspection interministérielle de mai 201011 que la mission d’information sénatoriale ont salué l’action des secours, estimant que ceux-ci s’étaient fortement mobilisés dès la réception de l’alerte rouge de Météo-France, leur intervention ayant permis de sauver 1 500 vies.

La mission a constaté « la réactivité des services de l’État » par « l’activation du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC), la tenue d’audioconférences avec les grands opérateurs, la mise en alerte des Préfectures et des Services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), ou encore le pré-positionnement des équipes de la sécurité civile dès le 27 février »12. En Vendée, une cellule de crise avait même été réunie le 27 février à 22 heures, tandis qu’une cellule opérationnelle était installée dès minuit.

Elle a également relevé que « lesservices départementaux d’incendie et de secours (SDIS) ont mobilisé tous leurs moyens dès la phase d’alerte et bénéficié d’importants renforts extra-départementaux et nationaux »13. Elle a retenu que les préfets ont effectivement relayé l’information, à travers les messages d’alerte envoyés aux maires, et coordonné de façon satisfaisante le dispositif de secours, et notant que, pour sa part, « la population a pris connaissance de cette alerte par les différents médias »14.

S’agissant des prévisions, si la mission sénatoriale a constaté que les services de la météorologie nationale s’étaient livrés à une « prévision satisfaisante de la tempête et des risques en mer»15 , elle a en revanche pointé de graves défaillances dans la prévision des risques à terre notant que « si le profil général de la tempête et ses conséquences en mer ont été bien anticipés, tel n’est pas le cas de ses implications sur le continent »16.

Toutefois, en dépit de la mobilisation des acteurs de terrain, lesconséquences de la tempête ont été très importantes et son bilan particulièrement lourd, au plan humain17 comme au plan matériel18, l’économie locale (notamment agriculture et tourisme vendéens) ayant été très durement touchée. Au total, nos collègues ont évalué à plus de 2,5 milliards d’euros l’ensemble des dégâts provoqués par la tempête Xynthia.

Selon eux, c’est bien la conjonction imprévue de phénomènes naturels (une surcote produite par la tempête, un coefficient de marée élevé, un phénomène de vague) qui a accentué la gravité de cette catastrophe. Par ailleurs, le littoral était largement fragilisé tant par des phénomènes naturels que par la main de l’homme, nos collègues pointant notamment « la modification des courants côtiers résultant d’aménagements portuaires » ou encore « une érosion des falaises due aux pompages et aux drainages »19.

En définitive, Xynthia a résulté d’une conjonction d’événements climatiques d’une rare violence, et ses conséquences ont bien été « accentuées par de graves défaillances dans l’anticipation du risque de submersion marine »20. Deux dimensions ont été particulièrement mal abordées : la gestion du risque d’une part, et la conscience du risque d’autre part.

2. Xynthia a mis en lumière de graves défaillances dans la chaîne de gestion du risque

Les conclusions de la mission d’information sénatoriale sont sans appel : « si la tempête était inévitable, ses conséquences auraient pu être minorées »21. Nos collègues ont pointé cinq domaines : « une prévision qui n’a pas permis d’anticiper correctement les risques à terre ; une vigilance insuffisamment opérationnelle ; une prévention incomplète du risque de submersion marine ; une occupation des sols exposant au risque d’inondation ; un entretien très inégal des digues privées et publiques ».

Pourtant, depuis la loi de 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels22, de nombreux instruments23 ont été développés pourpermettre une bonnecoordination des acteursdans la prévention des risques, « favoriser le dialogue entre les parties prenantes et faciliter l’instruction des dossiers »24. Ces instruments auraient donc dû, en principe, assurer une gouvernance satisfaisante du système de prévention des risques. Malheureusement, comme l’ont relevé nos collègues, la « confusion des compétences » entre les acteurs de la zone sinistrée a entraîné des « blocages » ayant contribué aux effets dramatiques de la tempête.

a) L’inefficacité de la planification urbanistique

(1) Une fragmentation pénalisante des outils relatifs aux risques

La mission d’information relève tout d’abord la difficulté d’instaurer une approche globalisée des risques du fait de l’absence d’articulation entre la législation concernant la prévention des risques (code de l’environnement) et celle relative au droit des sols (régi par le code de l’urbanisme).

Il existe en effet une distinction presque imperméable entre l’urbanisme et la gestion des risques naturels. Selon Jean-Bernard Auby, cette dualité entre les codes donne naissance à une « pluralité excessive de documents » : plans de prévention des risques d’inondation (PPRI), plans locaux d’urbanisme (PLU), plans d’action pour la prévention des inondations (PAPI), plans communaux de sauvegarde (PCS), etc. Cette fragmentation découle largement de la sectorisation du droit correspondant à ces instruments : code de l’environnement pour les PPRI et les PAPI, code de l’urbanisme pour les PLU, et code général des collectivités territoriales pour les PCS notamment.

Nos collègues ont constaté que cette situation crée des zonages concurrents, voire contradictoires, et suscite à la confusion pour les usagers. C’est dans ce sens que votre délégation formule une recommandation visant à la simplification de ces instruments juridiques (recommandation n° 6).

(2) Une planification urbanistique insuffisante

Selon la mission, « les risques naturels n’ont pas été ignorés, mais négligés »25. En effet, en dépit d’un atlas des zones submersibles dans l’estuaire du Lay élaboré par la Direction départementale de l’équipement (DDE) et porté à la connaissance des élus locaux et de la population dès 2002, il y a eu une réelle « sous-estimation du risque inondation », qui tenait à l’obsolescence, voire pire, à l’absence des documents d’urbanisme.

(a) Une couverture trop faible des territoires en plans de prévention des risques d’inondation (PPRI)

Le constat est accablant : « les communes des côtes atlantiques les plus touchées par la tempête n’étaient pas dotées de PPRI26» alors même qu’elles étaient particulièrement exposées au risque de submersion. La commune de La Faute-sur-Mer en particulier n’était pas dotée d’un PPRI approuvé, alors même que le préfet en avait prescrit un dès novembre 2001. Devant les difficultés à obtenir son approbation, celui-ci avait même décidé l’application anticipée de certaines dispositions de ce plan début 2007. En réponse, un courrier du maire de la Faute-sur-Mer avait été envoyé au préfet en mars 2007 afin de faire part de sa « profonde déception à la lecture du règlement et du plan de zonage qui y est associé »27.

Les retards dans l’approbation des PPRI, en partie dus aux réticences des élus locaux ou des habitants, illustrent donc bien le manque d’anticipation du risque d’inondation. La mission interministérielle de mai 201028 sur la tempête Xynthia reconnaissait elle-même « de sérieuses carences sur le plan local de la politique nationale de prévention nationale des risques naturels ».

Cette situation s’explique également par la longueur et la complexité de la mise en œuvre des plans de prévention des risques d’inondation (PPRI) : ils relèvent certes de la compétence de l’État, mais celui-ci les détermine à l’issue d’une procédure voyant se succéder de multiples phases (étude, élaboration, concertation avec les collectivités territoriales, les administrations concernées et la société civile).

Après évaluation, votre délégation prend bonne note des progrès réalisés en matière de couverture des territoires par les PPRI, comme cela lui a été souligné par Jean-Marc Michel, directeur de l’aménagement au sein de la Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN).

(b) Les défauts ou l’absence de plans communaux de sauvegarde (PCS)

Les plans communaux de sauvegarde (PCS) ont été créés par la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile pour couvrir théoriquement l’ensemble des risques29 dont l’occurrence est envisageable localement. Élaborés sous la responsabilité de chaque municipalité, ils recensent les moyens pour assurer l’alerte, l’information et la protection de la population. Le décret d’application de la loi du 13 août 2004 rendait la mise en place d’un PCS obligatoire avant le 13 septembre 2007 dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques (PPR) approuvé ou d’uDéjà en mai 2010, la mission d’inspection interministérielle relevait l’absence de dispositions opérationnelles dans les plans communaux de sauvegarde, comme par exemple la désignation de lieux de mise en sécurité de la population en cas de sinistre. Et, ainsi que l’ont relevé nos collègues, « paradoxalement, ces plans sont quasi inexistants dans les zones les plus exposées30 ». Cette situation s’est vérifiée pour les communes les plus exposées à la tempête puisque sur les 69 communes vendéennes qui devaient être couvertes par un PCS, 49 d’entre elles étaient dépourvues d’un tel document31, et pour ceux qui avaient été établis, ils étaient souvent incomplets. À l’échelle nationale, la mission d’inspection interministérielle de 2010 relevait, pour sa part : « Selon l’enquête annuelle de 2009, sur la base des renseignements fournis par 74 préfectures (représentant 26 407 communes), seules 1 474 communes avaient réalisé un plan communal de sauvegarde sur les 7 660 soumises à l’obligation légale de le réaliser, soit moins de 20 % »32. Dès lors, la mission appelait à l’élaboration de plans communaux de sauvegarde simples et opérationnels.

Depuis lors, votre délégation a pu constater que la situation sur le territoire vendéen s’est considérablement améliorée, ce qu’a confirmé Bruno Retailleau lors de son audition devant vos rapporteurs : « En Vendée, depuis la tempête Xynthia, toutes les communes du littoral et du rétro-littoral ont engagé l’élaboration d’un PCS ». D’ailleurs, au niveau national, votre délégation relève que la proportion des communes ayant réalisé un plan communal de sauvegarde par rapport à celles soumises à cette obligation constitue désormais un indicateur budgétaire (voir tableau ci-dessous).

(c) Des Plans d’occupation des sols (POS) non actualisés pour tenir compte du risque d’inondation

Les PPR ne sont pas les seuls documents permettant de tenir compte des risques naturels dans les autorisations d’urbanisme. Il revient aussi au Plan local d’urbanisme (PLU) ou au Plan d’occupation des sols (POS) de faire obstacle à la délivrance d’un permis de construire en déclarant certaines zones inconstructibles lorsqu’un risque existe. Or, en 2010, « la planification urbanistique des zones concernées par la tempête était largement obsolète33 ».

En effet, les communes touchées par la tempête étaient, le plus souvent, couvertes par un POS n’ayant pas été actualisé pour tenir compte du risque de submersion marine. C’était en particulier le cas du POS de La Faute-sur-Mer34, qui a permis de classer en zone urbanisable à court terme le secteur où ont été construits des lotissements lourdement endommagés par Xynthia.

Sur ce point aussi, votre délégation se félicite de la récente accélération du rythme de révision des PLU, ainsi que cela lui a été indiqué par Jean-Marc Michel, directeur de l’aménagement à la DGALN : « Ce rythme va s’accélérer pour plusieurs raisons : la fin des POS au 1er juillet 2015 du fait de la loi ALUR, ou le 27 mars 2017 si la révision a débuté ; le caractère intercommunal des nouveaux PLU qui provoquera la révision des PLU voisins ; l’obligation de révision des SCOT pour prendre en compte les nouveautés du Grenelle de l’Environnement, et l’obligation de compatibilité des PLU avec les SCOT emportant révision des PLU »35.

b) La problématique de la délivrance des permis de construire

(1) Une occupation sans permis des zones dangereuses

La mission a pointé un grave problème local en matière d’occupation des zones dangereuses : « De nombreuses maisons ont été édifiées sans permis et parfois même sur le domaine public maritime de l’État »36. À chaque fois, les habitations étaient implantées directement sur le front de mer, autrement dit dans une zone exposée au risque de submersion marine.

C’est un problème auquel sont confrontés de nombreux élus locaux dans les territoires : de simples cabanes (habitations légères de loisirs ou HLL) deviennent avec le temps et à force de consolidation par leurs propriétaires, de véritables habitations pérennes. Nombre de maires doivent donc faire face à des situations délicates, la procédure pour obtenir la destruction des constructions illégales étant souvent très longue et nécessitant l’intervention d’une multiplicité d’acteurs.

Après évaluation, votre délégation déplore qu’aucune initiative de simplification n’est intervenue dans ce domaine, c’est pourquoi elle formule une recommandation visant à faciliter cette procédure (recommandation n° 9).

(2) Des permis de construire délivrés en zones dangereuses

Nos collègues ont même relevé que des « permis de construire ont été délivrés dans des zones dangereuses37 », en raison surtout d’un « processus de délivrance des permis de construire marqué par une multiplicité d’acteurs qui y concourent ». Cette mauvaise coordination, a fortiori entre des acteurs dont « les missions ne sont pas clairement définies », explique que des permis aient pu être délivrés de façon illégale.

S’agissant des responsabilités, nos collègues dénoncent donc « une nébuleuse d’irresponsabilité collective38 » car, si les communes ont certes compétence pour délivrer les permis de construire, elles confient généralement l’instruction des demandes aux services préfectoraux, ainsi que le leur permet l’article L 422-8 du code de l’urbanisme. Or, avant la réforme prévue par l’ordonnance du 8 décembre 200539, les communes pouvaient bénéficier des services de la DDE pour la délivrance des permis de construire (depuis 2007, seules celles de moins de 10 000 habitants disposent d’une assistance des services de l’État, les autres communes ne pouvant plus les solliciter que de manière « ponctuelle », dans des cas particulièrement justifiés).

Les communes sinistrées par Xynthia étaient bien sous le régime antérieur à 2007. Les services de l’État ont donc eu un réel rôle dans la délivrance des permis de construire les plus litigieux, l’instruction des demandes ayant le plus souvent été réalisée par les préfectures pour le compte des communes. Il convient donc de souligner que ces dernières ne sont pas seules impliquées dans la délivrance des permis de construire litigieux.

En outre, d’après la mission d’information, les préfectures se sont souvent bornées à dresser le catalogue des réglementations opposables aux permis de construire, sans insister sur les facteurs de danger pour les populations. Par ailleurs, les représentants de l’État n’ont que rarement déféré les autorisations d’urbanisme au juge administratif, nos collègues soulignant « un réel défaut dans la mission de contrôle de légalité des représentants de l’État »40. Parallèlement, la commission départementale des sites a régulièrement approuvé la construction de lotissements dans des zones dangereuses.

Au total, les défaillances en matière de permis résultent d’une responsabilité collective : « plutôt que l’action des maires, des préfectures, des pétitionnaires ou encore des commissions saisies pour avis, la gouvernance du système de délivrance des autorisations d’urbanisme dans son ensemble a contribué, en confondant et en diluant les responsabilités de chacun, à exposer les populations à des risques naturels mortels »41.

La fin de l’instruction des permis de construire par les services déconcentrés de l’État à partir du 1er juillet 2015 pour les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale de plus de 10 000 habitants va, dans les faits, pour un grand nombre de communes, mettre fin à cette confusion des responsabilités, d’autant plus si le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République relève le seuil des intercommunalités.

C’est dans ce nouveau contexte réglementaire que votre délégation souhaite un renforcement du contrôle de légalité et présente une recommandation en ce sens (recommandation n° 8).

Tableau

Source : Programme 307, « administration territoriale », PLF 2015

c) Un défaut général d’entretien des digues

La mission d’information sénatoriale a également pointé « un entretien défectueux des digues »42. Cette situation tient à la complexité du régime des digues, qui fait intervenir une multiplicité de propriétaires (État, collectivités territoriales, associations, propriétaires privés). À titre d’exemple, le préfet de Vendée a ainsi souligné que le département comptait 99 maîtres d’ouvrage différents43, dont les deux tiers étaient des associations syndicales autorisées (ASA) qui étaient dépassées par la charge d’entretien. Dans certains départements, se pose même le problème de « digues orphelines », pour lesquelles il est impossible de retrouver les propriétaires. De manière générale, la mission d’inspection interministérielle de mai 201044 relevait la difficulté à recenser l’ensemble des ouvrages et à en identifier de manière certaine et complète les intervenants. Nos collègues ont ainsi retenu un partage des responsabilités dans le défaut de défense contre le risque de submersion marine.

En effet, en application de l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais, c’est bien aux propriétaires riverains que revient la responsabilité de la protection contre les inondations, notamment en ce qui concerne les digues lorsque les travaux de défense contre la mer ne présentent pas de caractère d’intérêt général. Les propriétaires doivent donc en théorie exécuter les travaux d’entretien des digues. De son côté, l’État est seulement chargé de vérifier la bonne exécution par le propriétaire de ses obligations, au moyen de visites techniques. Lorsque les travaux présentent un caractère d’intérêt général, la législation45 prévoit toutefois que ce sont les collectivités territoriales et leurs groupements qui les prennent en charge.

Mais sur le terrain, les collectivités et l’État sont souvent amenés à se substituer aux propriétaires, qui n’ont pas toujours les moyens financiers suffisants, sans compter que ce dernier a « tendance à se désengager du financement de la défense contre la submersion marine »46. Les collectivités territoriales ont même dû, dans les communes sinistrées par Xynthia et face à l’urgence de la situation, notamment dans la perspective des grandes marées de mars 2010, financer en urgence l’entretien des digues selon leurs moyens, et ce alors que le coût du renforcement ou de la construction d’une digue est estimé entre un à deux millions d’euros par kilomètre. Bien que l’État participe à hauteur de 40 % à 50 % à la reconstitution des digues, le reste à charge pour les collectivités territoriales, notamment pour les communes, reste important. Ainsi, le maire de La-Faute-sur-Mer a indiqué à vos rapporteurs que son « reste à charge » s’élevait à 30 % du montant total des travaux, un montant important pour le budget de cette commune, d’autant plus que suite à la tempête, elle a perdu 37 % de sa dotation globale de financement47. En outre, lors de leur déplacement, vos rapporteurs ont été interpellés par l’association des maires et présidents de communautés de Vendée à propos de la lenteur de réalisation des travaux : 76 km de travaux sont programmés en Vendée dans le cadre des PAPI. En 2013, seulement 2 km de travaux avaient été effectués ; en 2014, 8 km supplémentaires ont été réalisés. 32 km sont programmés pour 2015-2016, et 34 km pour 2017-2020.

Après évaluation, votre délégation prend note des initiatives et actions intervenues afin d’assurer un entretien satisfaisant des digues, tant en matière de financement qu’en matière de gestion. Ainsi, vos rapporteurs se sont vu confirmer lors de leur déplacement qu’il n’existait désormais plus de « digues orphelines » en Vendée.

d) L’inefficacité d’un système d’alerte vétuste

La mission sénatoriale d’information a enfin mis en avant les défaillances du dispositif français d’alerte, jugé « vétuste et mal adapté aux risques d’aujourd’hui », du fait notamment de l’archaïsme intrinsèque du dispositif datant de 1954 (alerte phonique par le biais de sirènes, hétérogénéité des équipements matériels à la disposition des départements).

Par ailleurs, les bulletins d’alerte, nationaux ou régionaux, n’ont pas suffisamment anticipé la nature et l’intensité de la tempête, empêchant d’appréhender toute l’ampleur du risque. L’alerte s’est donc organisée de façon improvisée et variable selon les communes48. Certains messages se sont avérés contre-productifs et même mortels49.

Après évaluation, votre délégation s’est vue rassurée ce point, le réseau national d’alerte (RNA) étant actuellement en cours de modernisation, comme l’a indiqué Philippe Le Moing-Surzur, sous-directeur de la planification et de la gestion des crises au ministère de l’Intérieur, lors de son audition. Il précise que « 2 830 sirènes sont actuellement en cours d’adaptation (réadaptation d’anciennes sirènes et création de nouvelles) dans le cadre de la première phase de modernisation du dispositif d’ensemble qui comptera au total 5 000 sirènes sur le territoire ». Par ailleurs, le ministère de l’Intérieur a lancé, en 2011, le marché pour la mise en place d’un système d’alerte et d’information de la population « moderne, complet et multicanal ».

Si votre délégation prend bonne note de cette modernisation des sirènes, elle regrette toutefois que les outils de transmission de l’alerte n’aient pas été davantage perfectionnés et présente une recommandation en ce sens (recommandation n° 10).

3. Plus largement, Xynthia a dramatiquement démontré la très faible « culture du risque » dans la gestion du littoral

a) Une pression démographique sur un littoral exposé à des risques croissants

La concentration de population sur les côtes n’est pas une spécificité française, 40 % de la population mondiale vivant actuellement sur le littoral. Mais en France, la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) indique que non seulement la dynamique démographique du littoral est 2,5 fois plus élevée que sur l’ensemble du territoire, mais qu’il y a aussi une forte tendance à la croissance des populations des communes littorales métropolitaines.

Au-delà de la pression démographique, le littoral français doit aussi gérer une élévation continue du niveau de la mer. Comme l’ont rappelé Philippe Ledenvic et Christian Pitié, membres du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) devant vos rapporteurs, « l’effet des phénomènes météorologiques exceptionnels est, sur le littoral atlantique français, nettement plus important (de l’ordre de 1,50 m de surcote) que celui de l’élévation du niveau des océans (0,60 m possible à la fin du siècle) ».

Cette occurrence croissante des phénomènes météorologiques extrêmes tient évidemment au réchauffement climatique. Sur ce point, la mission d’information relevait d’ailleurs avec justesse que « la tempête Xynthia a constitué un événement naturel d’une ampleur remarquable, mais n’a désormais plus rien d’exceptionnel, au regard de la multiplication des épisodes climatiques extrêmes ». Un large consensus scientifique50 tend à démontrer que ces phénomènes climatiques seront de plus en plus nombreux et de plus en plus violents, et la tempête Xynthia doit nous faire prendre conscience des risques à venir.

b) Une culture du risque insuffisante en France

(1) Une culture du risque insuffisamment développée s’agissant de la submersion marine

La mission d’information souligne que « sans culture du risque, il n’y aura ni anticipation ni gestion des inondations »51. Cette situation est pénalisante dans l’alerte car elle impacte la phase de l’évacuation. Or, cette absence de culture du risque est largement surmontable.

Les carences françaises sont connues et tiennent :

– à la sensibilisation insuffisante de la population en comparaison de nos voisins européens où la responsabilité individuelle est encouragée dans le cadre d’une définition collective du niveau de risque acceptable alors que nous comptons trop sur la puissance publique ;

– à l’insuffisance de l’information diffusée aux particuliers ;

– et à unepolitique française des risques naturels trop cloisonnée (prévention, prévision, alerte, vigilance, secours, protection, indemnisation).

La situation sur le terrain était bien résumée en 2010 par Daniel Canepa, alors président de l’association du corps préfectoral, qui soulignait que, d’une part « les maires, qui sont les premiers responsables, sont soumis aux pressions de leurs électeurs et rechignent à adopter une culture du risque » et, d’autre part, que « les administrés ont trop tendance à croire que l’État finira toujours par intervenir ». Le risque de submersion marine ne fait pas exception, d’autant plus qu’il revêt une spécificité en comparaison du risque de crue auquel il est trop souvent assimilé.

Après évaluation, votre délégation se félicite que de nombreuses initiatives aient été prises dans ce domaine et il lui semble opportun de les renforcer. C’est pourquoi elle formule une recommandation pour développer la culture du risque, notamment de submersion marine (recommandation n° 3).

(2) La directive européenne relative à la gestion des risques

Avant la tempête Xynthia, une politique en faveur d’une meilleure prévention du risque de submersion avait pourtant commencé à être déployée au niveau européen, à travers la directive du 23 octobre 200752dont l’objectif était d’inculquer un niveau minimum de culture de gestion du risque au sein des États membres.

La méthode de gestion des risques d’inondation retenue reposait sur des principes innovants. Elle prévoyait en effet une gestion globale du risque obligeant les États à concevoir, pour chaque bassin, un plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) regroupant l’ensemble des documents de prévision, protection et prévention. Le texte prévoyait également une méthode de recensement des zones à risque reposant sur trois étapes successives53. Mais, au moment de la tempête Xynthia, cette directive n’avait pas encore fait l’objet d’une transposition en droit français. À cet égard, le retard dans la transposition, qui devait intervenir au plus tard le 26 novembre 2009, témoigne bien d’une insuffisance de culture du risque dans notre pays.

B. Des dysfonctionnements illustrés par le jugement du tribunal de grande instance des Sables d’Olonne

Après la parution du rapport du Sénat sur la tempête Xynthia, la Justice54, avec ses propres moyens, a cherché à établir les responsabilités respectives des différents acteursdans le drame de La Faute-sur-Mer.

Le jugement rendu par le Tribunal de grande instance des Sables d’Olonne le 12 décembre 2014 est riche de constatations de fait sur les dysfonctionnements administratifs, qui ont démultiplié l’ampleur des conséquences de la tempête. C’est pourquoi il importe, dans le cadre du présent travail d’évaluation, d’analyser le contenu de ce document.

Le jugement, naturellement susceptible d’être bientôt corrigé en appel, retient principalement la responsabilité du maire et de certains membres de son équipe, jugés responsablesdu défaut de prévention du risque55 en amont, mais il souligne également de graves erreurs des services de l’État, tant dans l’instruction des permis de construire en violation des règles de sécurité qu’en matière d’alerte et de surveillance.

Sur un plan plus général, votre délégation relève particulièrement cette appréciation du tribunal, qui résume en quelques lignes certains défauts structurels d’organisation des services déconcentrés de l’État depuis le lancement de la RGPP : « Il y a une faiblesse dont ne sont pas comptables les agents à titre individuel, mais qui tient à l’organisation des services : le manque de personnels dédiés à la prévention des risques à la DDE (1/10e d’équivalent temps plein entre 2001 et 2006 pour l’ensemble du département), les mutations fréquentes qui réduisent l’implication dans les dossiers et surtout qui font perdre la mémoire de ceux-ci ».

Votre délégation estime indispensable de sécuriser les élus locaux contre les conséquences de cet état de fait, c’est pourquoi elle présente plusieurs recommandations en ce sens (recommandations n° 4 et n° 8).

1. De nombreux dysfonctionnements locaux en matière de prévention du risque en amont

Le tribunal a estimé que l’État n’avait juridiquement pas le pouvoir de se substituer au maire pour mettre en place les dispositifs d’information sur le risque auxquels avaient droit les habitants de La Faute-sur-Mer. Le jugement déplore à cet égard, dans des termes d’une extrême sévérité, que « l’État est surtout très impuissant lorsqu’il est confronté à la malveillance d’élus locaux, qui n’ont de cesse de faire obstruction à des démarches d’intérêt général absolument indispensables. L’État ne pouvait pas se substituer au maire de La Faute-sur-Mer pour remplir ses devoirs de protection à sa place, devoirs que la loi et le règlement confiaient à lui seul »56.

a) L’absence de diffusion de l’information sur le risque

Le jugement relève que le maire a été destinataire d’une « somme considérable d’informations relatives à la connaissance du risque de submersion marine » susceptible d’affecter le territoire de sa commune. La communication de ces informations, en provenance essentiellement des services de l’État, s’est étalée sur une période de douze ans. Qu’il s’agisse d’études57 et d’arrêtés58 qui ont été portés à sa connaissance, de réunions avec les services de l’État59, ou encore de courriers réitérés60, le maire « a été indéniablement sensibilisé à la dimension Toutefois, il n’a pas informé les habitants de sa commune de l’existence de ce risque. L’article L. 125-2 du code de l’environnement61 dispose à cet égard que « dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire informe la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5849 du 01/01/2016
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