Actu Ville du futur

Urbanisme et mobilité

Mots clés : Démarche environnementale - Etat et collectivités locales

Rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable – Novembre 2015

RÉSUMÉ

L’automobile joue un rôle éminent dans nos modes de vie. Elle a contribué et contribuera encore à l’évolution des villes. Mais le vieillissement de la population et les objectifs de développement durable obligent à repenser la ville avec d’autres modes de déplacement, accessibles à tous. L’automobile permet une mise à distance (développement de la périphérie des agglomérations) et un éparpillement des fonctions urbaines (zones d’habitat, de commerce, de loisirs…). De leur côté, pour être viables, les transports collectifs et les modes actifs (circulations douces) obligent à organiser les courtes distances et à prôner une densification urbaine.

Mais ces dernières années, alors que le budget individuel des déplacements est devenu un enjeu dans les arbitrages familiaux, l’allongement des distances, la congestion et les nuisances qui caractérisent la ville automobile, conduisent eux aussi à prôner une réduction de la vitesse des véhicules et une ville plus ramassée. C’est donc à un tournant important, où un ensemble de considérations, longtemps contradictoires, trouvent pour partie au moins une convergence, que la présente mission a choisi de se pencher sur le rapport entre urbanisme et mobilité.

L’époque impose désormais de traiter globalement les diverses formes de mobilité et tous les modes de déplacement, d’économiser l’espace, de préserver les espaces naturels, de favoriser la ville compacte et les quartiers reliés à la ville par une bonne desserte en transports en commun et accessibles à pied ou à vélo. Il faut aussi permettre le développement des nouveaux modes de transports prometteurs : covoiturage, autopartage, voitures électriques, deux-roues électriques, etc.

Depuis quelques années, un infléchissement a d’ailleurs eu lieu dans les grandes agglomérations. La part de la voiture y diminue au profit des transports collectifs et des modes actifs. Mais des marges de progrès existent et la domination de l’automobile perdure dans le périurbain et dans les agglomérations de petite taille.

Depuis les années 1970, les lois successives ont prévu une série de dispositions favorisant le développement urbain à proximité des transports collectifs. La loi SRU a posé en 2000 la base du lien entre mobilité et urbanisme dans les réflexions stratégiques du développement urbain, et les lois du Grenelle de l’environnement ont poursuivi le mouvement. Mais les documents de planification (SCoT, PLU et PDU) peinent encore à organiser véritablement l’évolution synchrone de ces deux composantes de la vie urbaine.

Alors que les PLUi constituent un véritable progrès, les SCoT sont des documents trop complexes et insuffisamment hiérarchisés pour articuler efficacement urbanisme et mobilité. Leur organisation générale selon les trois trames essentielles à la compréhension d’un territoire : les espaces non bâtis à préserver (l’armature naturelle), les espaces construits ou à aménager (l’armature urbaine), ainsi que l’armature de la mobilité, permettrait d’en simplifier la lecture. Leur caractère plus prescriptif constituerait un progrès.

Les PDU sont eux aussi des outils pour une meilleure intégration entre transports et urbanisme. Il conviendra d’examiner les conditions dans lesquelles le PDU obligatoire pourrait être étendu aux agglomérations de plus de 50 000 habitants.

La trame viaire est un fondement de l’interface entre urbanisme et mobilité insuffisamment travaillé : passer d’un modèle de ville automobile à un modèle de ville adapté à la vie urbaine et à tous les modes nécessite un travail sur la voirie. Car l’organisation actuelle du tissu péri-urbain génère des coupures urbaines et d’importantes enclaves dans lesquels il est difficile aux modes non motorisés de se développer. Les SCoT et les PLU devront traiter de ce problème, ainsi que de celui de la transformation de certains tronçons de voies rapides en boulevards urbains qui est un sujet important pour l’urbanisme contemporain.

Les achats sont le premier motif de déplacement, et la maîtrise de la diffusion du commerce de périphérie uniquement accessible en voiture est un autre enjeu majeur. L’examen de la mobilité actuelle doit conduire à limiter l’urbanisation commerciale ou de loisirs sans bonne desserte en transports en commun.

Penser une nouvelle mobilité vise aussi à traiter les interfaces. La conception des pôles d’échange et l’aménagement des quartiers de gare sont un autre axe essentiel d’intervention. Les pôles d’échange se développent mais peinent encore à voir le jour en dehors des métropoles. La marche et le vélo doivent y être considérés comme des composantes à part entière, ce qui suppose notamment des espaces de stationnement pour les vélos qui soient suffisants. Les espaces situés autour des gares sont par ailleurs des secteurs privilégiés de mutations urbaines, de création de logements et d’activités économiques. Ces quartiers de gares sont des secteurs de projet essentiels pour la rentabilité des transports collectifs. Un atelier national de la DGALN pourra les prendre pour thématique, en s’inspirant du « transit oriented development » (TOD).

Les politiques de stationnement sont un aspect du rapprochement entre urbanisme et mobilité souvent délaissé. Les choix en la matière peuvent refléter des conceptions radicalement différentes de l’organisation de la mobilité à l’échelle d’une agglomération. La mutualisation des parcs peut notamment s’avérer un outil utile de report modal. Renforcer la place du vélo exige de prévoir des espaces de stationnement suffisants et adaptés. Par ailleurs, la dispersion des compétences en matière de stationnement crée des incohérences qu’il convient de lever en confiant notamment à l’Autorité organisatrice de la mobilité la conception générale et le suivi des politiques de stationnement à l’échelle de l’agglomération.

La prise en main d’une approche intégrée bute enfin sur des problèmes de gouvernance. Toutes les collectivités locales sont dotées de compétences en matière de transports et la distribution des rôles est complexe, d’autant que les périmètres institutionnels ne correspondent ni aux bassins de mobilité ni aux territoires de projet urbain. Il faudrait par exemple modifier la loi pour que les élus membres des AOM soient également membres de l’établissement public porteur du SCoT. Le contexte actuel de refonte institutionnelle favorise en outre le lancement d’une nouvelle étape dans le renforcement de la cohérence territoriale entre ces politiques. Trois pistes sont à étudier. La première est celle d’une meilleure cohérence entre les périmètres des documents de planification. La deuxième consiste à relier planification et programmation. La troisième est celle d’une généralisation des documents intégrateurs. Il serait utile de demander aux préfets de privilégier dans les futures évolutions de la carte territoriale, la recherche d’une homogénéisation des périmètres

des documents d’urbanisme et des PDU. À défaut, favoriser l’émergence de PLUI valant PDU.

D’initiative locale, de nouveaux dispositifs ont vu le jour. Outre les chartes, les contrats d’axe, conclus entre l’autorité organisatrice de transport et les collectivités locales concernées, visent à planifier de manière conjointe la réalisation d’un axe de transport en commun et l’urbanisation associée en déterminant les engagements de chaque acteur. Ils permettent, hors processus de planification, de « discuter l’indiscutable » : la densité urbaine. Ils ne nécessitent pas de moyens nouveaux, mais une réutilisation inventive des leviers d’action des acteurs concernés. On pourra utilement accorder une priorité à l’attribution des subventions d’État aux projets de développement des infrastructures de transport à la signature d’un contrat d’axe portant notamment sur la densification des constructions.

Enfin, la mission a été favorablement impressionnée par la place tenue par le Cerema en matière d’interface entre urbanisme et mobilité. Il joue pleinement son rôle, consistant à apporter un appui scientifique et technique. La mission a par ailleurs pu constater la présence des agences d’urbanisme sur cette problématique. En tant qu’instances techniques mutualisées, elles sont en général les pilotes et chevilles ouvrières des démarches de gouvernance locales.

Sommaire

Urbanisme et mobilité ………………………………………………………………………………………………..5

Liste des recommandations ……………………………………………………………………………………………….5

Liste hiérarchisée des recommandations………………………………………………………………………………6

Introduction……………………………………………………………..7

1. La réponse aux défis climatiques, énergétiques et environnementaux passe désormais par des politiques intégratrices……………………………………………..8

2. La planification, une démarche essentielle souvent affaiblie par des documents trop lourds et peu volontaristes…12

3. La trame viaire, un fondement de l’interface entre urbanisme et mobilité insuffisamment travaillé…..17

4. Un autre enjeu majeur pour le lien entre urbanisme et mobilité : maîtriser la diffusion du commerce de périphérie uniquement accessible en voiture………………………….19

5. Les pôles d’échange et l’aménagement des quartiers de gare, un autre axe essentiel d’intervention …….21

6. Les politiques de stationnement sont au coeur du rapport entre urbanisme et mobilité………24

7. La prise en main d’une approche intégrée bute sur des problèmes de gouvernance…………26

8. Penser dès aujourd’hui la ville du futur………………………..29

Conclusion………………………………………………………………………………………..31

Liste des recommandations

1. Accompagner le mouvement intercommunal, la généralisation des SCoT et des PLU et la montée en puissance des PLUI en favorisant une extension du réseau des agences d’urbanisme en direction des agglomérations moyennes et des territoires périurbains.

2. Redonner sa place à la mobilité dans l’article L.122-1-3 du code de l’urbanisme relatif au PADD du SCoT par exemple en hiérarchisant les enjeux territoriaux selon les trois trames essentielles : les espaces non bâtis à protéger (l’armature naturelle), les espaces bâtis ou les zones de développement urbain (l’armature urbaine), et enfin l’armature de la mobilité.

3. Élaborer un nouveau guide du SCoT, non spécialisé sur les déplacements, mais pouvant être lui aussi fondé sur le triptyque espaces naturels, espaces bâtis ou à bâtir et mobilité. Il permettrait d’attirer l’attention des élus et des services de l’État sur le respect de la disposition du SCoT visant à favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs. (recommandation à la DHUP).

4. Inclure dans la procédure d’élaboration d’un SCoT un débat en présence de l’AOM (ou les AOM) sur l’articulation entre urbanisme et mobilité. Au terme de ce débat seraient définis les objectifs et les moyens pour décliner l’obligation d’assurer une densité urbaine dans les secteurs desservis par les TC et les réseaux de transport.

5. Tester la faisabilité d’une qualification du territoire selon son niveau de desserte en transports collectifs en s’inspirant du modèle suisse.

6. Prendre en compte le tracé des véloroutes inscrites aux schémas régionaux ou au PDIPR, ainsi que les itinéraires de rabattement vers les stations de transports en commun lourds, au niveau du SCoT (DOO) sous la forme de fuseaux de passage permettant d’assurer la continuité des itinéraires. Leur traduction au niveau des PLU et PLUI devra pouvoir donner lieu à la création d’emplacements réservés.

7. Confier la maîtrise d’ouvrage des itinéraires cyclables à l’autorité organisatrice de la mobilité sur la totalité du périmètre sur lequel elle intervient. Elle serait la bénéficiaire des emplacements réservés éventuellement inscrits aux PLU ou PLUI.

8. Afin de favoriser la relation entre urbanisme et transports dans les villes moyennes, tirer les enseignements des PDU réalisés par des agglomérations de moins de 100 000 habitants et examiner les conditions dans lesquelles le PDU obligatoire pourrait être étendu à des agglomérations de plus de 50 000 habitants.

9. Prévoir dans le SCoT et le PLU le recensement et la résorption des coupures urbaines entravant le développement des modes non motorisés.

10. Afin de favoriser les modes de transport alternatif à la voiture individuelle et une meilleure augmentation urbaine, évaluer lors de la révision ou l’élaboration des SCoT et des PLU l’opportunité de requalifier en boulevards urbains certaines sections urbaines de voies rapides existantes, en prévoyant dans le même temps les programmes de reconquête des quartiers traversés.

11. Pour mieux intégrer les ensembles commerciaux dans le tissu urbain, examiner l’opportunité de basculer dans le code de l’urbanisme les dispositions relatives à l’aménagement commercial actuellement placées dans le code de commerce et renforcer les exigences de desserte en transports en commun et en modes actifs pour les équipements commerciaux au-dessus d’un seuil.

12. Lors de l’élaboration des PLU ou PLUI, tenir compte d’un temps d’accès aux commerces pour définir la limite des secteurs d’extension de l’habitat.

13. Dans les espaces de stationnement des pôles d’échange, considérer à terme un pourcentage compris entre 5 et 20 % du nombre des voyageurs entrants ayant un besoin de stationner son vélo.

14. Inclure dans les mécanismes d’aides d’État à la construction de logement un facteur discriminant selon l’éloignement du logement des gares ou stations afin de mieux rentabiliser les systèmes de transports collectifs.

15. Renforcer la prise en compte de la mobilité dans les critères de qualification des projets au titre du label EcoQuartiers.

16. Consacrer un atelier de la DGALN (séminaire de co-construction de politiques innovantes avec les acteurs du territoire) à la thématique des quartiers de gare, en s’inspirant du « transit oriented development » pratiqué dans le monde anglo-saxon, en veillant au modèle économique à mettre en place pour la réalisation de ces quartiers.

17. Afin de susciter un report modal et une libération de l’espace public, développer les expériences en matière de stationnement mises en œuvre dans les EcoQuartiers, promouvant le report vers les entrées de quartiers de parkings mutualisés entre habitat, commerces, activités et loisir, et valoriser les systèmes de parkings-relais.

18. Encourager les collectivités à traduire dans leurs PLU une limitation des places de stationnement automobile et la fixation de surfaces de stationnement vélo bien dimensionnées.

19. Afin de limiter l’emprise foncière des parkings des centres commerciaux, examiner l’impact des restrictions actuelles à la mutualisation des parkings entre plusieurs ensembles commerciaux mitoyens.

20. Poursuivre le renforcement des compétences des autorités organisatrices de la mobilité en leur confiant la gestion du stationnement et en créant des services intercommunaux du stationnement qui leur soient rattachés.

21. Modifier la loi pour que les élus membres des AOM soient également membres de l’établissement public porteur du SCoT lorsque les périmètres des deux structures sont différents.

22. Étudier les solutions à mettre en vue d’une meilleure cohérence entre les documents de planification. Demander aux préfets de privilégier dans les futures évolutions de la carte territoriale, la recherche d’une homogénéisation des périmètres des documents d’urbanisme et des PDU. À défaut, favoriser l’émergence de PLUi valant PDU.

23. Donner une priorité à l’attribution des subventions d’État aux projets de développement des infrastructures de transport à la signature d’un contrat d’axe portant sur la densification des constructions le long de l’infrastructure et notamment des logements assurant une mixité sociale, et à la transformation des pôles d’arrêt en polarités urbaines multiservices.

24. Renforcer les compétences au sein du Cerema pour diffuser auprès des décideurs territoriaux les retours d’expérience intéressants sur le lien entre urbanisme et mobilité. Assurer sur son site internet une visibilité immédiate des travaux relatifs aux domaines en interface.

25. Encourager l’inscription sur les sites d’annonces et dans les agences immobilières de l’information sur l’existence d’outils comparateurs de localisations résidentielles pratiquant la simulation en budget global (transport et logement).

Liste hiérarchisée des recommandations

Recommandations de niveau 1

Accompagner le mouvement intercommunal, la généralisation des SCoT et des PLU et la montée en puissance des PLUI en favorisant une extension du réseau des agences d’urbanisme en direction des agglomérations moyennes et des territoires périurbains.

Redonner sa place à la mobilité dans l’article L.122-1-3 du code de l’urbanisme relatif au PADD du SCoT par exemple en hiérarchisant les enjeux territoriaux selon les trois trames essentielles : les espaces non bâtis à protéger (l’armature naturelle), les espaces bâtis ou les zones de développement urbain (l’armature urbaine), et l’armature de la mobilité.

Tester la faisabilité d’une qualification du territoire selon son niveau de desserte en transports collectifs en s’inspirant du modèle suisse.

Confier la maîtrise d’ouvrage des itinéraires cyclables à l’autorité organisatrice de la mobilité sur la totalité du périmètre sur lequel elle intervient. Elle serait la bénéficiaire des emplacements réservés éventuellement inscrits aux PLU ou PLUI.

Afin de favoriser la relation entre urbanisme et transports dans les villes moyennes, tirer les enseignements des PDU réalisés par des agglomérations de moins de 100 000 habitants et examiner les conditions dans lesquelles le PDU obligatoire pourrait être étendu à des agglomérations de plus de 50 000 habitants.

Prévoir dans le SCoT et le PLU le recensement et la résorption des coupures urbaines entravant le développement des modes non motorisés.

Pour mieux intégrer les ensembles commerciaux dans le tissu urbain, examiner l’opportunité de basculer dans le code de l’urbanisme les dispositions relatives à l’aménagement commercial actuellement placées dans le code de commerce et renforcer les exigences de desserte en transports en commun et en modes actifs pour les équipements commerciaux au-dessus d’un seuil.

Inclure dans les mécanismes d’aides d’État à la construction de logements un facteur discriminant selon l’éloignement du logement des gares ou stations afin de mieux rentabiliser les systèmes de transports collectifs.

Modifier la loi pour que les élus membres des AOM soient également membres de l’établissement public porteur du SCoT lorsque les périmètres des deux structures sont différents.

Donner une priorité à l’attribution des subventions d’État aux projets de développement des infrastructures de transport à la signature d’un contrat d’axe portant sur la densification des constructions le long de l’infrastructure et notamment des logements assurant une mixité sociale, et à la transformation des pôles d’arrêt en polarités urbaines multiservices.

Encourager l’inscription sur les sites d’annonces et dans les agences immobilières de l’information sur l’existence d’outils comparateurs de localisations résidentielles pratiquant la simulation en budget global (transport et logement).

Recommandations de niveau 2

Élaborer un nouveau guide du SCoT, non spécialisé sur les déplacements, mais pouvant être lui aussi fondé sur le triptyque espaces naturels, espaces bâtis ou à bâtir et mobilité. Il permettrait d’attirer l’attention des élus et des services de l’État sur le respect de la disposition du SCoT visant à favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs. (recommandation à la DHUP).

Inclure dans la procédure d’élaboration d’un SCoT un débat en présence de l’AOM (ou les AOM) sur l’articulation entre urbanisme et mobilité. Au terme de ce débat seraient définis les objectifs et les moyens pour décliner l’obligation d’assurer une densité urbaine dans les secteurs desservis par les TC et les réseaux de transport.

Pour mieux intégrer les ensembles commerciaux dans le tissu urbain, examiner l’opportunité de basculer dans le code de l’urbanisme les dispositions relatives à l’aménagement commercial actuellement placées dans le code de commerce et renforcer les exigences de desserte en transports en commun et en modes actifs pour les équipements commerciaux au-dessus d’un seuil.

Lors de l’élaboration des PLU ou PLUI, tenir compte d’un temps d’accès aux commerces pour définir la limite des secteurs d’extension de l’habitat.

Dans les pôles d’échange, dimensionner les espaces de stationnement des vélos en prenant en compte un besoin à terme compris entre 5 et 20 % du nombre de voyageurs entrants.

Afin de susciter un report modal et une libération de l’espace public, développer les expériences en matière de stationnement mises en œuvre dans les EcoQuartiers, promouvant le report vers les entrées de quartiers de parkings mutualisés entre habitat, commerces, activités et loisir, et valoriser les systèmes de parkings-relais.

Afin de limiter l’emprise foncière des parkings des centres commerciaux, examiner l’impact des restrictions actuelles à la mutualisation des parkings entre plusieurs ensembles commerciaux mitoyens.

Poursuivre le renforcement des compétences des autorités organisatrices de la mobilité en leur confiant la gestion du stationnement et en créant des services intercommunaux du stationnement qui leur soient rattachés.

Étudier les solutions à mettre en vue d’une meilleure cohérence entre les documents de planification. Demander aux préfets de privilégier dans les futures évolutions de la carte territoriale, la recherche d’une homogénéisation des périmètres des documents d’urbanisme et des PDU. À défaut, favoriser l’émergence de PLUi valant PDU.

Renforcer les compétences au sein du Cerema pour diffuser auprès des décideurs territoriaux les retours d’expérience intéressants sur le lien entre urbanisme et mobilité. Assurer sur son site internet une visibilité immédiate des travaux relatifs aux domaines en interface.

Recommandations de niveau 3

Prendre en compte le tracé des véloroutes inscrites aux schémas régionaux ou au PDIPR, ainsi que les itinéraires de rabattement vers les stations de transports en commun lourds, au niveau du SCoT (DOO) sous la forme de fuseaux de passage permettant d’assurer la continuité des itinéraires. Leur traduction au niveau des PLU et PLUI devra pouvoir donner lieu à la création d’emplacements réservés.

Il sera utile d’engager un travail national en vue d’élaborer un modèle économique pour ces requalifications, en prenant en compte la valorisation des délaissés, la nécessité de construire plus de logements à coût maîtrisé et celle plus générale de maîtriser les dépenses publiques. On pourra vérifier l’opportunité de présenter ces projets à l’éligibilité du plan Juncker pour l’investissement en Europe.

Lorsque les déplacements locaux sont prépondérants, les PDU pourront prévoir un plan de modération des vitesses automobiles facilitant ainsi le transfert des usagers vers des modes de transports alternatifs qui renforceront le lien entre l’infrastructure et le territoire traversé.

Renforcer la prise en compte de la mobilité dans les critères de qualification des projets au titre du label EcoQuartiers.

Encourager les collectivités à traduire dans leurs PLU une limitation des places de stationnement automobile et la fixation de surfaces de stationnement vélo bien dimensionnées.

Introduction

L’automobile joue un rôle éminent dans nos modes de vie. Elle a été et restera un facteur important de l’évolution des villes. Elle est d’ailleurs en train de prendre des formes nouvelles et prometteuses : voitures électriques ou à hydrogène, voitures connectées, voitures semi-autonomes, etc. Mais le vieillissement de la population et les contraintes sociales, économiques et environnementales obligent de manière croissante à penser l’évolution urbaine, non seulement avec le véhicule individuel, mais aussi avec d’autres modes qui eux-mêmes ne sont pas sans conséquence sur notre vie quotidienne et sur la forme de la ville.

L’automobile permet par nature une mise à distance et un éparpillement des fonctions urbaines. C’est largement en ces termes que les territoires urbanisés ont été façonnés depuis l’après-guerre, conduisant à un étalement urbain sans précédent. De leur côté, pour être viables, les autres modes et en particulier les transports collectifs et les modes actifs, obligent à organiser les courtes distances et à prôner une densification urbaine.

La ville contemporaine est donc le produit d’un système complexe. Mais ces dernières années, alors que le budget familial des déplacements est devenu un enjeu, l’allongement des distances, la congestion et les nuisances qui caractérisent la ville automobile conduisent eux aussi à prôner une réduction de la vitesse des véhicules et une ville plus ramassée. La nécessité de réduire une consommation d’espace désormais préoccupante va dans le même sens. Il faut aussi permettre le développement des nouveaux transports prometteurs : covoiturage, autopartage, voitures électriques, deux-roues électriques, etc.

C’est donc à un tournant important, où un ensemble de considérations, longtemps contradictoires, trouvent pour partie au moins une convergence, que le CGEDD a choisi de se pencher sur le rapport entre urbanisme et mobilité.

Les jeunes générations ont souvent renoncé à l’achat d’une voiture, mais la partagent ou la louent ; elles prennent davantage les transports collectifs ou les modes actifs. Mais la ville, dans ses différentes composantes et ses situations diverses, peine encore à intégrer les nouvelles pratiques et à s’adapter aux évolutions de la mobilité. Car l’articulation entre les politiques publiques est sans doute l’un des sujets les plus complexes à traiter. Elle trouve des défenseurs de plus en plus nombreux, mais se heurte au confort d’une gestion sectorielle des problèmes et suscite encore beaucoup de réticences chez ceux qui ne souhaitent pas faire évoluer les pratiques ancrées.

La tenue en décembre de la COP 21 et les nombreuses lois qui depuis 15 ans se sont succédé méritent aussi qu’on y regarde de plus près. Comment la ville du futur (dont les fondations sont en grande partie coulées aujourd’hui) prend-elle en compte le besoin de créer une ville décarbonée ? Comment pouvons-nous rester libres de nos déplacements tout en devenant plus responsables de leurs conséquences ?

Au cours des dernières années, de nombreux ouvrages, rapports et articles mettant en cause l’insuffisante relation entre urbanisme et mobilité et proposant chacun leurs solutions ont été produits. Leurs auteurs partagent bon nombre d’analyses et ouvrent des perspectives sur les évolutions en cours et sur leurs suites possibles.

Mais chacun s’est attaché à traiter d’une partie de cette question complexe, et il est difficile de se frayer un chemin cohérent dans une littérature désormais foisonnante, mais traitant à chaque fois de problématiques spécifiques.

Pour la réalisation de la mission, une importante recherche bibliographique a été nécessaire. Le rapport ouvre certaines voies inexplorées et tente d’apporter une vision générale et synthétique. Au-delà de ses propres analyses, il doit beaucoup à certains des travaux dans lesquels il a puisé pour les réintégrer dans cette vision globale. Que leurs auteurs en soient remerciés.

La mission a également examiné certaines pratiques étrangères visant à penser le lien entre le développement urbain et les infrastructures de transport très en amont.

Enfin, le présent exercice étant limité, il ne fait qu’aborder, sans les développer, le cas très spécifique de l’Ile-de-France, qui mériterait à elle seule un rapport spécifique, ainsi que certaines thématiques, telle la logistique urbaine.

1. La réponse aux défis climatiques, énergétiques et environnementaux passe désormais par des politiques intégratrices

1.1. Après des siècles d’intégration entre villes et transports, une dissociation progressive des approches et l’adaptation généralisée des territoires à l’automobile a eu lieu au XXe siècle

L’histoire des villes est façonnée par les transports : le lien entre urbanisme et mobilité a toujours été au cœur des évolutions territoriales, et les problèmes du transport urbain sont aussi anciens que la ville (1).

Dès l’origine, la raison même de la ville est de favoriser les interactions et d’offrir une proximité géographique et temporelle en intégrant la mobilité aux différentes fonctions. Jusqu’au milieu du XXe siècle, la morphologie urbaine et le dessin des voies de circulation sont indissociables. C’est ainsi que par la réalisation des premiers boulevards, les travaux haussmanniens du XIXe siècle, étendus à la plupart des grandes villes et capitales d’Europe, seront notamment la solution apportée à l’encombrement des rues par le transport de marchandises.

La construction des chemins de fer et du métro accompagne, fin XIXe et début du XXe siècle, l’explosion des déplacements des personnes et des marchandises. C’est dans ce contexte effervescent que s’imposera progressivement le projet d’adaptation de la ville et du territoire à l’automobile. À partir des années 1920-1930, les premières autoroutes transposeront la logique qui avait présidé au développement du réseau ferroviaire, constitué de corridors ponctués de points de raccordement au territoire.

Élaborée en 1933, la Charte d’Athènes postule que la conception de la ville contemporaine doit reposer sur l’articulation de quatre grandes fonctions qui consistent à habiter, travailler, se récréer et circuler. La distribution de ces fonctions est organisée selon un principe ségrégatif destiné à rompre avec les modalités d’urbanisation héritées des siècles passés et responsables des maux dont souffre la ville dans ses nouvelles dimensions.

Durant les années 1950, alors que la production automobile et l’équipement des ménages sont en forte croissance, la fluidité, confondue avec la vitesse et l’absence d’obstacles, deviendra progressivement le maître mot d’un nouveau paradigme en fonction duquel seront pensés l’urbanisme et l’aménagement du territoire. Pour que les dispositifs conçus pour l’automobile soient pleinement efficaces, on fera en sorte de désolidariser les espaces dévolus à la circulation de ceux dédiés aux autres usages et activités urbaines. Cette évolution conduira à une approche sectorielle du problème du transport et des déplacements.

Dans le même temps, l’automobile acquiert rapidement le statut d’icône de la modernité. Outre le développement rapide d’une fascination pour les véhicules automobiles, c’est un rapport particulier à la modernité et son association avec la liberté et la vitesse qui influence les esprits. Le passage d’une conception intégrée à une approche en silo est alors général.

1.2. La nécessité de réarticuler urbanisme et mobilité est désormais sans cesse réaffirmée, avec une réelle difficulté à infléchir les pratiques

Dans la seconde partie du XXe siècle se poursuit l’équipement des grandes villes en transports collectifs. En région parisienne, la création et le développement du RER à partir des années 1970 modifient profondément les transports en Ile-de-France.

À partir des années 1970 s’installe progressivement partout le temps des doutes. Le constat est fait que la forme urbaine influe directement sur les pratiques de déplacements et inversement, l’organisation des déplacements agit sur la structuration urbaine d’un territoire. Des territoires bien équipés sont dorénavant confrontés à des dysfonctionnements chroniques de leurs réseaux routiers. On se demande si la logique dominante d’équipements en infrastructures routières n’aurait pas atteint ses limites, car l’amélioration progressive et continuelle de l’offre, corrélée à la dispersion des lieux de vie et à la croissance consécutive de la mobilité, débouche sur la croissance de la circulation et, au bout du compte, sur la saturation des réseaux…

Si le manque de cohérence, les approches sectorielles et les ratés de la planification sont régulièrement notés et déplorés, tout se passe comme si rien ni personne ne parvenait réellement à infléchir de manière significative les pratiques ayant cours depuis plusieurs décennies. En Ile-de-France, notamment, les investissements en transports collectifs ne suffisent pas, loin s’en faut, à diminuer les encombrements routiers.

Localement, la prise de conscience hésite souvent à se transformer en une réelle mobilisation collective, restant en balance avec d’autres arbitrages liés aux pratiques locales, au pouvoir d’achat ou aux modes de vie.

Dans le même temps, on assiste à des réflexions de plus en plus poussées sur l’environnement du transport, puis sur le contexte de la « mobilité ». Le résultat de cette évolution sémantique est aujourd’hui une prise en compte du contexte des déplacements, en particulier leur dimension sociale. Le concept de mobilité pose la question de la dimension urbaine du transport : puisque la ville est complexe, la mobilité dans la ville l’est aussi, puisque la ville est transversale, la mobilité l’est aussi. En termes de méthode, cela suppose que les experts et spécialistes de la mobilité soient formés aux problématiques urbaines, et inversement, que les urbanistes soient formés aux questions de mobilité (2).

1.3. Il est aujourd’hui admis que pour réussir sa transition écologique la société doit faire évoluer les pratiques de mobilité

La décennie 2000-2010 a été celle d’une accélération des prises de conscience, du réchauffement climatique lié à l’activité humaine et en particulier aux transports, mais aussi de la limitation des ressources.

De nombreux facteurs ont contribué à accélérer les changements d’approche : les problèmes de congestion, la dépendance économique au pétrole, la croissance continue des émissions de gaz à effet de serre, le vieillissement de la population et les questions d’accessibilité, d’exclusion et des inégalités sociales, le renchérissement continu des coûts du logement, notamment par la pression foncière et l’augmentation des dépenses publiques. Il est désormais admis que les déplacements en véhicules thermiques engendrent des nuisances environnementales, sonores et sanitaires, ainsi que des externalités négatives participant à l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre (GES) et à la dégradation de la qualité de l’air.

L’objectif généralement affiché est désormais de limiter l’étalement urbain, la congestion, les nuisances sonores et la pollution atmosphérique et de promouvoir, aux côtés de la voiture thermique, des modes de déplacement alternatifs plus respectueux de l’environnement. L’idée de la « mobilité durable » gagne du terrain.

Les défis en matière de mobilité sont importants : sans réduire la mobilité individuelle, il s’agit, conformément aux lois qui se sont succédé depuis la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU), de promouvoir les pratiques les plus durables en favorisant notamment la proximité et les pratiques économes. Les transports constituent désormais une forte préoccupation des responsables territoriaux, qui appellent à des échanges d’expériences et à mieux articuler les niveaux de décision, notamment pour les déplacements domicile-travail en zone périurbaine.

La mobilité touche profondément au domaine social. Les droits au travail, au logement, à l’éducation, aux loisirs, à la santé, etc., passent ainsi par une sorte de droit générique qui commande tous les autres, le droit à la mobilité.

Or, la capacité de se déplacer est devenue fortement discriminante. Il existe de fait un réel risque de « fracture sociale » territoriale entre ceux qui réussissent leur mobilité et ceux en situation « d’immobilisme » par manque de moyens financiers.

Les difficultés de déplacements constituent potentiellement un frein à l’emploi, en particulier pour une partie de la population – en insertion sociale ou professionnelle – qui a encore trop souvent un moindre accès à la mobilité, difficilement compensé par les transports collectifs. Elle est souvent conduite à résider en dehors des centres urbains où le coût du logement est moins élevé du fait d’une moindre pression foncière, et à occuper des emplois peu qualifiés et peu accessibles en transports collectifs du fait de leur localisation dans des espaces périphériques, ou de l’organisation du travail à des horaires décalés. Elle est ainsi davantage dépendante de l’utilisation d’une voiture individuelle, alors même qu’elle a un plus faible accès à « l’automobilité ». Ces difficultés de déplacements proviennent pour une grande part en milieu urbain et périurbain de l’inadaptation de la desserte en transports collectifs ou, en milieu peu dense, d’une offre insuffisante en transports à la demande. Elle résulte en outre d’un décalage entre zones de résidence et zones d’emplois (3). Elles ont été aggravées par l’augmentation des coûts et des prix des logements, particulièrement forte entre 2000 et 2010.

Par ailleurs, bien que l’ensemble des classes moyennes soient fragilisées par l’augmentation des prix de l’énergie, ce sont souvent les habitants des territoires périurbains, souvent des ménages modestes, qui sont les plus exposés à la vulnérabilité énergétique tant au titre de leur logement que de leurs déplacements.

Les pouvoirs publics, s’ils veulent réduire cette fracture sociale, doivent à la fois réfléchir à un vaste panel de solutions de mobilité en fonction de la densité urbaine, mais aussi réfléchir en amont sur l’accessibilité avant toute ouverture à l’urbanisation.

Cette accessibilité dépend largement de la possession ou non d’un véhicule particulier, mais aussi de la disponibilité et du coût des transports en commun, surtout dans un contexte d’étalement urbain marqué par l’allongement des trajets. D’autres solutions voient le jour, telles que l’autopartage ou le covoiturage.

La multiplication des modes utilisés doit désormais être considérée comme un phénomène positif et les stratégies de développement des transports doivent être non seulement multimodales (favorisant l’usage de plusieurs modes de transports) mais également intermodales (facilitant le passage d’un mode à un autre lors d’un même déplacement).

Aujourd’hui, les transports s’organisent autour de lieux d’échanges où se joue l’intermodalité : les pôles d’échanges. L’enjeu du pôle d’échanges est, en milieu urbain, d’être tout à la fois un projet technique, un défi institutionnel et un projet architectural. Les pôles d’échanges urbains, lieux de la mobilité sont également des équipements urbains. Dans des secteurs périurbains ou ruraux moins denses, il existe des points d’échanges plus modestes (autour de petites haltes ferroviaires ou d’arrêts de car), mais qui ont aussi leur rôle à jouer dans le transfert entre deux modes de transport. L’urbanisation autour de ces pôles est également un enjeu important, comme c’est le cas pour les nouveaux pôles du Grand Paris Express.

1.4. Après plusieurs décennies marquées par la domination de l’automobile, un infléchissement a lieu dans les zones urbaines (4)

En 1996, la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) a rendu les plans de déplacements urbains (PDU) obligatoires pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Ces PDU imposent une vision globale de l’organisation des déplacements et affichent l’objectif de diminution du trafic automobile. Les collectivités locales ont ainsi investi massivement dans les transports collectifs et aménagé les centres-villes dans le sens d’un partage de la voirie davantage favorable à ces transports et aux modes actifs, même si, le plus souvent, les objectifs de transferts vers les modes non motorisés sont encore restés peu ambitieux.

450 km de lignes de transports en commun en site propre (TCSP) ont été construits en France entre 2000 et 2010. Le tramway en particulier a connu un redéploiement spectaculaire et marqué fortement la ville de son empreinte (5). La fréquentation des transports publics a accompagné leur développement : + 30 % entre 1999 et 2009 dans les villes de plus de 250 000 habitants. Cette tendance est d’ailleurs une tendance de fond européenne (6).

Au milieu des années 2000, comme l’a montré l’enquête nationale transports et déplacements de 2008, une inflexion majeure s’est opérée dans les grandes agglomérations françaises : la part des déplacements réalisés en voiture a diminué. Les enquêtes ménages déplacements menées à Lyon et Lille ont mis en évidence pour la première fois une diminution de la mobilité individuelle (7). Cette tendance a été confirmée par la suite à Nice et Strasbourg, tandis que d’autres agglomérations connaissaient une relative stabilité (Bordeaux, Rouen, Reims) et que d’autres encore observaient une croissance significative (Rennes, Marseille, Le Havre).

En région parisienne, notamment, les deux-roues motorisés ont remplacé les voitures pour de nombreux usagers et sont utilisés par les leaders d’opinion (cadres, élus, journalistes, artistes…)

Pour les années à venir, la question est de savoir si ces inflexions amorcées seront confirmées, compte tenu, notamment, des nouvelles contraintes en matière de dépenses publiques.

1.5. Les modes actifs ont fait leur réapparition dans des centres-villes et ont vu leur usage augmenter dans le centre des grandes agglomérations, mais avec d’importantes marges de progrès

Après des décennies de baisse, la part de la marche et du vélo dans les déplacements quotidiens des individus se stabilise. La marche représente plus d’un déplacement sur cinq en semaine en 2008, le vélo moins de 3 %. Mais il est en forte croissance, d’autant que le vélo à assistance électrique devrait permettre d’étendre sa pertinence. De nouveaux engins hybrides se développent en outre (gyropodes, trottinettes, déambulateurs motorisés)…

Hier tenus pour « ringards » et délaissés par les politiques de transport, marche et vélo sont à présent considérés comme des modes à part entière. Leur usage a été encouragé par le législateur qui a doté les collectivités et les aménageurs de nouveaux outils tels que la zone de rencontre ou la généralisation du double sens cyclable dans les « zones 30 » et zones de rencontre. En lien avec ces zones réglementaires à circulation apaisée, les modes actifs ont aussi été favorisés par un aménagement de l’espace public visant à améliorer le cadre de vie des habitants et à rééquilibrer la place de la voiture.

Le vélo en libre-service, introduit dans 37 villes françaises à partir du milieu des années 2000, a redonné au vélo une nouvelle visibilité.

Globalement stable dans la dernière décennie, l’usage des modes actifs progresse dans le centre des grandes agglomérations. Pour autant, d’importantes marges de progrès existent encore sur les déplacements de courte distance, notamment en milieu péri-urbain et dans les villes moyennes.

1.6. L’évolution constatée est fortement différenciée selon les territoires : les villes peu denses ou les agglomérations de plus petite taille n’ont pas observé la même évolution

Le volontarisme en la matière trouve ses limites en fonction du contexte local et de l’organisation urbaine. La fréquentation des transports publics a stagné dans les agglomérations petites, peu denses, peu contraintes géographiquement, où les ménages font souvent le choix d’un logement moins cher loin du centre-ville, privilégiant ainsi l’usage de l’automobile.

Si la part modale de l’automobile est passée sous la barre symbolique des 50 % dans les agglomérations de Lyon, Grenoble et Strasbourg, hors du centre des grandes agglomérations, l’usage de la voiture au mieux stagne (dans les centres de villes moyennes) ou continue d’augmenter. La voiture est utilisée pour 80 % à 85 % des déplacements dans les couronnes périurbaines. Parallèlement, l’usage des transports collectifs et des modes actifs recule, y compris en banlieue des grandes agglomérations, et si le vélo progresse dans les grandes villes, il stagne en milieu rural.

Ces évolutions contrastées obligent à imaginer des solutions spécifiques et innovantes pour mieux desservir ces territoires, car la desserte en transports collectifs ne saurait y être pensée dans les mêmes termes qu’en milieu urbain. Des systèmes tels que bus à haut niveau de service (BHNS), autocars ou transport à la demande (TAD) se sont développés au cours des années 2000, comme une alternative moins coûteuse pour répondre aux attentes des villes moyennes ou desservir des territoires moins denses (8). Dans ces territoires, le développement d’une offre alternative à la voiture individuelle est indissociable d’une stratégie volontariste de localisation des fonctions urbaines au travers des SCoT et des PLUi.

La mission a été intéressée par la présentation du PLUI de la communauté de communes du canton de Fauquembergues par l’agence d’urbanisme de Saint-Omer. Cet EPCI regroupe 18 communes et une population d’environ 10 000 habitants dans un territoire très rural, qui n’avait jamais développé de stratégie en matière de mobilité. L’élaboration du PLUi a permis de constater qu’une partie des habitants de ce territoire, très dépendants de l’automobile, rencontrait de vraies difficultés pour se déplacer. Le PLUi a donc mis en place une stratégie visant à favoriser les courtes distances, par l’optimisation de la localisation des équipements. Il a en outre proposé une offre de nouveaux services de transports collectifs, notamment par une optimisation des transports scolaires et un schéma de développement des aires de covoiturage. Il a également mis en évidence le potentiel en cheminements pour les modes actifs.

L’élaboration de ce PLUi a été rendue possible par l’ingénierie fournie par l’agence d’urbanisme locale. La diffusion de cet exemple auprès de ses élus par l’agence d’urbanisme du Grand Amiénois a conduit au lancement de nombreux PLUi se saisissant eux aussi des questions de mobilité dans cet autre territoire.

Il sera donc utile de diffuser très largement les expériences d’intégration des questions de mobilité conduites dans des territoires péri-urbains ou ruraux (9).

1. Accompagner le mouvement intercommunal, la généralisation des SCoT et des PLU et la montée en puissance des PLU ! en favorisant une extension du réseau des agences d’urbanisme en direction des agglomérations moyennes et des territoires périurbains.

1.7. Il faut répondre aux enjeux économiques des entreprises

Le secteur logistique est une composante importante de l’économie nationale. En France, ce marché représente 120 milliards d’euros, notamment par le boom de commerce électronique et de la livraison à domicile qui est devenue une tendance de fond.

Aujourd’hui la mobilité représente un facteur essentiel de compétitivité pour les entreprises comme pour les territoires. Mais la congestion des agglomérations et de leurs rocades rend difficiles les livraisons en centre-ville dans de bonnes conditions. La thrombose des réseaux, notamment dans les centres-villes diminue l’attractivité des commerces et incite paradoxalement les élus à prendre des mesures d’interdiction de circulation pour les véhicules de livraisons. L’augmentation de la demande de livraison en ville doit ainsi faire face à de nombreuses contraintes : limitation des horaires de livraison (en journée), interdiction des gros tonnages, durée de stationnement limitée, places réservées non respectées, etc.

La mutualisation de l’utilisation des services de transports collectifs avec le fret, l’aménagement des bords à voie d’eau permettent de développer des alternatives au camion. Là encore, le vélo et le VAE (10) trouvent une plage de pertinence pour les livraisons « du dernier kilomètre » comme le confirme l’observation des marchés de vélo cargo (11) à l’étranger (Pays-Bas, Allemagne)

2. La planification, une démarche essentielle souvent affaiblie par des documents trop lourds et peu volontaristes…

2.1. Depuis 40 ans, le contexte législatif a évolué de manière progressive

Depuis les années 1970, les lois successives ont prévu une série de dispositions qui se sont ajoutées les unes aux autres (12). Des lois thématiques comme la loi sur l’air ou la loi d’orientation des transports intérieurs ont imposé d’examiner les conséquences d’une urbanisation distante des infrastructures de transport. Avec la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) en 2000, les documents d’urbanisme, notamment les schémas de cohérence territoriale (SCoT) (13), ont pour la première fois l’obligation d’assurer cette articulation.

Par la suite, les lois Grenelle, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), la loi pour l’artisanat, le commerce et les très petites entreprises (ACTPE) et la loi dite de simplification des entreprises ont constitué des étapes dans la prise en compte du lien entre infrastructures de transport, activités économiques et habitat.

La loi pour une nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe) impose désormais une articulation entre le schéma régional de l’intermodalité et le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire (SRADDET), schéma de planification à l’échelle régionale.

2.2. Mais les SCoT sont généralement trop lourds et complexes pour constituer de véritables projets de territoire articulant efficacement urbanisme et mobilité

2.2.1. Les SCoT sont souvent insuffisamment hiérarchisés et trop peu lisibles pour constituer de véritables stratégies territoriales

Les territoires dans lesquels l’intégration entre urbanisme et mobilité est la plus poussée démontrent que la mobilité est fortement structurante pour l’urbanisation (14). En tant que document de planification stratégique, le SCoT a un rôle éminent à jouer sur la bonne articulation entre urbanisme et mobilité.

Or, nombre de personnes interrogées au cours de la mission ont mis en avant l’extrême complexité et la lourdeur du SCoT. Il est généralement perçu comme une addition d’éléments plutôt que comme une synthèse et peine dans ces conditions à constituer u n véritable exercice stratégique.

À Bordeaux par exemple, l’agence d’urbanisme explique que l’élaboration du « Projet métropolitain » voté en novembre 2011 par le Conseil de communauté urbaine a constitué le véritable exercice stratégique d’agglomération, plus que celle du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du SCoT. Le PADD devant inclure trop d’éléments, ne permettait pas d’opérer les choix indispensables à un propos stratégique.

Au sein du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), document majeur d’orientation du projet politique territorial, l’article L.122-1-3 du code de l’urbanisme (15) situe les transports et déplacements parmi une liste d’enjeux comptant seize items non hiérarchisés, ce qui conduit à traiter la mobilité au même titre que le développement des communications électroniques, les équipements culturels ou le tourisme (16). Sur un même territoire, trois éléments essentiels permettent sans doute d’en comprendre les enjeux : les secteurs bâtis, les secteurs naturels (non bâtis), les réseaux de transport.

Le Cerema, missionné par la DHUP pour conduire un travail sur la lisibilité des SCoT, confirme de son côté la très grande complexité de ces documents, en relation avec leur épaisseur croissante ces dernières années. Le PADD ou le DOO comptent à présent en moyenne près de 200 pages et proposent couramment plus de 50 orientations.

2. Redonner sa place à la mobilité dans l’article L. 122-1-3 du code de l’urbanisme relatif au PADD du SCoT par exemple en hiérarchisant les enjeux territoriaux selon les trois trames essentielles : les espaces non bâtis à protéger (l’armature naturelle), les espaces bâtis ou les zones de développement urbain (l’armature urbaine), et l’armature de la mobilité. 2.2.2. Les SCoT en restent souvent aux grands principes : les rendre plus prescriptifs est indispensable

Le contenu du document d’orientation et d’objectifs du SCoT tel que défini à l’article L122-1-5 du code de l’urbanisme (17) permet de dessiner un territoire où la question de la mobilité est déterminante. Mais la pratique reste éloignée de l’objectif affiché.

Le DOO du SCoT doit préciser les conditions permettant de « favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs (18) ». Si cette disposition était appliquée à la lettre, elle conduirait à une organisation rationnelle du territoire.

Les moyens pour favoriser cette urbanisation prioritaire, notamment issus de la loi Grenelle 2 sont en grande partie optionnels et la prise en compte des obligations et possibilités nouvelles, analysée par le Cerema, s’avère décevante (19).

Par exemple, le document d’orientation et d’objectifs (DOO) peut, sous réserve d’une justification particulière, « définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent imposer une densité minimale de construction » (article L122-1-5 VIII). Cinq des dix SCoT analysés par le Cerema n’utilisent pas cette possibilité déterminante pour favoriser l’urbanisation à proximité des transports collectifs, sans doute parce qu’elle se heurte à la difficile acceptation de la densification. Cinq d’entre eux seulement orientent vers des densités minimales, sans donner de valeur, ou en raisonnant en nombre de logements par hectare.

Une question est donc de savoir comment les SCoT qui ne se saisissent pas de ces possibilités s’emploient à satisfaire l’objectif assigné.

La difficulté à faire accepter cette mesure optionnelle a également été identifiée par la mission lors des entretiens qu’elle a conduits, la réticence étant renouvelée en cas d’alternance politique ou de mise en révision des documents.

S’agissant de savoir si les SCoT doivent déterminer les densités minimales à respecter, la FNAU explique que les SCoT n’ont pas, de manière générale, pour objet de produire des engagements programmatiques ; c’est le rôle des PLU et des démarches de type contrats d’axe.

À Lille, le SCoT actuellement en révision avait déterminé des disques de valorisation des axes de transport (DIVAT). Les élus ont intégré ce terme tout en restant réticents face à la densification. Le nouveau SCoT à l’étude pose la question de l’armature urbaine, avec un rapprochement entre densité, services et transports permettant d’identifier les secteurs les plus propices à un développement urbain dense, mais le SCoT ne déterminera pas de densités minimales. Cette question est renvoyée au PLU.

Mais des démarches plus volontaristes sont pourtant possibles, comme le démontre notamment le SCoT de Grenoble, dont l’élaboration avait certes été précédée par celle d’une charte ayant pour objet de « faire la ville avec les transports », et qui avait constitué un important travail de pédagogie et de partage d’objectifs. Cette démarche, co-construite entre le SMTC, la communauté d’agglomération et les communes concernées a eu pour objectif de coordonner les politiques d’urbanisme et de transport pour chaque projet de ligne structurante.

La création d’une nouvelle ligne de transport ou le renforcement sensible d’une ligne existante devrait en tous cas être l’occasion de repenser totalement la stratégie urbaine et les aménagements avoisinants. La nécessité de construire, à proximité des gares, des logements bien conçus et à des coûts maîtrisés est un impératif.

La communauté d’agglomération de Montpellier a identifié des secteurs préférentiels de densification, situés dans un rayon autour d’arrêts desservis par le tramway. Les axes desservis par les transports publics que sont les bus, a fortiori lorsqu’ils sont à haut niveau de service, les métros ou les tramways sont des supports de densification, de réhabilitation et de rénovation urbaine. La première ligne du tramway d’Angers a été l’occasion d’un véritable projet structurant d’ouverture à l’urbanisation.

Mais l’acceptation de la densification reste une question difficile : que ce soit à Grenoble ou à Montpellier, une manière de la faire accepter par les élus a été de passer par de véritables études de conception urbaine, permettant à chaque élu de disposer d’une représentation graphique des projets possibles sur son territoire pour une densité donnée. C’est par cette méthode, bien plus parlante que la seule déclaration d’une emprise au sol ou de gabarits, que la densification a pu être acceptée par les élus et inscrite dans leur PLU.

En Ile-de-France, le SDRIF prescrit l’atteinte d’une compacité urbaine autour des gares, les documents infra-régionaux déclinent cet objectif. Toutefois, les élus acceptent d’autant mieux cette densification que des études de conception urbaine leur apportent une représentation graphique des effets de ce parti pris sur leur territoire. À cette fin, il serait judicieux que les AOM contribuent financièrement à l’engagement de ce type d’étude.

Notons que les démarches de planification s’avèrent insuffisantes pour garantir seules une intensification urbaine autour des projets de TCSP et des démarches d’accompagnement ont été inventées et mises en place localement (20).

2.2.3. Un guide du SCoT trop général et non hiérarchisé a été proposé

La mission a examiné le guide pratique du SCoT à l’attention des élus élaboré en juin 2013 (21). Ce guide, clair et méthodique, propose toutefois une approche qui se présente, conformément aux textes en vigueur, comme une addition d’éléments non hiérarchisée, sans mettre un accent particulier sur la mobilité et les transports (22).

Il y est notamment indiqué que les sujets à aborder dans le PADD sont présentés sous forme de fiches. « Organiser les déplacements et les mobilités » est la quatrième des 12 fiches proposées. La fiche n° 1 propose de « Définir l’armature spatiale des territoires », et la n° 2 d’« Anticiper le développement économique et l’aménagement commercial ». Toutes deux sont présentées sans lien avec l’organisation des déplacements et des mobilités.

En parallèle, des guides et retours d’expériences élaborés par le Cerema depuis 2004 (23) abordent la question des déplacements dans les SCoT de manière intéressante, mais sectorielle.

Il paraîtrait utile de proposer un nouveau guide des SCoT considérant la question de la mobilité et des transports comme un déterminant majeur de la structuration du territoire, en s’inspirant par exemple de ce qui est préconisé en Suisse : le cofinancement des infrastructures de transport y est subordonné à l’élaboration par chaque agglomération d’un projet de territoire qui contienne tous les éléments décisifs pour une coordination des transports et de l’urbanisation. Un guide du « développement urbain vers l’intérieur » (24) est proposé pour l’élaboration de ces projets. La méthode repose sur un triptyque constitué par l’urbanisation, le paysage (tous les espaces non urbanisables) et les transports. Le SCoT de Montpellier, l’un des plus structurés et des plus volontaristes en matière d’intégration entre urbanisme et mobilité s’est fondé à sa manière sur ces trois mêmes éléments.

3. Élaborer un nouveau guide du SCoT, non spécialisé sur les déplacements, mais pouvant être lui aussi fondé sur le triptyque espaces naturels, espaces bâtis ou à bâtir et mobilité. Il permettrait d’attirer l’attention des élus et des services de l’État sur le respect de la disposition du SCoT visant à favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs. (recommandation à la DHUP).

2.2.4. Articuler urbanisme et mobilité au sein de chaque SCoT

L’article L122-1-5 du code de l’urbanisme précise que le DOO « peut déterminer des secteurs dans lesquels l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation est subordonnée à leur desserte par les transports collectifs ».

Le SCoT de l’agglomération lyonnaise n’autorise l’ouverture à l’urbanisation de quatre secteurs qu’à la condition d’améliorer leur desserte en transports collectifs.

Mais cette disposition est optionnelle et par conséquent assez rarement utilisée (25). Pourtant, si les conséquences de l’urbanisation de quartiers non reliés aux zones d’emplois ou aux pôles commerciaux ou de loisirs étaient examinées, les élus prendraient mieux en compte cette problématique, surtout si les AOM étaient parties prenantes (26) des réflexions sur le devenir spatial du territoire.

L’inclusion, dans la procédure de SCoT, d’un débat spécifique sur les articulations entre politiques publiques serait très utile. Le rapport préalable comparerait les projets de développement de l’armature de transport par l’AOM aux développements urbains envisagés par les élus en explicitant les conséquences attendues pour le territoire (et leur vérification aux moyens d’indicateurs fixés à l’issue de ce débat).

4. Inclure dans la procédure d’élaboration d’un SCoT un débat en présence de l’AOM (ou les AOM) sur l’articulation entre urbanisme et mobilité. Au terme de ce débat seraient définis les objectifs et les moyens pour décliner l’obligation d’assurer une densité urbaine dans les secteurs desservis par les TC et les réseaux de transport.

2.3. Qualifier le territoire selon son niveau de desserte par les transports collectifs pourrait être éclairant pour l’élaboration des documents d’urbanisme

Les niveaux de qualité de desserte par les transports publics sont un indicateur essentiel pour conduire les politiques locales. La méthode suisse (27) qui permet de déterminer les niveaux de qualité de la desserte par les transports publics est précise (28).

Les stations et arrêts de transports collectifs sont classés en cinq catégories, en fonction à la fois du type de transport (ligne ferroviaire, bus urbain, etc.) et de son cadencement. Est ensuite attribué, en fonction de la distance à ces arrêts pour les piétons, un niveau de qualité à la desserte de la zone considérée (de A à D, au-delà la zone n’étant pas desservie).

Une méthode de ce type permettrait par exemple de qualifier l’accessibilité d’une parcelle visant à accueillir un ensemble commercial.

5. Tester la faisabilité d’une qualification du territoire selon son niveau de desserte en transports collectifs en s’inspirant du modOle suisse.

2.4. Le ScoT peut être un outil de création d’un réseau cyclable

Le développement de la pratique du vélo, que ce soit au quotidien ou comme loisir, passe notamment par la mise en continuité d’infrastructures dédiées. Au travers de l’expérience de développement du schéma national des véloroutes (Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire – CIADT – de 2010), les aménageurs se heurtent souvent à l’absence de disponibilité foncière dans les zones urbaines et périurbaines.

Pourtant ces véloroutes, dont la vocation première est d’ordre touristique, servent d’armature aux réseaux cyclables à haut niveau de service qui se développent aujourd’hui dans plusieurs agglomérations (Paris, Strasbourg, Grenoble, Nantes…) et étendent la zone de desserte à vélo aux cyclistes quotidiens.

Pour garantir les possibilités de continuité de ces réseaux, la prise en compte des schémas cyclables nationaux et régionaux dans les objectifs du DOO est nécessaire. Elle peut ainsi être traduite dans les PLU par la création d’emplacements réservés.

Par ailleurs, la multiplicité des maîtres d’ouvrage nuit à l’avancement de ces réseaux. À l’instar de ce qui est fait pour les tramways ou les bus à haut niveau de service (BHNS), il conviendrait de confier à l’autorité organisatrice de la mobilité un rôle de maîtrise d’ouvrage unique, ce qui permettrait d’accélérer la réalisation de ces réseaux.

Les itinéraires de rabattement vers les stations de transports en commun lourds, eux aussi essentiels, devraient bénéficier du même traitement.

6. Prendre en compte le tracé des véloroutes inscrites aux schémas régionaux ou au PD/PR, ainsi que les itinéraires de rabattement vers les stations de transports en commun lourds, au niveau du SCoT (DOO) sous la forme de fuseaux de passage permettant d’assurer la continuité des itinéraires. Leur traduction au niveau des PLU et PLU ! devra pouvoir donner lieu à la création d’emplacements réservés.

7. Con fier la maîtrise d’ouvrage des itinéraires cyclables à l’autorité organisatrice de la mobilité sur la totalité du périmètre sur lequel elle intervient. Elle serait la bénéficiaire des emplacements réservés éventuellement inscrits aux PLU ou PLU !

2.5. Les PLUI constituent un net progrès

Jusqu’à très récemment le SCoT était le document assurant la cohérence la plus élevée entre urbanisme et mobilité.

Depuis le lancement des PLUi, l’urbanisme pensé à l’échelle intercommunale permet une prise en compte plus opérationnelle que le SCoT de ce lien et d’en organiser la déclinaison programmatique.

La mise en cohérence des politiques d’aménagement à une échelle plus large que celle de la commune constitue un cadre très favorable à une intégration des réseaux et infrastructures de transport qu’un PLU communal ne saurait bien prendre en compte (29).

Par ailleurs, l’élaboration des politiques d’aménagement à une échelle plus vaste conduit à mieux articuler le SCoT et le PLUi. Les dispositions prises par les AOM dans le cadre du PDU peuvent ainsi être mieux intégrées dans les documents d’urbanisme.

L’engagement d’un urbanisme cohérent au sein d’un périmètre intercommunal contribue également à définir une politique homogène d’accompagnement autour des infrastructures et à faciliter la construction de logements plus nombreux, bien situés. Certains PLUi se veulent également intégrateurs d’autres documents-cadres que sont les PDU ou les PLH (30), voire le plan climat énergie territorial (PCET) (31).

Environ 280 démarches étaient en cours en juillet 2015 (soit 10 % des démarches potentielles couvrant 20 % de la population française).

On peut attendre du PLUi intégrateur favorisé par la loi ALUR une meilleure prise en compte des politiques de transport et de leur traduction spatiale dans les documents d’urbanisme de premier niveau. Il faut également en attendre des infrastructures de transport mieux utilisées, aux coûts mieux maîtrisés, offrant de meilleures rentabilités socio-économiques.

2.6. Les PDU : un autre outil d’intégration entre mobilité et urbanisme

Créés par la loi d’orientation des transports intérieurs de 1982, les plans de déplacements urbains sont obligatoires depuis la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie de 1996 pour les agglomérations d’au moins 100 000 habitants. Ils sont élaborés par l’AOM et leur cadre spatial est celui du périmètre des transports urbains (PTU). Les PDU traitent notamment de l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, tous modes de transport confondus.

Mais ce sont aussi des outils pour une meilleure intégration entre transports et urbanisme. Depuis la loi SRU, les documents d’urbanisme ont à prendre en compte la problématique des déplacements générés par les nouvelles opérations. Ils doivent également veiller à favoriser prioritairement une urbanisation dans les secteurs desservis par les transports collectifs.

Les PDU déclinent à cette fin les grandes orientations stratégiques du SCoT (à l’exemple de celui de Montpellier approuvé en 2012). Ils peuvent eux-mêmes proposer des actions concrètes opposables au PLU, comme des densités de construction ou des normes de stationnement conditionnées par la desserte en transports collectifs. À titre d’exemple, les PDU de Nantes, Lille et Montpellier font tous trois de l’intégration transport/urbanisme un axe essentiel.

L’intégration la plus aboutie est enfin illustrée par la fusion entre le PLU intercommunal et le PDU prévue par la loi.

Même si tous les PDU obligatoires n’ont pas été réalisés, le Cerema note que la dynamique d’élaboration et de révision des PDU est particulièrement forte ces dernières années. L’intérêt de ce document de planification s’est en effet révélé rapidement et a conduit des agglomérations qui n’en avaient pas l’obligation à se lancer dans une démarche de PDU. Selon le Cerema, 30 d’entre elles ont désormais un PDU approuvé et 15 sont en cours d’élaboration. Par ailleurs les plans globaux de déplacements, élaborés sur le modèle des PDU, se sont multipliés.

Compte tenu de l’enjeu en matière de mobilité identifié pour les villes moyennes, la question est à présent celle d’une extension de l’obligation aux agglomérations de plus de 50 000 habitants (32).

8. Afin de favoriser la relation entre urbanisme et transports dans les villes moyennes, tirer les enseignements des PDU réalisés par des agglomérations de moins de 100 000 habitants et examiner les conditions dans lesquelles le PDU obligatoire pourrait être étendu à des agglomérations de plus de 50 000 habitants.

D’autres documents sont ou peuvent être des supports à des politiques d’urbanisme réfléchies en fonction de la mobilité. Il s’agit notamment des plans de mobilité rurale, des nouveaux outils énergie et climat et du futur schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) (33).

3. La trame viaire, un fondement de l’interface entre urbanisme et mobilité insuffisamment travaillé

3.1. Passer d’un modèle de ville automobile à un modèle de ville adapté à la vie urbaine et à tous les modes nécessite un travail sur la voirie

Support de mobilité, la trame viaire est aussi un élément essentiel de la morphologie urbaine. Mais, en milieu urbanisé, les contraintes de circulation du trafic de transit continuent souvent de guider l’aménagement de la voirie sans égard pour les territoires traversés et sans possibilité de partage modal. Un certain nombre de voies rapides urbaines, pensées dans une logique du tout automobile, sont devenues synonymes d’importantes coupures physiques et sociales, d’enclavement, d’insécurité et de nuisances. Ces voies encouragent des modes de vie automobiles qui entretiennent, à leur tour, l’étalement urbain et la congestion.

En milieu péri-urbain, le développement s’est largement organisé autour de voies rapides et de quelques voies structurantes sur lesquelles sont progressivement venues se brancher de grandes emprises (zones d’activités, grands équipements commerciaux, tissus pavillonnaires faits de voies en impasse…).

Cette organisation engendre d’importantes enclaves autour desquelles il est difficile aux modes alternatifs à l’automobile de se développer. L’îlot de la ville traditionnelle, que l’on pouvait facilement contourner à pied ou en vélo, y disparaît au profit de secteurs d’environ un kilomètre de côté (34) conduisant à un allongement considérable des parcours, qui est dissuasif pour les modes actifs.

Du point de vue de la sécurité automobile, les giratoires qui maillent les voies rapides remplacent dans certains cas avantageusement les carrefours classiques. Mais conçus aussi pour être des supports d’urbanisation, ils sont consommateurs d’espace, induisent un sentiment d’insécurité pour les cyclistes et sont, pour les plus grands d’entre, eux difficilement utilisables par les piétons.

Loin de la ville des courtes distances, une telle organisation induit des déplacements motorisés contraints. Il est désormais nécessaire de réduire, lorsque c’est possible, les coupures urbaines liées à une carence de la trame viaire dans les territoires insuffisamment maillés, par le renforcement et le développement de cette trame.

Dans un souci à la fois de mobilité et d’urbanisme, il faut que les SCoT et les PLU (pour le réseau tertiaire) se préoccupent des tracés des voies, qu’ils fabriquent des itinéraires adaptés et confortables, tous modes confondus, et que soient créées les conditions de la réalisation progressive de rues contemporaines comme y incitaient les dossiers de voirie d’agglomération (DVA) (35). À cet égard, des diagnostics et des études doivent être réalisés, car une simple consultation de cartes dans différents contextes péri-urbains permet d’affirmer qu’il n’y a pas assez de réflexion à la bonne échelle (cf. par exemple, l’illustration ci-dessus).

L’objectif est de passer d’un modèle de ville exclusivement automobile à un modèle de ville « marchable », permettant le développement des modes alternatifs à la voiture individuelle : vélo et transports collectifs (36) autour de voies urbaines bien conçues et valorisant des offres foncières diversifiées.

9. Prévoir dans le SCoT et le PLU le recensement et la résorption des coupures urbaines entravant le développement des modes non motorisés.

3.2. La transformation de certains tronçons de voies rapides en boulevards urbains est un sujet majeur pour l’urbanisme contemporain (37)

3.2.1. De nombreux projets sont en cours pour réparer les erreurs urbanistiques passées

La conception et la gestion de l’autoroute urbaine restent encore largement déconnectées des autres réseaux de mobilité pour faire système avec les transports urbains. Souvent intégrées dans des contextes urbanisés, les voies rapides et les échangeurs se distinguent par l’absence d’adressage possible, par leur interdiction aux piétons, aux vélos et aux transports collectifs, par les dysfonctionnements au niveau de leurs interfaces avec les territoires traversés et par leur mauvaise prise en compte du paysage.

La transformation de certains tronçons s’impose désormais dans les pays développés comme un sujet majeur de l’urbanisme contemporain. La réduction des vitesses peut désormais être identifiée comme une solution efficace pour fluidifier le trafic. Elle concilie des enjeux environnementaux, de sécurité publique (diminution des accidents) et de réduction de la congestion.

En outre certaines voies rapides ne sont pas utiles, même lorsqu’elles supportent des trafics importants : elles sont utilisées non pas faute d’alternative mais comme effet d’aubaine, et concernent (souvent entre 80 % et 95 %) essentiellement la desserte locale. Dans ce cas, l’allongement des temps de déplacement en transformant une voie rapide en boulevard urbain, « détourne » certains automobilistes de la route vers d’autres modes rendus plus concurrentiels en temps de parcours et donc fluidifie la circulation (par diminution du trafic).

En milieu urbain dense, comme le montrent les expériences de villes étrangères analysées par l’IAU îdF (38), la transformation de certaines sections urbaines d’autoroutes en avenues ouvre des perspectives pour repenser l’urbanisme, l’espace public et la mobilité. (39) Des villes françaises se sont également lancées dans une réflexion de ce type. C’est un sujet d’actualité, avec des projets à Lille, Marseille, Bordeaux, Tours, Reims, Angers, Rouen…

Ces projets ont pour objet l’optimisation des usages en faveur de la circulation des bus, des taxis et des vélos, une meilleure compacité des échangeurs, et plus généralement un apaisement des voies rapides. En milieu très urbain, la déconstruction d’autoroutes et de leurs échangeurs (ou la réduction de leur géométrie) libère d’importantes emprises foncières qui peuvent être reconverties en quartiers denses et mixtes. La transformation des voies peut plus généralement être utilisée comme levier pour repenser la ville, les modes de vie et les déplacements.

La suppression de l’effet d’aubaine de la voie rapide modifie le comportement des usagers motorisés : ils changent d’itinéraire ou d’horaire, adoptent les transports en commun, font du co-voiturage ou de l’autopartage, marchent davantage ou prennent le vélo. Certains réduisent la fréquence et/ou la portée de leurs déplacements (40).

À court et moyen terme, il y a de forts enjeux de reconquête des avenues et boulevards dans de nombreuses agglomérations, autour d’anciennes nationales ou départementales aménagées comme des voies rapides qui pourraient, demain, devenir les espaces publics supports d’intensification urbaine, de transports et de mixité d’usages. Alors que certains SCoT ont adopté des orientations relatives à la reprise de ces infrastructures, il serait utile de généraliser ces approches.

1O. Afin de favoriser les modes de transport alternatif à la voiture individuelle et une meilleure augmentation urbaine, évaluer lors de la révision ou de l’élaboration des SCoT et des PLU l’opportunité de requalifier en boulevards urbains certaines sections urbaines de voies rapides existantes, en prévoyant dans le même temps les programmes de reconquête des quartiers traversés.

Malgré leur intérêt, dans la phase opérationnelle, la transformation de voies rapides en avenues résulte de processus longs, complexes et incertains. Plusieurs projets engagés ont été interrompus, notamment du fait de la réduction des investissements publics (à Angers, Reims…).

Les sociétés concessionnaires ont jusqu’à aujourd’hui peu pris en compte les externalités négatives des autoroutes urbaines, notamment leurs impacts sur la santé (bruit, pollution, émission de GES…).

Il sera utile d’engager un travail national en vue d’élaborer un modèle économique pour ces requalifications, en prenant en compte la valorisation des délaissés, la nécessité de construire plus de logements à coût maîtrisé et celle plus générale de maîtriser les dépenses publiques. On pourra vérifier l’opportunité de présenter ces projets à l’éligibilité du plan Juncker pour l’investissement en Europe.

3.2.2. Élaborer un plan de modération des vitesses afin de diminuer la pollution de développer l’intermodalité et de mieux intégrer certaines infrastructures aux territoires traversés

Une diminution des vitesses dans les zones urbaines rend possible de revoir les caractéristiques géométriques de la voirie pensées pour la grande vitesse, qui ne sont plus les mêmes à 60 ou 50 km/h. Par exemple, la réduction de quatre voies de circulation, de 3,50 mètres jusqu’à 2,80 mètres permet de créer une voie supplémentaire destinée aux transports collectifs et/ou aux deux roues non polluants (vélos, VAE (41), scooters électriques, etc.). La réduction de l’emprise de certains échangeurs peut en outre diminuer les coupures urbaines et libérer un foncier particulièrement intéressant en zones denses.

La création de pistes cyclables, de trottoirs et de franchissements pour les piétons favorise une meilleure intégration urbaine.

Lorsque les déplacements locaux sont prépondérants, les PDU pourront prévoir un plan de modération des vitesses automobiles facilitant ainsi le transfert des usagers vers des modes de transports alternatifs qui renforceront le lien entre l’infrastructure et le territoire traversé.

4. Un autre enjeu majeur pour le lien entre urbanisme et mobilité : maîtriser la diffusion du commerce de périphérie uniquement accessible en voiture (42)

4.1. Le modèle français privilégie encore le commerce de périphérie

Alors que les achats génèrent des déplacements motorisés considérables (43) le modèle français privilégie encore le commerce de périphérie le plus souvent uniquement accessible en voiture. Prenant appui sur le réseau de voies rapides, l’urbanisme commercial s’est massivement diffusé ces 30 dernières années aux franges des villes sur des terrains vastes, à moindre coût, accessibles et visibles, avec des produits urbanistiques et architecturaux standards etclés en main. Ces nouveaux commerces de grande surface ont satisfait l’attente de nombreux clients (prix moins élevés, grand nombre de produits disponibles, agrément des lieux de vente, etc.) mais au détriment des commerces de centre-ville et de proximité et d’une maîtrise de la dépendance à l’automobile.

En Allemagne, la répartition des parts de marché du commerce de détail reflète la diffusion urbaine du commerce de proximité : 1/3 en périphérie, 1/3 en centre-ville, 1/3 dans les quartiers. Les mêmes indicateurs illustrent la concentration du commerce en France : 62 % en périphérie, 25 % en centre-ville, 13 % dans les quartiers.

La tendance se poursuit en France puisqu’en 2014, près de trois millions de mètres carrés nouveaux devraient être créés et 80 % de ces projets sont situés en périphérie. Sur le territoire national, les hypermarchés captent à eux seuls 53 % de parts de marché et réalisent avec les grands supermarchés plus de 75 % du chiffre d’affaires du commerce alimentaire.

4.2. Les conséquences en matière de déplacements sont importantes.

La localisation en périphérie des centres commerciaux et leur desserte par des voies rapides allongent les déplacements et les rendent dans une majorité des cas inadaptés aux modes actifs. Dans les années 2000, la part modale de la voiture pour se rendre au centre commercial dépasse 80 %. 70 % de ces déplacements se font en navette domicile-achat avec un trajet à vide. Cette donnée évolue aujourd’hui avec le développement rapide des « drives » : en dissociant l’acte d’achat (sur internet) et l’enlèvement dans des entrepôts implantés sur les axes routiers à fort transit, le principe du point de retrait de marchandises permet d’intégrer plus facilement les courses hebdomadaires dans la chaîne des déplacements. Mais il faut nuancer : même s’il est en croissance rapide, le commerce en ligne ne représente encore qu’une part minime de la distribution (moins de 3 % de part de marché sur les produits de grande consommation), et le modèle de concentration à la française reste un format générateur de nombreux déplacements supplémentaires.

Le modèle de l’hypermarché est plus souvent caractérisé par une situation de frange urbaine ou de grande périphérie. L’échelle du bâtiment et celle de l’aire de stationnement de surface posent des difficultés d’insertion urbaine et paysagère. À la différence de l’Angleterre, où le régime foncier et les modalités de planification urbaine facilitent l’association de transports en commun à l’implantation de grandes surfaces commerciales, le modèle français privilégie encore aujourd’hui la périphérie et l’accessibilité automobile.

Se rendre sur les sites par d’autres modes est presque toujours problématique. La mixité fonctionnelle en termes d’occupation des sols est peu fréquente, car les sites sont souvent coupés de la ville par les infrastructures, et dans ceux rattrapés par l’urbanisation, il est souvent difficile de recomposer des liens avec les quartiers environnants pour permettre d’introduire de nouvelles fonctions. Alors que les observations montrent que ces centres commerciaux sont générateurs de nombreux déplacements à pied, ces déplacements y sont inconfortables, du fait de la distance ou des situations d’enclavement. L’espacement induit par les parkings de surface, le fait que ces bâtiments sont implantés en retrait de l’alignement génèrent des situations de discontinuités urbaines, même en frange de ville.

4.3. La législation relative à l’urbanisme commercial a évolué récemment, mais le rythme des autorisations ne ralentit pas

L’autorisation d’aménagement commercial pour les commerces ou ensembles commerciaux de plus de 1 000 m² est délivrée après que la commission d’aménagement commercial a validé le projet au regard du SCoT et des trois critères principaux prévus par la loi du 18 juin 2014 : l’aménagement du territoire, le développement durable et la protection des consommateurs (44).

Le rapprochement des procédures d’autorisation commerciale et de délivrance du permis de construire voulu par la loi précitée renvoie au SCoT, d’une part, et au PLU, d’autre part, la charge de combiner l’implantation commerciale et l’accès aux réseaux de transport. Le SCoT voit son DOO (45) définir « les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs 1…] de maintien d’une offre commerciale de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de GES, de cohérence entre la localisation des Équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises ». Mais ces conditions n’établissent pas une obligation de desserte par les transports en commun des ensembles commerciaux en projet et encore moins des centres commerciaux existants.

La tentation est donc grande d’interpréter ce texte d’une manière qui favorise la multiplication des surfaces de plus de 1 000 m² au motif qu’elles évitent aux consommateurs des trajets plus longs entre leur domicile et la grande surface. La rédaction actuelle du code de l’urbanisme, la lecture du Conseil d’État selon laquelle le projet doit répondre aux orientations du SCoT et non à son document d’orientation et d’objectifs (DOO) et enfin l’ambiguïté de la plupart des SCoT contribuent à réduire l’importance de ce document, un des rares susceptible de faciliter la coordination entre implantation commerciale et desserte en transports en commun, à vélo ou à pied.

Or, en milieu très urbain, de grands centres commerciaux ont une zone de chalandise qui utilise très majoritairement les transports collectifs (La Part Dieu, La Défense, EuraLille, Les Halles). Ailleurs, les quelques exemples de centres commerciaux desservis par les tramways ont profité d’une clientèle renforcée grâce à ce lien à la ville. Certains ensembles commerciaux sont même contraints à se redéployer pour se tourner vers ces nouvelles infrastructures comme le centre commercial Bordeaux Le Lac dont l’objectif est de profiter de l’arrivée du tramway à sa périphérie. Dans ces centres commerciaux, la présence de parcs à vélo, voire la proposition de services (petit entretien pendant les courses, prêt de caddy adapté à l’accrochage derrière un vélo) sont également une alternative intéressante au déplacement motorisé. C’est en outre le lieu où pourraient être expérimentés des systèmes de prêts (location) de vélos adaptés au transport de marchandises (VAE avec remorque, vélo cargo…).

4.4. L’aménagement commercial essentiellement en périphérie devient une particularité française

La plupart de nos voisins européens ont pour partie évité ce travers et recherché la forte adhérence aux milieux urbains. L’Angleterre a modifié sa politique voici plus d’une décennie pour obliger les porteurs de projet à prouver qu’ils ne pouvaient pas s’implanter en centre-ville avant de chercher une implantation distante. L’Allemagne a toujours été extrêmement attentive à ne pas détruire le commerce de centre-ville qui dispose de protections particulières. Les hypermarchés y sont en proportion beaucoup moins nombreux qu’en France, ce qui a conduit à l’implantation de nombreux magasins de proximité dont les marques se sont exportées en France depuis 20 à 30 ans, souvent dans le domaine dit du « hard-discount ».

4.5. La possibilité d’agir au travers du SCoT est limitée par jurisprudence du Conseil d’État

Le principe dit « d’indépendance des législations » érigé en 1959 (46) par le Conseil d’État conduit à ce que les autorisations attribuées en vertu d’une législation ne puissent être contestées sur le fondement d’une autre législation. Ainsi, le juge du permis de construire ne saurait donc regarder les conditions dans lesquelles le projet a pris en compte les critères posés par la loi ACTPE. Cette loi a rapproché les deux procédures (autorisation commerciale et permis de construire), mais en segmentant en deux étapes ces deux phases, elle les laisse dépendre de deux législations différentes. Or, le code de l’urbanisme a un spectre plus large que le code de commerce concernant les questions de transport, d’étalement urbain, de développement durable ou d’aménagement de l’espace. Si le SCOT et son document d’aménagement commercial, voire ces zones d’aménagement commercial (ZACOM), paraissaient tracer un horizon pour que l’urbanisme commercial soit une composante des politiques d’aménagement, les dernières évolutions ne vont pas dans ce sens.

Renforcer la loi pour préciser les conditions d’implantation des ensembles commerciaux en faisant de la desserte en transports en commun un élément majeur du choix était une ambition de la loi ACTPE du 18 juin 2014. Les décisions publiées depuis la mise en application de ce texte sont aussi favorables qu’hier aux implantations en périurbain d’ensembles commerciaux peu ou pas reliés par des transports en commun. La mission considère que des obligations d’une bonne capacité d’emport et d’un bon cadencement des transports en commun ainsi que de réalisation d’aménagements confortables et sûrs, destinés aux piétons et aux cyclistes devraient être imposées pour tout nouvel équipement dépassant 2 500 m² de surface de vente et pour toute extension d’une zone dans laquelle les surfaces commerciales représentent déjà plus de 10 000 m². La question se pose également de la fixation de surfaces minimales de parkings pour les vélos.

Ces problématiques conduisent à rappeler que la loi définit trois grands thèmes pour accorder les autorisations commerciales : l’aménagement de l’espace, le développement durable et la protection du consommateur. Cette dernière est notamment appréhendée sous l’angle de l’accessibilité des commerces ou des risques auxquels le consommateur peut être exposé. Pour faciliter l’examen des projets selon ces critères et dans le respect des documents de planification, (bientôt complétés par les SRADDET qu’élaboreront des régions aux compétences économiques renforcées), la question du basculement des dispositions précitées du code de commerce vers le code de l’urbanisme peut justement se poser.

11. Pour mieux intégrer les ensembles commerciaux dans le tissu urbain, examiner l’opportunité de basculer dans le code de l’urbanisme les dispositions relatives à l’aménagement commercial actuellement placées dans le code de commerce et renforcer les exigences de desserte en transports en commun et en modes actifs pour les équipements commerciaux au-dessus d’un seuil.

Tout autant que des lieux d’achat, les centres commerciaux sont des centres de loisirs, des espaces de déambulation : 40 % des visiteurs en ressortent les mains vides et n’ont pas besoin d’un coffre de voiture. Cela ouvre des perspectives en termes d’action publique en visant à prendre en compte dans les documents d’urbanisme le temps d’accès aux commerces.

Il est possible également de développer d’autres fonctions urbaines à proximité immédiate des centres commerciaux : travail, loisir, voire habitat. Dans ces lieux pensés selon leur accessibilité automobile, il est également possible de travailler sur la trame viaire pour permettre un accès à pied et à vélo. Enfin, il serait pertinent de tirer parti de leur bonne desserte autoroutière pour en faire des lieux d’intermodalité en y implantant des aires de covoiturage et d’autopartage, des stations de recharge pour les véhicules électriques des stations de bus et d’autocars, voire des centres de télétravail.

L’obligation qui pourrait en résulter serait de permettre une bonne desserte par les transports alternatifs à la voiture thermique de 50 % de la population de la zone de chalandise, notamment quand le centre est implanté dans une grande agglomération. Cette disposition devrait également être appliquée aux projets d’implantation de complexes cinématographiques.

12. Lors de l’élaboration des PLU ou PLU !, tenir compte d’un temps d’accès aux commerces pour définir la limite des secteurs d’extension de l’habitat.

5. Les pôles d’échange et l’aménagement des quartiers de gare, un autre axe essentiel d’intervention

5.1. Les pôles d’échange se développent mais peinent encore à voir le jour en dehors des métropoles

De conception encore récente, les pôles d’échange relèvent de l’amélioration du maillage des systèmes de transports, mais aussi de l’exigence de plus en plus forte de l’usager d’optimiser son temps de déplacement.

Le pôle d’échanges peut prendre plusieurs formes, allant de la simple association d’arrêts de bus ou de cars agrémentés de services de proximité que l’on pourrait qualifier de point d’échanges au dispositif de grande taille associant de multiples modes de transports et des opérations urbaines d’envergure (grands ensembles, centres commerciaux, etc.). Actuellement, la plupart des gares ferroviaires se transforment en pôles d’échanges. Enfin, le pôle (ou le point) d’échanges constitue aujourd’hui au sein d’un territoire un maillon essentiel de la chaîne de déplacements.

La notion de pôle d’échange multimodal (PEM) progresse. Les grandes villes et les grands centres urbains ont développé de vrais lieux de correspondance. Dans un premier temps, il s’agissait de permettre au voyageur de passer d’un mode de transport à l’autre, mais les trajets à parcourir restaient importants. De plus en plus, la notion de PEM vise à réduire les ruptures de charge et à faciliter le passage du voyageur de quai à quai (47). Le PEM qui ainsi s’organise autour d’une gare devient un lieu de connexion et par conséquent un lieu névralgique de la vie urbaine.

Les pôles d’échange bien conçus sont une priorité pour les nouvelles gares du réseau de transport du Grand Paris.

L’intermodalité est facilitée dans les grandes agglomérations, elle peine encore à se développer dans des villes et agglomérations de taille inférieure. Pourtant, l’organisation d’un lien entre les infrastructures lourdes de transport, la gare routière et l’ensemble des autres réseaux est primordial aujourd’hui. Elle a également un effet de levier indéniable sur une politique de repolarisation urbaine.

L’aménagement des pôles d’échange doit comprendre une urbanisation soignée à leurs abords. La construction de logements de qualité et à prix maîtrisé doit être l’objet d’une grande attention, comme c’est le cas autour des gares du Grand Paris Express.

5.2. La marche et le vélo doivent être considérés comme des composantes à part entière des pôles d’échange

La marche et le vélo sont des composantes fondamentales des pôles d’échange et doivent donc être pensés au même titre que les accès des autres modes. Cela se traduit notamment :

• par la prise en compte du confort des itinéraires d’accès à vélo et à pied au pôle lui-même, en veillant notamment à la porosité du site pour les piétons et les cyclistes ;

• par une signalétique adaptée à la fois à la recherche des aménités urbaines mais également à celles du pôle d’échange. Ce point délicat de jonction entre les cultures des transporteurs et celles des aménageurs urbains doit être particulièrement étudié ;

• par la mise en place d’espaces de stationnement sécurisés pour vélos suffisamment dimensionnés même si leur réalisation peut s’échelonner dans le temps. Les quantités de vélos stockés autour des grandes gares hollandaises (mais également à Strasbourg) montre que les besoins sont toujours sous-estimés, alors que « l’organe crée la fonction ». Le dimensionnement de ces parkings doit être étudié en pourcentage du nombre de passagers.

13. Dans les pôles d’échange, dimensionner les espaces de stationnement des vélos en prenant en compte un besoin à terme compris entre 5 et 20 % du nombre de voyageurs entrants.

5.3. Les espaces situés autour des gares sont des secteurs privilégiés de mutations urbaines (48)

5.3.1. La densification autour des gares est un objectif essentiel mais reste une question délicate

Pour inciter les constructeurs à privilégier les sites bien desservis par les transports en commun, la mission recommande à l’avenir de moduler les aides d’État à la construction de logements en fonction de la bonne desserte des logements envisagés par les transports collectifs. Le prêt à taux zéro, par exemple, est modulé selon des zonages qui traduisent la tension sur le marché du logement (49). Mais la question de la localisation du logement au sein de la zone concernée n’est pas traitée. Ainsi, il pourrait être proposé d’ajouter un facteur discriminant aux règles du PTZ selon l’éloignement d’une gare de transports collectifs. Le même principe pourrait être également appliqué aux aides accordées aux bailleurs sociaux.

14. Inclure dans les mécanismes d’aides d’État à la construction de logements un facteur discriminant selon l’éloignement du logement des gares ou stations afin de mieux rentabiliser les systèmes de transports collectifs.

5.3.2. Des expériences à valoriser dans les EcoQuartiers.

La labellisation d’EcoQuartiers lancée par la DGALN comporte une dimension « mobilité » qui est diversement prise en compte. Malgré leur échelle relativement réduite au regard des bassins de mobilité, certains projets sont exemplaires comme « Nancy Grand cœur » qui « recrée la ville » autour d’un important pôle multimodal, en menant une politique affichée de limitation de l’usage de la voiture : coupure du trafic de transit, limitation et mutualisation du stationnement.

15. Renforcer la prise en compte de la mobilité dans les critères de qualification des projets au titre du label EcoQuartiers.

5.3.3. Les quartiers de gares sont des secteurs de projet essentiels pour la rentabilité des transports collectifs : l’exemple des « transit oriented development » (TOD) (50)

La nécessité d’investir sur les abords des gares a donné naissance, au début des années 1990, au concept nord-américain de « transit oriented development » (TOD). Ce mouvement est né dans la lignée du « new urbanism » qui prônait une croissance urbaine intelligente (smart growth) et un développement urbain durable. L’idée du TOD est partie de la nécessité d’augmenter la clientèle et donc les recettes d’exploitation du transport public et de contribuer à la valorisation immobilière de secteurs où d’importants investissements ont été faits en matière de transport. Le « transit oriented development » prône, aux abords des infrastructures, un urbanisme caractérisé par une mixité fonctionnelle, une forte densité et une qualité d’aménagement des espaces publics.

Les TOD constituent aujourd’hui à la fois des territoires de projets et des instruments d’action urbaine. Un « TOD » est une opération d’aménagement urbain à proximité du transport public, s’inscrivant dans une zone située à 600 mètres de marche d’une station ; selon ses promoteurs, l’aménagement d’un TOD doit rechercher la mixité et la diversité des fonctions ; les abords immédiats de la station doivent accueillir un cœur commerçant, des bureaux, puis des espaces publics et de logements à mesure qu’on s’éloigne ; les aménagements doivent inciter à l’usage des modes actifs et du transport public.

Le concept a connu une diffusion importante, aussi bien aux États-Unis que dans d’autres pays du monde. Un rapide aperçu de quelques réalisations montre que les superficies des projets, leur localisation et les modes de transport concernés sont très variables, émanant de configurations territoriales diverses.

En général, les autorités publiques ont un rôle moteur dans le TOD, mais le partenariat avec les acteurs privés est indispensable et s’incarne de différentes manières.

Les TOD font appel à une diversité des sources de financement (aides publiques, fonds privés et partage des plus-values d’aménagement). Le secteur public finance les infrastructures de transport, les espaces et équipements publics, les travaux de voirie et de réseaux divers. Certaines collectivités peuvent aussi acquérir tout ou partie du foncier. Les recettes que les autorités publiques tirent d’un TOD proviennent pour l’essentiel des titres de transport payés par les voyageurs, des taxes locales ou du produit de la location ou de la vente des terrains publics. Les promoteurs qui investissent dans la construction des immeubles ont des bénéfices qui proviennent de la location ou de la vente des locaux réalisés. Ils bénéficient généralement de mesures incitatives : allègement de taxes, majorations de densités ou de droits à construire.

Le TOD contribue à renouveler l’image de la ville dense et de la mixité fonctionnelle, en associant ces caractéristiques à un niveau élevé de qualité de design et d’aménagement. Au sein des quartiers les populations sont généralement moins motorisées et davantage utilisatrices des transports publics. Autant d’objectifs partagés en France (51), où les quartiers de gare doivent constituer de véritables laboratoires d’expérimentation urbaine et d’innovation, capitaliser et diffuser les expériences, promouvoir de nouvelles opérations.

Une telle approche, déjà mise en œuvre dans quelques agglomérations françaises, devrait être plus largement présentée et valorisée en vue de sa démultiplication. Il est notamment nécessaire de tirer pleinement parti des potentialités du transport ferroviaire régional, car les efforts réalisés par les régions plaident pour qu’on se penche sur le devenir des abords des petites et moyennes gares, tout aussi importantes pour la mobilité quotidienne que les grandes gares de centre-ville. Des fiches intéressantes ont à cet égard été réalisées par le Cerema. L’intégration d’un système de rabattement (infrastructures et stationnement sécurisé) à vélo ou à VAE (vélo à assistance électrique) sur les gares d’extrémités est un complément efficace qui permet de développer à coût réduit la zone de chalandise de la gare.

Les quartiers de gare pourront utilement bénéficier de la démarche d’Atelier national ou territorial qui est conduite par la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) pour explorer de nouvelles approches de projet et de partenariat sur des territoires complexes, à forts enjeux et en manque d’ingénierie. Cette démarche vise à construire une stratégie de territoire avec le soutien d’une équipe pluridisciplinaire de haut niveau, mise à la disposition des élus et des services de l’État pendant un an sur des sites pilotes et volontaires.

16. Consacrer un atelier de la DGALN (séminaire de co-construction de politiques innovantes avec les acteurs du territoire) à la thématique des quartiers de gare, en s’inspirant du « transit oriented development » pratiqué dans le monde anglo–saxon, en veillant au modOle économique à mettre en place pour la réalisation de ces quartiers.

6. Les politiques de stationnement sont au cœur du rapport entre urbanisme et mobilité (52)

6.1. Le stationnement, élément essentiel des politiques de mobilité, soulève des questions d’urbanisme et de programmation urbaine

Le stationnement apparaît comme un élément trop souvent délaissé en France par les politiques publiques urbaines. Outre la ressource qu’il constitue, il est un élément majeur de la mobilité, et la place qu’il est indispensable de lui ménager doit être pensée en matière d’urbanisme. La dépénalisation du stationnement devrait faciliter l’expression d’une véritable politique en la matière (53).

Portées par les documents de planification urbaine et tout particulièrement par les PDU et PLU, cette politique s’inscrit dans une logique de système : ce que l’on fait à un endroit a des répercussions dans d’autres lieux. Si l’on souhaite rationaliser l’usage de la voiture dans les aires urbaines, il est impératif d’utiliser le levier du stationnement. Les choix peuvent refléter des conceptions radicalement différentes de l’organisation de la mobilité à l’échelle d’une agglomération et leurs incidences en matière urbaines sont évidentes.

Une offre importante de stationnement sur voirie ou parkings en centre-ville conduit à privilégier l’accès des véhicules au centre.

Si l’objectif est au contraire de favoriser l’accès au centre par les transports collectifs, on proposera des parcs relais en périphérie articulés avec le réseau de transports, le stationnement constituant alors un maillon essentiel de l’intermodalité. Le rééquilibrage des déplacements combine les effets dissuasifs du stationnement payant dans le centre-ville avec les effets incitatifs, pour l’usage des transports collectifs, des parcs-relais près des gares et terminus des transports urbains en périphérie. Une offre abondante et adaptée de stationnement des vélos dans les parcs de gare est également un élément fortement incitatif pour un report modal.

Veut-on développer l’usage des modes actifs, et notamment celui du vélo ? Souhaite-ton développer l’auto-partage et le covoiturage ? Alors une multiplication des parkings à vélo ou de stations adaptées, avec une tarification incitative, est essentielle.

Sans entrer ici sur les questions qui se posent actuellement sur la politique des prix, les modes de paiement, l’information à l’usager ou encore la réservation à la place, le stationnement doit répondre à une double vision de l’action publique. D’une part, il s’insère dans l’organisation des déplacements à l’échelle du bassin de mobilité et notamment des objectifs de report modal et de limitation d’usage de l’automobile individuelle. D’autre part, il résulte de l’aménagement de l’espace urbain à l’échelle des agglomérations (parcs-relais) et des territoires de proximité (sur voirie/hors voirie).

6.2. La mutualisation des parcs de stationnement automobile peut s’avérer un outil utile en matière de report modal (54)

La mutualisation du stationnement consiste en la limitation de l’offre privée associée à chaque projet immobilier accompagnée de l’ouverture au public de parkings mutualisés couvrant les besoins publics et privés et pouvant rassembler les besoins complémentaires de plusieurs projets immobiliers proches.

Elle permet une optimisation économique en jouant le foisonnement entre clientèle, horaire et abonnée, et la complémentarité entre des besoins qui ne sont pas simultanés permet de réduire jusqu’à 25 % les infrastructures en nombre de places créées.

La limitation et la mutualisation de l’offre privée doivent s’inscrire dans les documents d’orientation du SCoT ou du PDU, ou dans le règlement du PLU.

Les EcoQuartiers ont ouvert des voies, bien que les exemples lillois et grenoblois aient montré la difficulté de la mutualisation des parcs de stationnement dans les zones d’aménagement concerté (55). À l’instar de ce qui se fait dans certains écoquartiers (tels que Nancy grand Cœur), il est intéressant de mutualiser les équipements de stationnement automobile en jouant à la fois sur les temporalités (le temps du bureau est différent des courses et de celui de la vie privée) mais également en déportant les espaces de stationnement en entrée de quartier et en considérant comme respectés les seuils de surfaces de parkings inscrites dans les PLU dès lors que l’usager dispose d’une de ces places mutualisées ; lorsqu’un usager devra faire 500 m à pied pour aller chercher sa voiture, il ne le fera qu’en l’absence réelle de solution alternative. Ce sera souvent un premier pas vers l’autopartage. En revanche, seront développées au plus près de l’ensemble des aménités les possibilités de stationnement des vélos (56).

17. Afin de susciter un report modal et une libération de l’espace public, développer les expériences en matière de stationnement mises en œuvre dans les EcoQuartiers, promouvant le report vers les entrées de quartiers de parkings mutualisés entre habitat, commerces, activités et loisir, et valoriser les systèmes de parkings-relais.

6.3. Favoriser un report modal vers le vélo exige de prévoir des espaces de stationnement suffisants et adaptés

On a vu précédemment que le stationnement est un des moteurs des choix modaux. Des normes minimales en matière de stationnement des vélos liées aux surfaces minimales de logements collectifs construits depuis 2012 ont été introduites dans le code de la construction par l’article 57 de la loi « Grenelle II ». Afin de faciliter le contrôle de l’application de ces règles, la loi ALUR a introduit une obligation d’inclure dans les PLU les « normes » du code de la construction, mais les décrets correspondants restent à produire.

La nécessité d’offrir des espaces importants dans les gares et les pôles multimodaux a déjà été évoquée. Il doit en être de même dans les centres commerciaux, les équipements sportifs ou de loisir, les lycées et les collèges.

Ainsi le report modal sera largement favorisé lorsque le vélo sera autant ou plus facile à prendre que la voiture et que sa sécurité sera garantie au départ comme à l’arrivée (57).

18. Encourager les collectivités à traduire dans leurs PLU une limitation des places de stationnement automobile et la fixation de surfaces de stationnement vélo bien dimensionnées.

6.4. Le stationnement dans les centres commerciaux mobilise des emprises foncières importantes

Le mode dominant reste un parking devant chaque bâtiment commercial, exclusivement accessible en voiture et non franchissable à pied pour se rendre d’un commerce à l’autre. Ces parkings mobilisent des emprises foncières importantes et sont la plupart du temps surdimensionnés, car calibrés en fonction de la clientèle des samedis précédant Noël, en fonction du slogan « no parking no business ».

La mutualisation des parkings n’est envisageable que si l’espace public est pensé globalement. Sur ce point la prégnance de certains dispositifs législatifs sur les formes urbaines doit être soulignée : la notion d’ensemble commercial et l’impact de la loi n° 90-1260 du 31 décembre 1990 qui exige un parc de stationnement propre à chaque ensemble commercial devront être réexaminés. Cette loi avait pour objet de mettre fin à la création sans autorisation, dans le cadre de lotissements situés en périphérie des villes, de pôles commerciaux constitués de plusieurs magasins dont la surface de vente était individuellement inférieure au seuil de 300 m² de surface de vente. Il serait souhaitable de travailler à la mutualisation des espaces de stationnement.

19. Afin de limiter l’emprise foncière des parkings des centres commerciaux, examiner l’impact des restrictions actuelles à la mutualisation des parkings entre plusieurs ensembles commerciaux mitoyens.

6.5. La dispersion des compétences en matière de stationnement urbain crée des incohérences

Le regroupement des compétences transports, mobilités et stationnement au sein de l’autorité organisatrice permettrait une coordination plus efficace des politiques appliquées.

Les politiques de stationnement sont mises en œuvre à l’échelle de chaque commune alors qu’elles sont conçues à l’échelle de l’agglomération dans le cadre du Plan de déplacements urbains ; il est constaté une absence de lien entre l’offre publique et privée de stationnement ; les collectivités réglementent le stationnement (en ouvrage ou en surface) mais n’ont pas toujours les moyens (humains, matériels et politiques) d’en assurer le respect via le contrôle et l’application de la sanction.

En tout état de cause, les politiques de stationnement auront besoin d’un lieu de débat et de concertation pour harmoniser les objectifs généraux définis par le PDU (ou le PLUi tenant lieu de PDU), ainsi que les dispositions de mises en œuvre dans chacun des quartiers compte tenu de leurs spécificités : formes urbaines, concentration d’activités, présence de stations de transports collectifs, offre de stationnement hors voirie, articulation avec les quartiers voisins (58)…

En matière de contrôle du respect des règles de stationnement sur l’espace public, le regroupement des compétences transports, mobilités et stationnement au sein de l’autorité organisatrice (59) permettrait une coordination efficace des politiques appliquées (60).

20. Poursuivre le renforcement des compétences des autorités organisatrices de la mobilité en leur con fiant la gestion du stationnement et en créant des services intercommunaux du stationnement qui leur soient rattachés.

7. La prise en main d’une approche intégrée bute sur des problèmes de gouvernance

7.1. Une nouvelle étape dans la cohérence territoriale entre les politiques d’urbanisme et de mobilité est encore nécessaire

7.1.1. Toutes les collectivités locales sont dotées de compétences en matière de transports et la distribution des rôles est complexe

Les acteurs du monde local sont nombreux. Ils se partagent entre les collectivités locales de plein exercice et leurs établissements publics et les autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) devenues autorités organisatrices de la mobilité (AOM).

Les compétences en matière routière et celles en matière de transport de voyageurs sont réparties entre les communes, les départements, les régions (la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République – NOTRe – vient de leur transférer les compétences de transport routier interurbain de voyageurs), voire les EPCI. Il faut ajouter à cette distribution des rôles, la situation des collectivités au regard du transport à la demande ou de celui des personnes handicapées.

Les autorités organisatrices de transports et de la mobilité disposent de périmètres souvent différents de celui de la structure politique intercommunale qu’est l’EPCI et également du périmètre du SCoT, c’est-à-dire de la structure qui porte le plan stratégique d’évolution du territoire en termes d’aménagement et de mobilité. La cohérence territoriale, si elle est recherchée dans le SCoT, n’apparaît pas toujours dans la mesure où les documents de planification sont souvent asynchrones (31 % des AOM auraient pris en compte les calendriers des autres documents de planification (61)) et établis par des autorités différentes ayant des compétences sur des territoires spécifiques.

7.1.2. Les périmètres institutionnels ne correspondent ni aux bassins de mobilité ni aux territoires de projet

Depuis 50 ans, les bassins d’habitat, d’emplois et de mobilité s’élargissent par un développement simultané de la motorisation, de l’allongement des distances, de l’étalement urbain et du réseau routier. Les pratiques de déplacements se développent à différentes échelles, qui dépassent souvent les limites administratives de l’agglomération. La construction d’un projet commun ou la mise en œuvre d’objectifs communs à ces territoires, autour d’un axe de transport public, passe donc nécessairement par des échanges inter-institutionnels (62).

Pour assurer une plus grande efficience aux politiques publiques, il conviendrait que les SCoT et les PDU convergent sur un objectif d’intégration entre urbanisme et transport. Mais les limites du SCoT ont été présentées plus haut. En particulier la réalisation de TCSP ne s’est pas toujours accompagnée de projets d’urbanisation et il existe aujourd’hui quelques territoires non bâtis, sans projet d’urbanisation à court terme, alors qu’ils sont desservis par des transports en commun, parfois même en sites propres.

7.1.3. Le contexte actuel favorise le lancement d’une nouvelle étape dans le renforcement de la cohérence territoriale entre les politiques d’urbanisme et de mobilité

La loi SRU du 13 décembre 2000 a non seulement créé les SCoT et les PLU, mais a aussi rendu plus contraignants les PDU. 15 années après cette loi fondatrice du lien entre urbanisme et mobilité, le paysage institutionnel et les obligations de la France au regard du droit européen, notamment en matière de pollution de l’air et de bruit, justifient d’examiner les conditions d’une nouvelle étape dans le renforcement de la cohérence territoriale.

En quinze ans, de nombreux facteurs ont évolué et les regroupements en cours vont définir de nouvelles cohérences territoriales et de nouvelles prérogatives en matière d’urbanisme et de mobilité. Les compétences des régions ont évolué, les nouvelles métropoles vont concentrer des compétences stratégiques en matière d’urbanisme, les EPCI sont restructurés et renforcés et de nombreux syndicats intercommunaux vont disparaître.

En matière d’urbanisme, le nouveau SRADDET donnera à l’échelon régional un nouveau cadre à la planification prescriptive et conduira à ce que son volet déplacements soit normatif sur les PDU, dont les dispositions devront être compatibles avec ce schéma régional. La couverture de l’ensemble du pays par des SCoT a été engagée et les apports de la loi ALUR permettront d’intégrer plus fortement la dimension transport dans les SCoT. Les PLUi montent en puissance, ainsi que les PLH qui localisent les besoins de construction de logements et en assurent la programmation et ainsi une prévisibilité au besoin de déplacements.

7.1.4. Une meilleure cohérence pourrait être trouvée entre les nombreux documents qui s’appliquent sur un territoire donné

En 2009, le groupement des autorités responsables de transport (GART) a interrogé des AOM pour examiner quels étaient les recouvrements du périmètre de leur périmètre de transport urbain (PTU) avec d’autres documents stratégiques. 86 % l’étaient par un programme local de l’habitat (PLH), 81 % par un SCoT, 78 % par un PLU ou un POS, 71 % par un plan régional pour la qualité de l’air (PRQA) 52 % par un agenda 21 et 36 % par un plan de protection de l’atmosphère (PPA).

Pourtant, les élus appelés à « gouverner » l’élaboration de ces documents sont rarement les mêmes, de sorte que le fonctionnement en tuyaux d’orgues se poursuit, sans qu’il soit délibérément voulu.

Une modification de la loi pour que les élus membres des AOM soient également membres de l’établissement public porteur du SCoT constituerait un progrès supplémentaire.

21. Modifier la loi pour que les élus membres des AOM soient également membres de l’établissement public porteur du SCoT lorsque les périmètres des deux structures sont différents.

Plus généralement, il paraît opportun d’accompagner l’actuelle refonte institutionnelle d’une refonte des périmètres ou de la nature des documents de planification et de programmation (63).

Trois pistes, non exclusives l’une de l’autre, sont à considérer.

• La première est celle d’une mise en cohérence des périmètres.

Le périmètre du PDU pourrait être soit celui du SCoT, soit celui du PLUi. La première hypothèse présenterait l’avantage d’élargir le PDU aux territoires périurbains, la politique de mobilité étant alors conçue à l’échelle d’un vaste bassin d’habitat et d’emploi. Compte tenu de la superficie à considérer, cette option pourrait toutefois entraîner une planification moins précise que celle du PDU dans ses limites antérieures.

Un périmètre du PDU correspondant à celui du PLUi fragiliserait la politique de mobilité sur les espaces périurbains préalablement inclus dans le PDU. Mais elle renforcerait, sur le territoire du PLUi, la capacité à accompagner les réseaux de transport par une armature urbaine adaptée, tant en matière d’espaces publics que de densité d’habitat et d’activités. Cette piste est sans doute celle qui répond le mieux aux objectifs visant à rendre opérationnel le lien entre urbanisme et mobilité sur les territoires urbains ou appelés à le devenir.

• La deuxième possibilité consiste à relier planification et programmation.

Actuellement, les SCoT et PLUI organisent l’évolution spatiale d’un territoire, mais ne déterminent ni le calendrier, ni les conditions de réalisation des projets envisagés. Intégrer la programmation au sein du document de planification permettrait de passer de préconisations virtuelles – le PLUi « permettant de faire » – à des projets plus concrets : une des annexes du PLUi préciserait les différentes phases de réalisation et les financements associés. Ainsi tournés vers l’opérationnel, les SCOT et les PLUi, deviendraient des supports plus précis d’expression des politiques publiques.

Cette avancée qui, certes, alourdirait les phases d’élaboration, permettrait notamment de mieux coordonner dans le temps l’ouverture à l’urbanisation d’un quartier et la mise en service des infrastructures. Le SCoT aurait en effet la double faculté de programmer les nouveaux quartiers et d’assurer aux habitants les conditions d’une mobilité satisfaisantes, au fur et à mesure des extensions urbaines.

Pour les PLUi, il s’agirait de prôner la généralisation des orientations d’aménagement et de programmation prévues à l’article L123-1-4 du code de l’urbanisme en les rendant obligatoires.

• La troisième piste à envisager est celle d’une généralisation des documents intégrateurs.

Sur un même territoire, la spatialisation des politiques par trois documents d’échelles comparables (le PLU, le PDU et le PLH) reste le cas le plus fréquent. Dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants, une généralisation du PLUi intégrateur (64), comportant les volets déplacement et habitat est souhaitable. L’adoption d’un document unique de spatialisation des politiques locales (65) conduirait à une simplification des procédures et à une meilleure lisibilité de la stratégie territoriale. Les préfets pourraient être mobilisés pour favoriser une recherche systématique de cohérence des périmètres, y compris pour les territoires ayant une population inférieure à 50 000 habitants.

22. Étudier les solutions à mettre en vue d’une meilleure cohérence entre les documents de planification. Demander aux préfets de privilégier dans les futures évolutions de la carte territoriale, la recherche d’une homogénéisation des périmètres des documents d’urbanisme et des PDU. À défaut, favoriser l’émergence de PLUi valant PDU.

7.2. Des dispositifs innovants ont été inventés et mis en œuvre localement

Confrontées d’une part à la complexité des périmètres, et d’autre part à la difficulté de faire converger les points de vue par le seul exercice de planification, les agglomérations les plus dynamiques ont mis en place des dispositifs innovants, à la fois volontaristes et participatifs, pour faire émerger un consensus sur le lien entre urbanisme et mobilité et faire accepter des mesures prescriptives.

La question qui se pose localement est en effet de construire une vision et une ambition cohérentes entre les investissements de transport public et la programmation urbaine sur chaque territoire, partagées par des partenaires aux visions et attentes non toujours convergentes.

La mission s’est notamment penchée sur le Grenelle et la charte des mobilités à Bordeaux et sur l’élaboration de la charte des mobilités (66) et des contrats d’axe grenoblois.

7.2.1. De nouveaux dispositifs contractuels d’initiative locale, adaptés aux lignes de TCSP, ont vu le jour dans cinq agglomérations urbaines (67)

Le principe du contrat d’axe est né du constat que les transports publics peuvent être développés à des coûts d’autant plus acceptables pour les collectivités qu’ils desservent des quartiers denses et accueillants aux mobilités actives : comment sur un territoire donné susciter en la matière une vision partagée et suivie d’effet, alors qu’elle dépend d’autorités et d’opérateurs différents, aux logiques, aux ressources et aux calendriers désaccordés ?

La notion de contrat d’axe est apparue à Toulouse en 2002, dans les travaux de révision du PDU de l’agglomération. Puis des démarches analogues, visant à articuler urbanisme et transports collectifs urbains ont émergé au même moment dans plusieurs agglomérations (territoires lillois, franco-valdo-genevois, francilien et grenoblois). Puis elles ont été développées par d’autres collectivités comme les Régions le long des lignes ferroviaires, et même par certains Départements le long de lignes de cars interurbains.

Car en la matière, les constats sont convergents : à Toulouse, on constate que les dispositions du SCoT de 1998, bien que volontaristes, se sont révélées insuffisantes pour garantir l’intensification urbaine voulue autour des projets de transports collectifs en site propre. À Grenoble, dans la logique de la charte urbanisme et transport, on redoute qu’un rythme de densification insuffisant ne remette en cause les projets d’extension du réseau de tramway dans les branches de l’agglomération, et donc la stratégie de transfert modal et de « chrono-aménagement » de la région urbaine. Les enjeux identifiés sont partout les mêmes : l’économie des réseaux de transport (dont le niveau de desserte doit être accordé avec la densité des secteurs couverts), l’intermodalité, la mise en cohérence du projet de transport public, des mobilités actives et du stationnement l’économie urbaine générale et les mécanismes permettant aux collectivités publiques de récupérer une part de la plus-value générée par le projet de transport financé sur fonds publics.

Conçu pour faire face à ces enjeux, un contrat d’axe est une démarche négociée, pragmatique, animée par de petites équipes pluridisciplinaires. Le contrat entre l’autorité organisatrice de transport et les collectivités locales concernées vise à planifier de manière conjointe la réalisation d’un axe de transport en commun ou le renforcement de la desserte d’une ligne existante et l’urbanisation associée en déterminant les engagements de chaque acteur. Cette pratique est particulièrement intéressante lorsqu’elle crée autour des points d’arrêt de la ligne une mixité fonctionnelle et ainsi des polarités urbaines multiservices.

Comme le souligne le Cerema, les contrats d’axe permettent, hors processus de planification, de « discuter l’indiscutable » : la densité urbaine. Les expériences conduites ont été l’occasion de mettre en débat les enjeux d’une densification urbaine, indispensable au fonctionnement économique du transport public, dans les territoires où la tendance était inverse en matière d’urbanisation.

Ces démarches ne nécessitent pas de moyens nouveaux, mais une réutilisation inventive des leviers d’action des acteurs concernés. Leur réussite dépend de quatre facteurs clés :

• un portage politique fort pour fixer les règles de la négociation et en assurer la conduite dans la durée ;

• une approche socio-économique solide ;

• une capacité d’expertises multiples, avec notamment un noyau ou comité technique robuste et des outils de suivi permanent sur plusieurs années ;

• un positionnement clair de cet outil contractuel par rapport aux procédures de débat et de légitimation démocratique, aux divers échelons de responsabilité.

Ces démarches peuvent être déclinées dans des territoires variés : des contrats d’axe ont été ainsi été mis en œuvre autour de certaines lignes de TER ou autour de certaines lignes de transport routier interurbain.

23. Donner une priorité à l’attribution des subventions d’État aux projets de développement des infrastructures de transport à la signature d’un contrat d’axe portant sur la densification des constructions le long de l’infrastructure et notamment des logements assurant une mixité sociale, et à la transformation des pôles d’arrêt en polarités urbaines multiservices.

7.3. Des acteurs à conforter pour favoriser une démarche intégrée

Outre les nombreux acteurs qui interviennent dans le champ des transports comme de l’urbanisme (Régions, Départements – dont les compétences transport vont prochainement être transférées à la Région -, EPCI, communes), l’enjeu de la conciliation entre mobilité et urbanisme réside dans la capacité des territoires à se doter d’une ingénierie adaptée.

On peut à cet égard citer une catégorie de concepteurs urbains qui peuvent jouer un rôle déterminant, comme cela a par exemple été le cas pour le SCoT de Montpellier, pour le travail sur l’urbanisme commercial ou dans la reconquête de voies rapides.

Mais nous avons choisi de mettre ici l’accent sur deux d’entre eux, particulièrement actifs dans ce domaine, le CEREMA et la fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU)

La mission a été favorablement impressionnée par la place tenue par Cerema en matière d’interface entre urbanisme et mobilité. Le Cerema joue pleinement son rôle, consistant à apporter un appui scientifique et technique pour élaborer, mettre en œuvre, repérer et évaluer les politiques d’intégration entre ces deux domaines auprès de tous les acteurs impliqués (État, collectivités territoriales, acteurs économiques ou associatifs, partenaires scientifiques).

De très nombreuses publications sont à son actif pour intégrer urbanisme et déplacements, promouvoir les PDU, renforcer la recherche de complémentarité entre modes de déplacement, repérer et maîtriser le foncier stratégique autour des gares TER, valoriser les expériences étrangères telles que les TOD. Il est incontestablement l’acteur de référence sur ce sujet.

Il est intéressant de noter qu’un programme spécifique, « déplacements, urbanisme, environnement, énergie » (DUEE) a pour objet d’organiser la commande transversale de travaux entre les différentes directions d’administration centrale concernées et mobilise des acteurs tels que le GART ou l’ADEME.

La mission exprime toutefois le regret que son site internet se présente exclusivement par domaines sectoriels. Mobilité et aménagement y apparaissent comme deux items bien distincts, sans qu’il ne soit possible de déceler, et donc de se repérer facilement, sur les domaines en interface. Le programme DUEE est difficilement accessible et son organisation n’est pas explicitée. Le programme d’activités du Cerema, ses publications, connues des principaux acteurs de terrain, gagneront à être plus largement diffusées.

24. Renforcer les compétences au sein du Cerema pour diffuser auprès des décideurs territoriaux les retours d’expérience intéressants sur le lien entre urbanisme et mobilité. Assurer sur son site internet une visibilité immédiate des travaux relatifs aux domaines en interface.

La mission a par ailleurs pu constater la présence des agences d’urbanisme sur l’interface entre urbanisme et mobilité.

En tant qu’instances techniques mutualisées, elles opèrent sur le front des SCoT mais elles sont aussi pilotes et chevilles ouvrières des démarches de gouvernances locales (Grenelle des mobilités, chartes, contrats d’axe…). Leur rôle est déterminant dans la prise en compte des questions de mobilité, notamment dans les PLUi, y compris dans les villes moyennes, comme c’est le cas de manière très intéressante dans les agences d’urbanisme de Saint-Omer ou du Grand Amienois. Des agences comme celle de Nîmes-Alès ou de Grenoble ont fortement investi le champ d’un urbanisme spécifique autour des lignes structurantes (le contrat d’axe).

La FNAU et son réseau constituent un point d’appui essentiel à une politique davantage volontariste en matière de resserrement de l’urbain autour des infrastructures.

8. Penser dès aujourd’hui la ville du futur

La ville évolue et l’un des facteurs les plus déterminants de cette évolution est la mobilité. Si dans l’histoire, la morphologie des villes a résulté des modes de transports (villes-rue, portes cochères, cours à l’heure du cheval, étalement urbain et intersections multiples avec le développement du véhicule particulier au XXe siècle), la ville du futur sera assurément différente de celle que l’on connaît aujourd’hui. L’économie familiale aura son importance ; elle détermine souvent des comportements, mais lorsque la ville s’organise autour des axes de transport comme le fingerplan de Copenhague, elle laisse des espaces entiers à la nature permettant d’organiser des respirations urbaines. De celles-ci, il est question également dans les réflexions menées au sein de l’Union européenne lorsque la stratégie « Transports 2050 » vise à faire baisser de 60 % les émissions de carbone liées aux transports à cet horizon.

8.1. L’évolution des comportements modifie le besoin de villes

D’importants changements sont déjà à l’œuvre. Ils sont souvent liés à des progrès technologiques (voiture électrique, réduction des consommations d’énergie fossile), mais aussi à des changements dans la pratique des usagers (services d’autopartage, covoiturage). Ils touchent autant les transports individuels de voyageurs que les transports collectifs. Certains de ces changements en cours annoncent la ville de demain. Il en est ainsi lorsque la réduction de l’autosolisme (68) va permettre de réduire les espaces en ville consacrés au stationnement. La pratique du covoiturage pourrait par exemple exiger de la ville qu’elle s’adapte en favorisant la multiplication des points d’arrêt multimodaux pour permettre aux voyageurs de passer d’un mode de transport à l’autre. Le développement des modes actifs devra conduire à repenser les conflits d’usage des espaces publics, la création d’aménagements réservés aux vélos illustre cette nouvelle donne. La mission n’a pas choisi de dresser l’inventaire de ces nouvelles pratiques. Elle a cependant consacré certains développements à ce sujet dans l’annexe du présent rapport (cf. annexe 14 p 94 Les évolutions techniques et comportementales).

Concernant le devenir de l’étalement urbain, modèle prégnant de développement urbain depuis les années 1970, l’un des arguments en faveur de la construction en périphérie résidait dans le prix moins élevé des habitations éloignées des centres urbains denses du fait d’une diminution de la pression foncière. Plusieurs réflexions ont vu le jour à l’occasion des crises économiques successives que notre pays a connues. Elles ont notamment mis en lumière l’extrême précarité de certains ménages installés (69) dans ces territoires liée à l’enchérissement des logements mais aussi à la part transport croissante dans leur budget familial. Le budget transport est parfois devenu insupportable pour certains ménages comme cela a été démontré en Seine-et-Marne.

Aux États-Unis, la question de difficulté de nombreux ménages à financer leur résidence principale parce qu’à son coût mensualisé s’ajoute une composante transport très élevée a conduit certains organismes et certaines agences immobilières à développer la notion de coût global (70).

8.2. Promouvoir la notion de coût global, facteur de lutte contre l’étalement urbain

Plusieurs expériences anglo-saxonnes cherchent à mieux sensibiliser le demandeur de logement ou le ménage en recherche d’une résidence principale quant aux conséquences de son choix. La notion de coût global vise donc à simuler le cumul mensuel des charges d’habitat et de transport induits par telle ou telle localisation. Ainsi, le ménage fera son choix en connaissant mieux les conséquences de sa décision sur son futur revenu disponible. Cette forme de comparateur permet notamment de relativiser le surcoût des logements dans les quartiers du centre d’une agglomération au regard de sa périphérie. Il conduit bien souvent à modérer l’enthousiasme envers la grande banlieue ou la néo-ruralité. Dans la mesure où cette évolution dans la prise en compte de la localisation et du coût d’un logement induit également une approche environnementale liée aux coûts de l’éloignement, la mission en propose la généralisation.

25. Encourager l’inscription sur les sites d’annonces et dans les agences immobiliOres de l’information sur l’existence d’outils comparateurs de localisations résidentielles pratiquant la simulation en budget global (transport et logement).

8.3. Engager une réflexion sur la valeur du temps en ville

La composante du temps n’avait pas, dans le passé, l’importance qu’elle a acquise aujourd’hui. La congestion pour accéder à la métropole depuis le réseau routier ou le temps perdu dans les transports en commun génèrent une demande sociale de mobilité repensée notamment autour de la question du temps. C’est ce que tendent à proposer les comparateurs d’itinéraires selon les modes de transport. L’émergence des smart grids (71)devrait contribuer par la valeur accordée au temps à faire évoluer les usages. Les tarifications selon les horaires dans le domaine énergétique, le coût du stationnement selon les séquences diurnes ou nocturnes et peut-être demain les péages urbains qui pratiqueront une tarification inversement proportionnelle à l’importance du flux d’entrée vers la ville centre conduiront à de nouvelles logiques économiques individuelles et à une meilleure optimisation collective des ressources et des infrastructures.

La synchronisation des temps (72) facilite la réponse aux attentes et besoins des habitants et usagers tout en permettant l’optimisation de l’usage des infrastructures de transport et donc de limiter la réalisation de nouveaux investissements.

Par ailleurs, l’organisation de la ville hyper-connectée qui gère ses flux (73) et s’adapte en conséquence conduit à penser la ville comme un éco-système complexe relativement refermé sur lui-même. La morphologie future de la ville et la distribution de ses quartiers dépendront de nouveaux facteurs comme les réseaux intelligents de distribution de l’énergie, l’accès aux données et la mobilité.

Conclusion

Comment répondre aux défis climatiques et énergétiques, aux exigences de dépolluer l’air de nos villes pour garantir la santé de chacun ? Comment limiter la congestion et tout en assurant la mobilité de chacun nécessaire tant pour des raisons professionnelles que privées ? Après le règne sans partage de l’automobile, qui a largement dessiné nos villes et nos mœurs, les difficultés d’accès aux services de transport notamment collectif, les préoccupations environnementales et la nécessaire maîtrise des dépenses publiques annoncent déjà de nouvelles logiques qui visent à promouvoir les modes alternatifs et à faire de la mobilité un droit.

Les progrès de la refonte des systèmes de transport des agglomérations depuis 25 ans illustrent le fait qu’il est possible de réduire là où c’est nécessaire la part de l’automobile sans se priver de mobilité. Cette réussite passe par quelques prérequis, comme la réappropriation par la Politique de domaines spécifiques (urbanisme, transport, santé…) afin de les concilier et de hiérarchiser les priorités.

De même qu’il est beaucoup plus facile de produire un bâtiment à faible consommation énergétique si l’objectif est porté dès le lancement de la réflexion, il est possible de construire dans de meilleures conditions économiques le développement urbain autour des infrastructures et services de transport dès lors que les autorités en charge de l’urbanisme et des transports harmonisent leurs politiques.

De nombreux exemples en France et à l’étranger nous montrent la voie à suivre. Densifier autour des services de transports en commun l’habitat et l’emploi, rechercher la compacité urbaine, limiter l’éparpillement dans le péri-urbain, promouvoir les transports collectifs qualitatifs (sites propres confortables, utilement dotés de connexion…) peu polluants, revoir les politiques de stationnement pour inciter à réduire l’usage de la voiture thermique, rationaliser la trame viaire et réinvestir l’espace public pour faciliter le développement de diverses mobilités (vélo, marche notamment).

La ville du futur se planifie aujourd’hui. Cela doit être fait avec des documents d’urbanisme exigeants : des SCoT, notamment, qui œuvrent pour les courtes distances, qui organisent l’urbanisation prioritaire autour des axes desservis par des transports collectifs, qui promeuvent une densification autour des gares (ferroviaires, routières…) et qui favorisent le développement des mobilités actives.

Pour cela, il faudra modifier les procédures d’élaboration du SCoT pour débattre et traiter prioritairement des grandes questions structurantes, les armatures (naturelles, urbaines, transport), de choix de localisation des développements urbains.

Parallèlement, l’examen de la mobilité actuelle doit conduire à maîtriser l’urbanisation commerciale ou de loisirs sans bonne desserte en transports en commun. Alors que beaucoup de pays voisins recentrent le commerce sur les centres-villes, il faut construire, quand c’est techniquement et économiquement possible, les nouveaux équipements commerciaux près des habitations, les rendant plus facilement accessibles à tous.

La gouvernance locale est aussi un enjeu de cette articulation entre urbanisme et mobilité : favoriser la compétence globale des AOM, rapprocher les périmètres des AOM des EPCI et de leurs PLUI, organiser le dialogue entre AOM et établissement

public porteur de SCoT sont les enjeux principaux de la période qui s’ouvre. Et cela en ne perdant jamais de vue les objectifs fondamentaux : diminuer les modes de transports polluants, diminuer les dépenses publiques (investissement et fonctionnement), diminuer les coûts des logements, réduire les déplacements en rapprochant le plus possible l’habitat et l’emploi, faciliter la mobilité (source de développement économique et de qualité de vie), encourager les modes actifs et les nouveaux modes de transports prometteurs (voitures électriques, deux-roues électriques, covoiturage, autopartage, etc.), améliorer la qualité des transports collectifs.

Enfin la mission a examiné quels étaient les acteurs particulièrement écoutés dans cette recherche de politiques intégrées. Les travaux du Cerema, comme sur le terrain, l’action des agences d’urbanisme, accompagnent et analysent de nombreuses pratiques vertueuses dont peuvent s’inspirer les collectivités locales et leurs EPCI puisque c’est à leur niveau que ces politiques se mettent en œuvre.

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1) Cf. pour ce chapitre : « La circulation, la ville et l’urbanisme : de la technicisation des transports au concept de mobilité ». Gérard Beaudet et Pauline Wolff – Vertigo, Hors série n° 11 – mai 2012. 2) Cf. Pour ce paragraphe « La mobilité urbaine : un nouveau cadre conceptuel », Document non daté et non signé, Institut pour la ville en mouvement. 3) Cf. Pour ce paragraphe : Mobilité inclusive – La mobilité accessible à tous – Mobilité, insertion et accès à l’emploi, constats et perspectives – Rapport 2013. 4) Pour ce paragraphe, cf. : La mobilité urbaine en France – Principaux enseignements des années 2000-2010 – Certu Mobilités et Transports – Le point sur n° 23. 5) On notera que ces développements ont eu lieu à des coûts élevés pour l’État et les collectivités territoriales et que l’effort financier, souvent insoutenable à long terme, a commencé être réduit dans beaucoup de régions. D’autre part, les dépenses de fonctionnement ne sont couvertes par les recettes venant des voyageurs qu’à des proportions encore trop faibles (un tiers environ en moyenne). 6) Cf. pour ce paragraphe et suivants : « Mobilité et inertie de la ville – D’après l’Atelier 12 des Entretiens du Certu » août 2012 sous la direction de Thierry Gouin, Certu. 7) En Ile-de-France, l’enquête globale transport 2010 a montré une forte progression des déplacements en transports collectifs (+20 %), une stabilisation des déplacements en voiture, une croissance importante de deux-roues et de la marche. Source : EGT 2010/institut d’aménagement et d’urbanisme de l’Ile-de-france (septembre 2012). 8) On notera que la Suisse et l’Allemagne ont de leur côté développé une offre en transports collectifs y compris dans les zones moins denses. 9) Cf. Un réseau de transports collectifs pour les territoires péri-urbains – Conception et mise en œuvre – Collection connaissances – Cerema juillet 2015. 10) VAE : vélo à assistance électrique. 11) Vélo à deux ou trois roues destiné à transporter des charges plus importantes. 12) Cf. Évolution du contexte législatif en annexe 3. 13) 14 587 communes sur 36 600 (soit 40 %) étaient couvertes par un SCoT au 1er janvier 2015. 14) Le « Fingerplan » de Copenhague est un exemple abouti de ce principe. 15) Alinéa 1 : « Le projet d’aménagement et de développement durables fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d’implantation commerciale, d’équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques ». 16) Le SCoT de Montpellier est à cet égard un exemple à suivre… 17) Cf. Articles du code de l’urbanisme relatifs au SCoT en annexe 5. 18) Cf. Article L. 122-1-5 du code de l’urbanisme. 19) Cf. Ppt Cerema « La mobilité dans les SCoT – La prise en compte des obligations et possibiités nouvelles ouvertes par la loi Grenelle 2 – Analyse de 10 SCoT Grenelle » 2015, et tableau récapitulatif en annexe 7. 20) Cf. Paragraphe 7.2. 21) Le Schéma de Cohérence Territoriale, Un projet stratégique partagé pour l’aménagement durable d’un territoire – Ministère de l’égalité des territoires et du logement – juin 2013, Cf extrait en annexe 6. 22) Il est symptomatique que l’objectif « organiser la mobilité dans le territoire » arrive seulement en page 20 de ce guide, puis en page 36, et se présente selon deux thématiques (échanges et mobilité, modes de déplacement) parmi les 21 à aborder dans le diagnostic. 23) Cf l’ouvrage intitulé « Les déplacements dans les SCoT » retour d’expériences à partir des 17 premiers SCoT, élaboré en 2008 par le Certu 24) « Concept pour un développement urbain vers l’intérieur – Aide de travail pour l’élaboration des projets d’agglomération transport et urbanisation » – Office fédéral du développement territorial (ARE) Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), décembre 2009. 25) Cf. Articles du code de l’urbanisme relatifs au SCoT en annexe 5. 26) Et non seulement personne publique associée. 27) Cf. Le détail de la méthode est présenté en annexe 11. 28) « Niveaux de qualité de desserte par les transports publics – Méthodologie de calcul » Office fédéral du développement territorial ARE, Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DETEC. 29) Cf. Le PLUi de la communauté de communes de Fauquembergues évoqué au paragraphe 1.6. ci-dessus. 30) Voir sur ce point le rapport du CGEDD n° 008802-01 de juillet 2013 « Le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) intégrateur ». 31) « Pour une métropole plus durable, PLUi facteur 4 » intégrant PLU, PLH, PDU et PCET, Brest Métropole océane. 32) L’évolution de la carte intercommunale consécutive à la promulgation de la loi NOTRe du 7 août 2015 (n° 2015-991) devrait conduire à accroître la population moyenne des EPCI puisque l’article 33 de la loi crée un seuil de 15 000 habitants en dessous duquel ne peuvent, sauf exceptions, se maintenir les communautés de communes existantes. 33) Cf. Annexe 12. 34) Cf. à cet égard et pour ce chapitre, voir les précisions dans l’ouvrage de David Mangin, La Ville franchisée, forme et structure de la ville contemporaine, Éd. La Villette, 2004. 35) Cf. Annexe 13. 36) Une telle réflexion pourra s’inspirer de celle conduite par l’APUR (« La trame viaire du cœur d’agglomération », juin 2013, et la Note n° 79 « La trame viaire du cœur de l’agglomération, vers une vision stratégique et prospective » juillet 2014). 37) Ce paragraphe trouve notamment ses sources dans les documents suivants. • les métamorphoses de l’autoroute urbaine – Coédition Gallimard/FNAU – Collection Points Fnau – Alternatives (n° 1), Gallimard Parution : 18-09-2014. • de la voie rapide à l’avenue urbaine : la possibilité d’une « autre » ville ? Note rapide n° 606, IAU – octobre 2012. 38) La ville après l’autoroute : études de cas – Paul Lecroart, IAU, 2013-2014 : New York : West Side Highway, New York : Sheridan Expressway, San Francisco : Embarcadero Freeway, Vancouver : viaducs Dunsmuir & Georgia, Portland, Harbor Drive, Séoul : Cheonggyecheon Expressway. D’autres exemples ont été signalés à la mission comme celui du plateau de Kirchberg au Luxembourg. 39) Il est intéressant de constater qu’alors que le modèle des voies rapides nous est venu de ce continent, c’est encore d’Amérique du Nord que nous sont parvenus les premiers exemples de reconquête urbaine de voies rapides. 40) – 10 % à Portland, – 20 % à New York (West Side) – 22 % à San Francisco (Central) et – 35 % à Milwaukee. À Séoul, le projet a entraîné une réduction de 9 % du trafic traversant le centre-ville et de 2,3 % vers le centre, conduisant à une diminution des temps de parcours automobiles dans la ville. 41) Vélos à assistance électrique. 42) Pour ce chapitre cf. « Du Far West à la ville », l’urbanisme commercial en questions, sous la direction de Cristina Garcez et David Mangin – Territoires en projets, éditions Parenthèse – octobre 2014. 43) L’agence d’urbanisme de l’agglomération de Marseille a identifié les achats comme le premier motif de déplacements dans l’agglomération. Cf. AGAM – Focus n° 3 septembre 2012- Les déplacements dans l’espace métropolitain. 44) Les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) examinent trois millions de m² par an et la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) statue sur près d’un million de m²,au vu d’une législation qui exige de prendre en compte l’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone. Mais les premiers mois de fonctionnement de la nouvelle commission nationale s’avèrent renforcer la tendance à l’aménagement en périphérie et sans desserte en transports en commun alors que la commission n’autorisait que près de 50 % des m² commerciaux demandés en 2014. 45) Article L.122-1-9 du code de l’urbanisme. 46) CE 1er juillet 1959, n° 38893 Sieur Piard – CE, 28 janv 1970 Sté Tournonaise de boisellerie – CE, 17 mai 1972 Sté Chatillon-Muller-Montupet… 47) Cette recherche de confort dans les correspondances a été testée avec succès dans la gare TGV de Reims (gare de Champagne-Ardenne) dont les rames de tramway attendent l’arrivée du TGV pour conduire les voyageurs qui le souhaitent vers le centre-ville de Reims en quelques minutes. À Nantes, la station Pirmil combine un accès en tram, en bus et un parc relais. À Rennes, le PEM en cours de réalisation va associer des accès au TGV, au TER, aux bus, au métro et aux dispositifs plus classiques de taxi ou de vélo en libre service. 48) Ce paragraphe trouve ses sources dans les fiches du Cerema : « Valorisation foncière aux abords des gares TER » – 2012-2014. 49) Ils correspondent à cinq zones Abis, A, B1, B2 et C. 50) Pour ce paragraphe, cf. l’ouvrage : « Articuler urbanisme et transport-TOD Les contrats d’axe francais à la lumière du Transit-Oriented Development (TOD) » Cerema février 2015. 51) Cf. l’enjeu quartier de gare Grand Paris. 52) Ce chapitre est largement fondé sur les ouvrages suivants : – 1. « Pour une politique du stationnement au service des usagers » rapport du groupe de travail présidé par Olivier Paul-Dubois-Taine, commissariat général à la stratégie et à la prospective, décembre 2013 ; – 2. « Le stationnement, enjeu de mobiité urbaine », Fédération des villes moyennes en partenariat avec Effia, février 2013 ; – 3. Source : « Stationnement : vers une véritable Intégration dans les politiques urbaines ? » Lille – Synthèse des rencontres scientifiques et techniques territoriales, 7 et 8 février 2013 – Certu, CNFPT, GART, Lille métropole, FNAU, AITF. 53) Ses effets mériteront un examen à moyen terme. 54) Cf. Source « Le stationnement, enjeu de mobiité urbaine », Fédération des villes moyennes en partenariat avec Effia, février 2013, op.cit. 55) À Lille, dans le quartier des rives de la Haute-Deule, un montage associant la SEM aménageur (SORELI), les promoteurs (immobilier et du parking) et la banque a pu être construit. La SEM garantit la commercialisation des espaces de stationnement au promoteur du parking, en anticipant la construction ultérieure des opérations de logement de fin de programme. À Grenoble, les « pavillons de la mobilité » regrouperont en un lieu unique du quartier les espaces de stationnement des résidents et des visiteurs, ainsi que d’autres services de mobilité, par le portage d’un acteur public unique. Source : « Stationnement : vers une véritable intégration dans les politiques urbaines ? Lille, op.cit. 56) À Vienne (Autriche), un immeuble de centre-ville récent et de standing comme « bike city » comporte pour une centaine de logements, 360 places vélos réparties en sous-sol et le long de coursives qui desservent chaque niveau, mais seulement 55 places voitures dont plusieurs places en autopartage. Ce type de développement se fait aussi à Strasbourg après accord des promoteurs et avec de bons retours en termes de commercialisation. 57) Les obstacles liés à l’emport de marchandises et/ou d’enfants seront facilement résolus par la facilitation à développer la commercialisation de vélos cargos et vélos assistés. Des services de location longue durée trouveront dans ces pôles multimodaux toute leur place. 58) La mission fait siennes certaines recommandations émises dans le rapport « Pour une politique du stationnement au service des usagers » rapport du groupe de travail présidé par Olivier Paul-Dubois-Taine, commissariat général à la stratégie et à la prospective, décembre 2013, op.cit. 59) En Ile-de-France, il conviendrait de confier cette mission aux AOM de proximité. 60) Des évolutions dans les compétences de l’AOM ont été adoptées dans la loi NOTRe du 7 août 2015 à son article 18. Elles contribuent à donner aux AOM un spectre plus large dans les politiques de mobilité. Combinée à l’art L1214-1 du code des transports, elles permettent à l’AOM de disposer de moyens supplémentaires pour articuler les politiques de déplacement et de stationnement. 61) Selon l’étude du GART « plans de déplacements urbains : panorama 2009, résultats d’enquête et perspectives ». 62) Ils existent dans la plupart des grandes métropoles. 63) Voir sur ce point l’annexe 4 64) Voir sur ce point le rapport du CGEDD n° 008802-01 « le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) intégrateur » de juillet 2013. 65) La métropole de Brest élabore actuellement un PLUi « facteur 4 » intégrant PDU, PLH et plan climat énergie territorial. 66) Cf. Présentation du Grenelle des mobilités de l’agglomération bordelaise et de la Charte des mobilités de l’agglomération grenobloise en annexe 10 67) Pour ce paragraphe cf. : « Articuler urbanisme et transport – Les contrats d’axe français à la lumière du Transit-oriented development (TOD) » Cerema, février 2015. 68) Terme qui désigne un automobiliste qui utilise seul son véhicule pour se déplacer. 69) Cf. sur ce sujet l’annexe 8 relative aux difficultés d’accès à la mobilité. 70 Voir sur ce point l’application Housing and Transportation lancée par la Brookings Institution gérée par le Center for Neighborhood Technology basé à Chicago. L’application couvre 917 métropoles ou agglomérations soit 94 % de la population des États-Unis. L’application est consultable à l’adresse suivante : http://htaindex.cnt.org/map/. 71) Réseaux intelligents de distribution d’électricité 72) Voir l’annexe 14-2 sur l’agence des temps. 73) Voir aussi sur ce point les expériences de Songdo en Corée du Sud, de Tianjin Eco-City en Chine ou de King Abdullah Economic City en Arabie Saoudite.

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