Urbanisme

UNE RÉPONSE QUI SE DÉCLINE À TROIS NIVEAUX

Mots clés : Gestion des chantiers - Logement social

Au terme de six mois d’un travail intense, le groupe de travail propose des solutions de simplification à trois niveaux. Le premier, le plus évident, celui des simplifications législatives prioritaires, via une proposition de loi trans-partisane portée par la Sénat (I). Mais, au travers de ses auditions comme de la consultation nationale, le groupe de travail a mis au jour des problématiques qui doivent faire l’objet de travaux complémentaires, soit qu’elles relèvent du Gouvernement en raison de la nature réglementaire des mesures à mettre en œuvre, soit qu’elles impliquent une réflexion approfondie excédant le champ du groupe (II). Au-delà de ces recommandations qui, pour embrasser des champs parfois vastes n’en sont pas moins sectorielles, le groupe de travail a souhaité porter une réflexion sur la « fabrique des normes » pour contribuer à enrayer la dynamique normative qui semble parfois plus rapide que toutes les tentatives de simplification (III).

I. Une réponse législative immédiate : une proposition de loi de simplification transpartisane sur l’urbanisme et la construction

Les remontées issues de la consultation nationale insistent sur une demande forte de procédures plus rapides et de davantage de stabilité. La proposition de loi du groupe de travail est précisément bâtie autour de ces deux volets essentiels : accélérer la réalisation des projets locaux et stabiliser le droit , avec 25 mesures réparties en 7 chapitres : simplifications relatives à l’articulation et aux procédures d’évolution des documents d’urbanisme (A) ; aux opérations d’aménagement (B) ; à l’accélération et à la réduction du contentieux de l’urbanisme (C) ; au renforcement du dialogue entre les collectivités territoriales et l’État en matière de projets (D) ; à la protection du patrimoine (E) ; à la mutualisation des places de stationnement adaptées (F). S’y ajoute un chapitre de dispositions diverses (G).

Conjuguées aux dispositifs déjà existants qui, sous une forme ou une autre, aboutissent à une stabilisation, voire à une cristallisation du droit applicable aux porteurs de projet, comme par exemple le certificat d’urbanisme, aux mesures en cours de préparation par le Gouvernement, comme le permis environnemental unique et le certificat de projet rénové, ces mesures dessinent les contours d’un véritable rescrit en matière de projets locaux .

A. Simplifier l’articulation et les procédures d’évolution des documents d’urbanisme

Un premier axe structurant de la proposition de loi concerne la simplification et la stabilisation des documents d’urbanisme. Il doit offrir aux collectivités une meilleure visibilité et maîtrise de l’évolution de leurs PLU. Il doit aussi leur permettre de mieux appréhender les circonstances de passage à un urbanisme intercommunal

1. Assouplir l’articulation des documents de planification territoriale

La hiérarchie des normes d’urbanisme avec, notamment, la notion de compatibilité des documents inférieurs aux documents supérieurs aboutit, telle qu’elle est conçue, à un alourdissement de la procédure d’élaboration des documents d’urbanisme inférieurs et surtout à leur instabilité chronique, sans du reste garantir une sécurité juridique satisfaisante. C’est la raison pour laquelle vos rapporteurs ont souhaité proposer de nouveaux mécanismes plus souples qui respectent davantage la politique urbaine des collectivités tout en fiabilisant l’articulation entre les documents d’urbanisme.

a) Une hiérarchie des normes d’urbanisme aujourd’hui conçue de façon trop rigide

Le code de l’urbanisme prévoit une articulation des documents d’urbanisme sous la forme d’une obligation de compatibilité ou de prise en compte devant intervenir dans des délais stricts (un an ou trois ans, en cas de révision). Si elle est indispensable pour assurer la cohérence des documents de planification, cette obligation de compatibilité ou de prise en compte des documents supérieurs est cependant, sous sa forme actuelle :

Un facteur d’alourdissement et de renchérissement considérables de la procédure d’élaboration des documents d’urbanisme inférieurs et singulièrement des PLU.

Une cause d’instabilité chronique pour les documents inférieurs qui doivent être modifiés ou révisés à intervalles rapprochés pour « suivre l’évolution », souvent désynchronisée, des documents supérieurs. Actuellement, chaque changement d’un document supérieur peut potentiellement contraindre à la révision du PLU en cas d’incompatibilité. En cas de changement en série des documents supérieurs (par exemple changement du schéma de cohérence territoriale (SCOT) l’année N, du plan de déplacements urbains (PDU) l’année N+1, du programme local de l’habitat (PLH) l’année N+2), les communes peuvent ainsi être amenées à procéder à des modifications ou des révisions en chaîne de leur PLU.

Le groupe de travail a donc souhaité faire des propositions pour limiter l’impact déstabilisateur de la hiérarchie des normes, stabiliser le contenu des PLU et donner de la prévisibilité sur leur calendrier d’évolution en évitant :

– que les PLU soient entraînés dans des révisions/modifications en chaîne, ponctuelles et successives, pour coller à l’objectif de compatibilité avec les documents supérieurs ;

– qu’à l’occasion d’une mise en compatibilité imposée par l’évolution du SCOT, du PLH ou du PDU, on ouvre la boîte de Pandore de la révision et qu’on remette en question les fondements du projet urbain. La révision rendue nécessaire pour une mise en compatibilité avec les documents supérieurs devrait en effet se limiter aux seuls changements nécessaires à cette mise en compatibilité.

b) Vers des mécanismes de mise en compatibilité plus souples et moins perturbants pour les PLU

La solution proposée par le groupe de travail comprend plusieurs aspects.

Il est proposé en premier lieu d’ établir, tous les trois ans, un temps d’analyse qui permettrait à chaque collectivité d’analyser son PLU afin de déterminer s’il doit être rendu compatible avec les documents supérieurs . Il ne s’agirait pas d’une évaluation globale de l’application du PLU telle que prévue à l’article L. 153-27, mais d’une analyse conduite sous l’angle exclusif de la compatibilité du PLU.

C’est le constat d’une incompatibilité éventuelle du PLU, à l’occasion de cette analyse triennale, qui marquerait le moment où s’impose l’obligation de mise en comptabilité. Ainsi, toutes les évolutions du PLU liées à la hiérarchie des documents d’urbanisme interviendraient selon un calendrier triennal connu d’avance, car propre au PLU, au lieu de dépendre des calendriers d’évolution, souvent désynchronisés, des documents supérieurs sur lesquels la commune ou l’EPCI compétent n’a aucune maîtrise. De la sorte, il en serait fini des procédures de mise en compatibilité engagées au fil de l’eau, sans possibilité d’anticiper pour les communes ou les intercommunalités : toutes les modifications nécessaires seraient regroupées dans une seule et même procédure .

C’en serait fini également du scandale des PLU qui, à peine élaborés ou révisés, doivent engager une nouvelle procédure de révision parce que l’évolution d’un document supérieur a ouvert un délai impératif de mise en compatibilité. Avec le nouveau dispositif, un PLU nouveau ou complètement révisé serait assuré d’une période de stabilité de trois ans avant que ne s’ouvre une éventuelle procédure de révision .

Un autre avantage doit être souligné : le nouveau mécanisme contribuera à mieux garantir la légalité des documents d’urbanisme . À l’heure actuelle en effet, lorsqu’un document supérieur entre en vigueur, il fait courir immédiatement un délai impératif de mise en compatibilité. Cependant, en réalité, ni les gestionnaires des documents supérieurs, ni ceux des PLU et encore moins les services de l’État ne sont en mesure d’apprécier l’impact réel de l’évolution de ce document sur les PLU. Par conséquent, nombre de PLU deviennent incompatibles avec un document supérieur sans qu’on en prenne immédiatement conscience, avec les risques contentieux que cela suppose. L’institution d’un rendez-vous triennal d’analyse de la compatibilité des PLU permettra de s’assurer de la cohérence des documents d’urbanisme et de sécuriser juridiquement les PLU.

La nouvelle procédure aurait également le mérite d’assouplir le délai de mise en compatibilité entre le PLU et les documents supérieurs, puisque l’on passe d’un délai de rigueur de 3 ans actuellement à un délai adapté à la situation de la collectivité, qui serait compris entre 3 et 6 ans. En effet, les délais pour mettre le PLU en compatibilité avec les documents supérieurs sont maintenus à trois ans, mais sont décomptés, dans le nouveau dispositif proposé, à partir du moment où, suite à l’analyse triennale, la décision d’engager une évolution du PLU est prise par l’EPCI ou la commune – et non plus à compter de l’entrée en vigueur du document supérieur. Évidemment, cela n’empêcherait pas que, pour une raison d’intérêt général, puisse être réalisée une mise en compatibilité via un projet d’intérêt général (PIG) ou une PIL en dehors de ce calendrier triennal. Cela n’empêche pas non plus la commune ou l’EPCI de procéder, s’ils le souhaitent, à une mise en compatibilité avant le délai des trois ans.

Enfin, en complément de la procédure d’analyse triennale et de l’assouplissement des délais de compatibilité, il est proposé de créer une procédure de mise en compatibilité du PLU plus légère que la procédure de révision actuellement utilisée pour mettre en compatibilité un PLU avec un document supérieur, de manière à éviter qu’elle ne prenne trop de temps et qu’elle ne conduise incidemment à une refonte du PLU. Cette procédure ne se substituerait pas aux autres : une commune aurait le choix, lorsqu’elle doit mettre son PLU en compatibilité, entre les mécanismes de révision ou de révision simplifiés qui existent déjà.

2. Mieux maîtriser les circonstances de passage à un urbanisme intercommunal

En application de la rédaction actuelle de l’article L. 153-2 du code de l’urbanisme, lorsqu’une commune fait partie d’une intercommunalité qui possède la compétence PLU, le déclenchement d’une révision simplifiée du PLU de cette commune déclenche automatiquement l’élaboration d’un PLU intercommunal.

Autrement dit, un changement finalement assez minime des règles d’urbanisme sur le territoire d’une commune a pour conséquence de faire passer toute une intercommunalité au PLU intercommunal. Par exemple, dans le droit actuel, une révision simplifiée est nécessaire en cas d’installation d’un équipement collectif en zone A ou N lorsque cet équipement compromet l’activité agricole, pastorale et forestière exercée sur le terrain d’assiette. Ainsi, pour réduire une zone agricole de quelques centaines de mètres carrés, les règles actuelles obligent une intercommunalité entière, parfois de plusieurs dizaines de milliers d’habitants ou plus, à engager l’élaboration d’un PLU intercommunal. Il existe donc une disproportion manifeste entre le fait générateur et la conséquence.

Le passage à un PLU intercommunal doit résulter d’une décision forte et non pas dépendre d’un événement incident minime.

Conséquence supplémentaire du droit actuel dans notre exemple : le projet d’installation de l’équipement collectif serait bloqué pour plusieurs années, le temps d’élaborer le PLU intercommunal…

Il est donc proposé que la révision simplifiée d’un PLU communal ne soit plus un motif de passage au PLU intercommunal. Seule une révision pleine et entière d’un PLU communal, c’est-à-dire une révision touchant aux orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), déclencherait l’élaboration d’un PLU intercommunal dans les EPCI compétents en matière de PLU. Cela suppose de modifier en conséquence l’article L. 153-2 du code de l’urbanisme.

B. Faciliter les opérations d’aménagement

En matière d’aménagement, vos rapporteurs ont souhaité répondre à certaines demandes de simplification exprimées par les professionnels concernant la procédure de zone d’aménagement concerté (ZAC).

Il est proposé en premier lieu de donner la faculté aux collectivités de fusionner les deux délibérations de création et de réalisation d’une ZAC , ce qui peut avoir un sens pour des projets d’aménagement d’un faible niveau de complexité, dont les éléments sont connus de manière précoce. Il n’est pas prévu de critère pour définir ce qu’est une « petite » ZAC. La fusion des délibérations serait décidée en opportunité par la collectivité.

Par ailleurs, il est proposé d’ouvrir la faculté de reporter l’étude d’impact au moment du dossier de réalisation de la ZAC . L’étude d’impact est en effet devenue l’étape clef de la procédure de ZAC. Son contenu va encore devenir plus exigeant. Or, le code de l’urbanisme impose qu’elle soit produite lors du dossier de création, c’est-à-dire à un moment où le projet n’est en général qu’esquissé, et où l’aménageur n’a pas été désigné (du moins en cas de mise en concurrence). Ceci implique que l’étude d’impact doit quasi systématiquement être complétée lors de la confection du dossier de réalisation (complément qui dans bien des cas revient à refaire une seconde étude d’impact), il en résulte un gaspillage de dépenses d’études et surtout un allongement des délais, puisqu’une nouvelle saisine de l’autorité environnementale s’avère alors nécessaire. Aussi est-il proposé que soient modifiés les contenus respectifs des dossiers de création et de réalisation, en reportant la production de l’étude d’impact au niveau du dossier de réalisation.

C. Accélérer et réduire le contentieux de l’urbanisme

En matière de contentieux de l’urbanisme, les délais de jugement restent longs : 1 an et 11 mois en moyenne pour les tribunaux administratifs, 1 an et 6 mois pour les cours administratives d’appel et 10 mois pour le Conseil d’État. Un projet de construction peut ainsi potentiellement connaître un retard de plus de quatre ans pour des raisons uniquement liées à une procédure contentieuse . La tendance est certes plutôt à la baisse avec, entre 2010 et 2015, une réduction des délais moyens de jugement de quatre mois en matière environnementale et de deux mois en matière d’urbanisme pour les tribunaux administratifs. Mais ce mouvement est encore insuffisant et doit pouvoir être accompagné et renforcé, comme en témoignent les auditions auxquelles a procédé le groupe de travail.

L’ordonnance « Labetoulle » de juillet 2013 et le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatifs au contentieux de l’urbanisme ont engagé une série d’améliorations en la matière et ont notamment permis : – de mieux circonscrire la définition de l’intérêt à agir -mesure largement saluée par les professionnels ; – de permettre aux parties de demander la cristallisation des moyens – mesure efficace dans les faits uniquement si elle est demandée par les parties ; – de supprimer l’échelon d’appel pour les zones tendues jusqu’au 1er décembre 2018 – mesure très efficace puisqu’elle réduit mécaniquement de près de 18 mois la procédure contentieuse, mais qui commence à peine à produire ses effets.

Si ces deux textes ont eu un effet positif, force est de constater qu’il reste encore limité et ne répond encore que partiellement à l’enjeu crucial de la réduction des délais de jugement. C’est la raison pour laquelle vos rapporteurs proposent de compléter et de prolonger les avancées de 2013 par un certain nombre de mesures pragmatiques dont l’impact devrait être d’accélérer les procédures contentieuses.

Il est ainsi proposé de donner au juge la possibilité de soulever d’office la cristallisation des moyens . Jusqu’à présent, il ne pouvait le faire qu’à la demande d’une des parties. Or, en matière d’urbanisme, c’est souvent l’échange même des mémoires entre les parties qui ralentit les procédures. Cette cristallisation soulevée d’office, élevée au niveau législatif, permettrait de mettre définitivement fin à certaines procédures dilatoires tout en réduisant significativement les délais de jugement.

Par ailleurs, il est proposé d’imposer aux requérants en matière d’urbanisme la rédaction de conclusions récapitulatives qui lieraient les parties, à l’image de la procédure civile : en conjonction avec la cristallisation des moyens, cela permettrait à la fois de réduire les délais de jugement et de faciliter le travail tant des juges que des parties, en sécurisant notamment juridiquement les dispositifs de jugement pour les cas d’appel. L’intérêt est de rendre obligatoire la production de ces conclusions récapitulatives en matière d’urbanisme, de façon à ce que le juge ne soit pas obligé de les demander par échanges de courriers. Le nombre important d’échanges de mémoires dans les dossiers d’urbanisme – souvent complexes à analyser – justifie l’inscription de cette simplification dans la partie législative du code de l’urbanisme. La généralisation des conclusions récapitulatives en contentieux de l’urbanisme permettra également tant au juge qu’aux différentes parties d’avoir une vision claire et précise des moyens soulevés par la partie adverse, permettant une meilleure transparence et une simplification de la procédure pour tous.

Il est également proposé d’instaurer en procédure administrative un mécanisme de caducité de l’instance sur le modèle de la procédure civile : tout requérant qui ne produirait pas dans un certain délai un élément demandé par le juge serait réputé s’être désisté, rendant caduque l’instance avec impossibilité de réintroduire une nouvelle requête sur la même affaire. Le requérant pourra toutefois s’opposer valablement à la procédure de caducité s’il justifie de l’impossibilité ou de difficultés particulières qu’il rencontre pour obtenir les documents sollicités. L’objectif n’est pas ici de permettre au juge de demander une pièce complémentaire, le code de justice administrative le prévoyant déjà, mais de lutter contre les procédures dilatoires propres au contentieux de l’urbanisme où certaines parties ont intérêt à ne pas produire certaines pièces ou à le faire tardivement. Le système proposé rend caduque d’office la requête déposée par un requérant qui ne présenterait pas la pièce demandée, dans un délai de 3 mois à partir du dépôt s’il s’agit d’une pièce nécessaire au dépôt du dossier (rappel du greffe), ou de 3 mois à compter de la date où le juge le demande en cours d’instruction (rappel du juge).

Le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme a supprimé l’appel en matière de contentieux de l’urbanisme dans les zones tendues du 1er décembre 2013 au 1er décembre 2018. Cette mesure, qui n’a pas engorgé le Conseil d’État en cassation, réduit mécaniquement les délais de jugement, l’appel durant, en moyenne, 18 mois. Après s’être interrogés sur l’opportunité d’étendre dans le temps et dans l’espace cette suppression, vos rapporteurs proposent de la reconduire le dispositif jusqu’au 1er décembre 2023 dans les seules zones tendues , compte tenu de la persistance du manque de logements dans ces territoires.

L’ensemble de ce dispositif est complété par une mesure très attendue : la fixation d’un délai de six mois au juge administratif pour statuer en matière d’urbanisme . L’objectif est double : il s’agit d’abord pour le législateur de donner un signal fort tant aux citoyens qu’aux juridictions sur la priorité qu’il estime nécessaire de donner à la réduction des délais de jugement en matière d’urbanisme. Il s’agit par ailleurs d’encourager le juge à se saisir des instruments que l’exécutif et le législateur lui donne pour contribuer à cette réduction des délais .

Enfin, en matière de contentieux de l’urbanisme, se sont développés ces dernières années de trop nombreux recours abusifs dont l’objectif n’est autre que de ralentir les procédures, voire de monnayer tout simplement un désistement. Pour lutter contre ces méthodes, l’ordonnance « Labetoulle » a ouvert la possibilité, pour un justiciable dont le permis était attaqué, de demander, par un mémoire distinct, réparation du préjudice mais en le soumettant à deux conditions cumulatives : le recours doit excéder « la défense des intérêts légitimes du requérant » et causer « un préjudice excessif au bénéficiaire du permis » . Dans les faits, ce dispositif a pour l’instant été très peu utilisé et pour des sommes relativement modestes si l’on excepte un jugement du tribunal administratif de Lyon du 15 novembre 2015 ayant retenu un préjudice de 82 700 euros. En effet, la notion de « préjudice excessif » doit être prouvée. Or, l’ex-cessivité est une notion floue, particulièrement complexe à appréhender et difficilement justifiable.

Le caractère ambigu du terme « excessif » ne permet pas à la jurisprudence de se stabiliser en la matière et apparaît comme un frein inutile à l’effectivité de la mesure qui est non seulement de compenser les éventuelles pertes d’un pétitionnaire mais d’avoir un effet dissuasif sur les requérants abusifs. Il est donc proposé de supprimer ce terme d’« excessif » afin de redonner toute son effectivité à la réforme .

D. Renforcer le dialogue entre les collectivités territoriales et l’état

La consultation nationale réalisée par le groupe de travail a montré la très forte défiance éprouvée par les élus locaux à l’égard de services de l’État jugés peu disponibles et plus répressifs que facilitateurs. De nombreux élus et professionnels regrettent régulièrement un déficit de dialogue entre services de l’État, porteurs de projets et collectivités territoriales. Est également critiquée la trop fréquente incapacité des services de l’État à se coordonner et à donner rapidement aux porteurs de projets un avis global.

Pour y remédier, vos rapporteurs proposent de substituer une conférence d’accompagnement des projets locaux à l’actuelle commission départementale de conciliation des documents d’urbanisme 39 , aujourd’hui pratiquement en sommeil. Cette conférence revitalisée deviendrait ainsi une véritable instance de concertation entre l’État et les collectivités, collectivités, le cas échéant accompagnées des porteurs de projets. Présidée par le préfet, elle aurait un rôle de consultation ou de concertation en amont sur les projets locaux qui lui seraient transmis par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de la commune d’implantation. À cet égard, elle pourrait notamment être l’instance de cadrage et de dialogue préalable, lorsqu’il s’avère nécessaire, des procédures d’autorisation unique ou du futur permis environnemental unique. Un récent rapport d’inspection générale en a montré le besoin 40 . Elle comprendrait les services de l’État susceptibles d’être concernés par le projet présenté et devrait renforcer la capacité d’arbitrage du préfet entre les services de l’État. Cette commission rénovée favoriserait également la culture de travail « en mode projet » des services de l’État, appelée de ses vœux par le rapport Duport. Cette conférence aurait également un rôle de remontée des difficultés relatives à l’application des normes d’urbanisme et de construction , permettant de pallier la fragilité existante en la matière signalée par le Gouvernement.

En revanche, la conférence n’aurait pas de caractère décisionnel, d’une part, pour éviter de donner prise aux contentieux et, d’autre part, pour ne pas créer une étape supplémentaire dans les processus de décision et donc des délais .

Cette instance pourrait par ailleurs avoir un rôle d’examen des difficultés locales en matière d’application des normes et de proposition de simplifications . Sur la base de ce travail, et des contacts constants qu’il a vocation à entretenir avec les élus, le préfet serait chargé de remettre au Gouvernement un rapport annuel en matière de simplification, exposant les difficultés rencontrées et les propositions de simplification afférentes. S’appuyant sur une analyse de ces rapports départementaux, le Gouvernement pourrait nourrir sa démarche de simplification. Tout cela paraît si naturel ! Mais il s’agit de combler un vide surprenant, signalé notamment par le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) en matière de « remontées du terrain » vers l’administration centrale.

En complément, vos rapporteurs ont estimé indispensable de réaffirmer que les services de l’État doivent être organisés de façon à faciliter l’action des collectivités , dans un contexte de mutation profonde… et parfois anxiogène : désengagement continu de l’État en matière de soutien aux collectivités dans le domaine du droit des sols, fragilisation des préfectures, interministérialité complexe, évolutions inévitables des sous-préfectures… Ils proposent donc que le législateur affirme le principe selon lequel les collectivités doivent disposer dans chaque département d’un référent juridique unique en matière d’urbanisme et de projets . Ce référent, placé sous l’autorité du préfet, aurait vocation à donner tout conseil et information aux porteurs de projets et aux collectivités. Il pourrait par ailleurs animer des réunions avec les instructeurs en charge de l’urbanisme au sein des collectivités. Il reviendrait aux préfets d’organiser ce dispositif qui s’inscrirait dans la volonté du Gouvernement de renforcer les capacités du réseau préfectoral en matière d’ingénierie territoriale 41 .

Le préfet serait également chargé de remettre au Gouvernement un rapport annuel en matière de simplification fondé sur les réalités du terrain . Sur la base notamment des travaux de la conférence, mais aussi du travail quotidien de relations avec les collectivités qu’il a vocation à accomplir, le représentant de l’État reprendrait et analyserait les difficultés rencontrées assorties de ses propositions de simplification éventuelles. S’appuyant notamment sur une analyse des rapports départementaux, le Gouvernement remettrait chaque année au Parlement un rapport sur la politique qu’il entend conduire en matière d’application des normes et de simplification dans la mise en œuvre des projets locaux d’urbanisme et d’aménagement .

E. Conforter la protection du patrimoine

Deux sujets sont apparus au cours des travaux du groupe : l’archéologie préventive et la protection des abords des monuments historiques. Vos rapporteurs plaident, dans le premier cas, pour des ajustements limités de la législation en vigueur. S’agissant des abords, ils ont souhaité avancer des propositions innovantes destinées à renforcer la coopération entre les élus locaux et les architectes des bâtiments de France. Dans les deux cas, il s’agit de donner davantage de visibilité aux porteurs de projet et d’assurer une plus grande fluidité aux processus applicables sans pour autant aboutir à une régression du droit.

1. Clarifier et réduire des délais en matière d’archéologie préventive

La question des délais de réalisation des opérations d’archéologie préventive est fréquemment évoquée par les aménageurs et les élus locaux comme l’un des freins potentiels à leurs projets. Pour autant, il ne saurait être question de fragiliser le dispositif français de protection des vestiges archéologiques . Vos rapporteurs ont été attentifs à préserver un équilibre entre la préservation de ces vestiges et la nécessité de faciliter les projets locaux.

Du reste, conscients du fait que le problème était très largement financier, ils ont en priorité voulu donner un peu plus de prévisibilité aux porteurs de projets : 1°) En supprimant, dans le cadre d’une demande anticipée de prescription archéologique, la durée limitée à cinq ans de la renonciation de l’État à prescrire un diagnostic lorsque l’État estime inutile ce diagnostic. Cette durée n’est en effet pas indispensable, dans la mesure où le code du patrimoine prévoit déjà que la renonciation de l’État tombe en cas de modification substantielle du projet ou d’apparition de nouvelles connaissances archéologiques dont disposeraient les services de l’État. L’avantage de cette suppression serait de faire disparaître l’hypothèse où des porteurs de projets qui peineraient à boucler leur financement devraient repasser par la « case » diagnostic sans raison de fond.

2°) En confortant le délai légal de trois mois dont dispose le préfet de région pour prescrire des fouilles à compter de la réception du diagnostic . La précision consiste à indiquer que le point de départ de ce délai est la réception du rapport de diagnostic, qu’il soit, aux yeux du préfet, complet ou non. Il s’agit de revenir sur une jurisprudence qui fait démarrer le délai de 3 mois à la date à laquelle le préfet estime disposer d’un rapport de diagnostic complet, ce qui conduit à neutraliser le délai légal. C’est aux services de l’État de s’organiser pour disposer, dans ce délai, d’un rapport complet. Ici encore, l’objectif est, en garantissant le respect du délai légal, de donner plus de visibilité aux aménageurs.

2. Améliorer le régime de protection des abords des monuments historiques

S’il est un thème sur lequel les réponses à la consultation nationale ont été vives, c’est bien celui de la protection des abords des monuments historiques et de l’intervention des ABF. Vos rapporteurs ne pouvaient l’ignorer. Il était hors de question cependant de baisser la garde en matière de protection des monuments. Aussi proposent-ils un nouveau dispositif, articulé avec les dispositions de la loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine (CCAP) assurant à la fois une meilleure coopération entre élus et ABF et davantage de transparence pour l’ensemble des acteurs, le tout dans le cadre d’une expérimentation garantissant son appropriation progressive et efficace.

a) La consultation nationale a fait ressortir l’existence d’une forte tension entre élus, citoyens et les architectes des Bâtiments de France

Les très nombreuses réponses reçues en la matière ont porté essentiellement sur le régime de la protection des abords des monuments historiques. En revanche, cela a rarement été le cas sur les espaces protégés de type secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) ou aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP). Les exceptions ont concerné quelques cas signalant une sortie de ZPPAUP justifiée, aux yeux de l’élu concerné, par la complexité du dispositif.

Les critiques portant sur le régime de la protection des abords, qui témoignent d’une très grande incompréhension entre les citoyens, les élus et les ABF, se concentrent autour de quatre griefs :

1er grief : l’imprévisibilité . Ni les citoyens, ni les élus ne savent à l’avance à quoi s’attendre faute de prescriptions exprimées avant la conception des projets.

2e grief : la variabilité . Les décisions des ABF changent : d’un ABF à l’autre, parfois pour un même architecte, et, a fortiori, d’un territoire à l’autre. Ces changements se font souvent sur des bases mal comprises et qui incitent les interlocuteurs du groupe de travail à parler d’une subjectivité exagérée.

3e grief : l’inégalité . Les deux points précédents donnent le sentiment à de nombreux répondants que tout le monde n’est pas traité sur un pied d’égalité, ni dans le temps, ni dans l’espace.

4e grief : le pointillisme . Certaines réponses déplorent que le fait de donner (ou refuser) son accord, de manière ponctuelle, sur un projet, sans prescriptions plus générales – encore une fois, nous sommes dans le champ de la protection des abords – ne constitue qu’un système partiel de protection du patrimoine.

b) Renforcer le dialogue entre les collectivités et les ABF ainsi que la motivation des décisions relatives aux travaux aux abords des monuments historiques

Face à cette situation, vos rapporteurs se sont refusé à jouer d’une sorte de populisme anti-ABF qui leur aurait probablement valu quelque succès. Ainsi ont-ils souhaité préserver le modèle français de protection des abords en maintenant, contrairement à de nombreuses propositions, l’autorisation de travaux de l’ABF. Ils ont constaté que la loi relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine refond ce régime en modifiant ses périmètres d’application. Cette loi a en effet prévu que la protection des abords serait désormais applicable à des périmètres délimités par l’autorité administrative et remplaçant le fameux périmètre automatique de 500 mètres avec covisibilité.

La loi a ainsi créé l’occasion d’aller plus loin et d’associer davantage l’ABF à l’élaboration des règles d’urbanisme dans les périmètres considérés. L’enjeu aux yeux de vos rapporteurs est de contribuer à ce qu’une relation de confiance soit retissée pour le plus grand bénéfice de la protection du patrimoine et de la réalisation des projets locaux .

Le dispositif qu’ils proposent est optionnel et ouvre en fait des facultés aux autorités locales pour créer les conditions d’un dialogue collectivités-ABF. La première faculté pour l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme est de demander à l’ABF ses prescriptions pour ce périmètre. C’est l’occasion de nouer un dialogue non plus sur le périmètre mais sur le contenu même de la protection des abords.

Si l’ABF ne propose pas de prescriptions pour ce périmètre, ce qui est une possibilité, il devra le justifier et ses décisions ultérieures devront être exclusivement motivées sur le fondement des atteintes que la construction projetée est susceptible de porter à l’immeuble protégé au titre des abords. Cette obligation ne fait que reprendre les principes mêmes du régime de protection des abords et de la jurisprudence afférentes. Il est vrai que la motivation des décisions des ABF a souvent fait l’objet de critiques comme portant parfois davantage sur les projets eux-mêmes que sur leurs conséquences en matière de préservation du monument protégé au titre des abords.

Si l’ABF propose des prescriptions, le texte ouvre une seconde faculté aux autorités locales : annexer les prescriptions de l’ABF du plan local d’urbanisme, ou ne pas le faire. C’est une seconde occasion de nouer un dialogue

sur le contenu de la protection des abords Mais si le dialogue entre collectivités et ABF ne porte pas de fruit et que l’autorité locale décide de ne pas prendre en compte les prescriptions de l’ABF, la situation en restera au statu quo ante . À l’inverse, si l’autorité chargée du PLU intègre les prescriptions, cette prise en compte sera associée à une règle de motivation : dans ce cas, l’ABF devra motiver ses décisions sur le fondement de ses propres prescriptions . Les avantages prévisibles d’un tel dispositif sont nombreux. Il laisse les collectivités libres ou non de demander des prescriptions et de les prendre en compte. Il renforce et encadre les règles de motivations des ABF pour plus de transparence et d’équité. Il donne une prévisibilité aux acteurs locaux (collectivités, porteurs de projets) qui sauront à quoi s’attendre. Il permet une continuité des décisions des ABF. Enfin, la connaissance des prescriptions des ABF sera un outil d’appropriation par les citoyens et les acteurs locaux des enjeux du patrimoine.

c) Une expérimentation et une entrée en vigueur différée qui permettent une appropriation sans risque du dispositif proposé

Pour tenir compte de la nécessité d’instituer un dispositif vraiment utile et adapté aux situations de terrain, comme pour éviter un engorgement des services des ABF, il vous est proposé de prévoir une phase d’expérimentation.

Sa durée serait de trois ans. Elle serait réalisée sur la base du volontariat des collectivités ou de leurs groupements. Le préfet recevrait les candidatures et serait amené à établir une priorité entre les dossiers notamment selon les possibilités de traitement par le service territorial de l’architecture et du patrimoine. Cet examen par l’État est une garantie permettant d’éviter l’engorgement des services des ABF . En effet, le préfet retiendra un nombre de candidats compatible avec la charge de travail du service territorial de l’architecture et du patrimoine.

Au plus tard six mois après la fin de l’expérimentation, et sur la base des remontées du terrain, le Gouvernement présenterait au Parlement un rapport d’évaluation proposant les suites à lui donner. À partir de ce rapport, le Parlement serait amené soit à ne pas renouveler l’expérimentation, soit à la généraliser moyennant d’éventuelles adaptations. Il va de soi que l’esprit de cette disposition exige que les préfets, tout en priorisant les candidatures, en acceptent suffisamment pour que l’expérimentation ait un sens.

Toujours pour donner du temps aux services territoriaux de l’architecture et du patrimoine, aux représentants de l’État comme aux collectivités pour s’approprier le nouveau dispositif, une période de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi est prévue avant que puissent démarrer les expérimentations . Cette entrée en application différée devra être mise à profit pour établir le dialogue entre les parties prenantes, étudier les premiers dossiers, et laisser le temps au pouvoir réglementaire d’organiser ses services à cet effet.

Comme tout sujet relatif au patrimoine, celui-ci est sensible. Mais vos rapporteurs en ont soigneusement pesé les risques et les avantages .

Qu’en est-il des risques ?

Un engorgement des services ABF ? Le risque paraît pratiquement nul, en raison 1°) du choix d’une expérimentation qui adaptera le nombre de collectivités retenues aux possibilités des services ; 2°) du principe d’entrée en vigueur différée ; 3°) du principe de volontariat des collectivités, qui ne se lanceront pas toutes dans le dispositif. Au contraire, ce dispositif facilitera à terme la tâche des ABF en aidant à la préparation et à la rédaction de leurs autorisations ponctuelles (120 000 par an).

Un risque de complexité pour les collectivités ? Ce risque est nul, en raison 1°) d’un régime juridique beaucoup plus simple que celui des futurs « sites patrimoniaux remarquables » ; 2°) du principe de volontariat des collectivités ; 3°) d’un texte qui ouvre exclusivement des facultés aux collectivités (faculté de demander des prescriptions, faculté de les intégrer) et laisse celles-ci maîtresses du jeu.

Une difficulté à trouver le bon niveau de prescriptions pour les ABF ? La difficulté est la même dans le cadre actuel, les prescriptions sur projet pouvant être très précises. En revanche, elles ne sont pas connues au moment où le pétitionnaire imagine son projet. Et même si un dialogue préalable a lieu avec les services de l’ABF, ce qui est trop rarement le cas, le fait que les prescriptions soient désormais exposées ex ante et soumises à un dialogue avec les collectivités obligera précisément les services territoriaux de l’architecture et du patrimoine à réfléchir à ce bon niveau et à se concentrer sur l’essentiel.

Face à ces questions, l’objectif attendu n’est pas mince : obtenir une meilleure appropriation de la protection du patrimoine par diffusion de l’information sur les prescriptions et renforcement de leur légitimité ; permettre un meilleur dialogue, donc une plus grande confiance entre les acteurs et une fluidité et transparence dans les décisions, gages essentiels de simplifications au quotidien ; purger l’antagonisme entre élus et services du patrimoine .

d) Garantir la publicité des actes des architectes des bâtiments de France

Pour compléter l’expérimentation, vos rapporteurs proposent de renforcer la transparence sur les actes des architectes des bâtiments de France dans le cadre de la protection des abords en prévoyant leur publication systématique dans les bulletins municipaux ou d’EPCI, lorsqu’ils existent, ainsi que sur le site internet du ministère chargé de la culture.

Cette transparence vise à assurer une meilleure connaissance et compréhension de ces décisions et à favoriser une meilleure diffusion et appropriation des prescriptions jugées nécessaires par les ABF.

F. Expérimenter la mutualisation des places de stationnement adaptées aux personnes handicapées

La mise en œuvre des normes relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées, en particulier dans les établissements recevant du public (ERP), est un sujet de préoccupation récurrent pour les élus et, plus largement, pour les acteurs locaux.

Si l’objectif d’accessibilité universelle, tel qu’il a été affirmé notamment par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, est unanimement partagé, il peut achopper, en fonction des circonstances locales, sur des difficultés d’application parfois inextricables.

Ce constat a été rappelé par la plupart des travaux consacrés à la simplification des normes. À titre d’illustrations, les normes relatives à l’accessibilité étaient citées par quatre commissions du Sénat 42 parmi les « matières sur lesquelles mettre l’accent en priorité » dans le rapport de Claude Belot publié en 201143 , et comme « la première préoccupation des collectivités territoriales » dans le rapport d’Éric Doligé la même année 44 . Plus récemment, ces normes étaient même qualifiées de « centres de coûts » par Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, dans leur rapport paru en 201345 . Dans ce contexte, les professionnels, réunis à l’initiative de la ministre en charge du Logement, ont rappelé dans leur rapport sur la simplification normative, publié en 201446 , que l’allégement de ces normes constituait une « très forte demande du secteur de la construction » .

Le groupe de travail a pu, à son tour, prendre la mesure des préoccupations et des attentes issues du terrain à ce sujet. Les normes relatives à l’accessibilité ont ainsi été identifiées comme un « nœud de complexité » par les élus locaux et les professionnels de la construction ayant participé à ses tables rondes ou répondu à sa consultation. Parmi les griefs faits à l’encontre de la mise en œuvre de ces normes figurent son insuffisante adaptation aux spécificités locales, son coût élevé au regard des moyens disponibles, et enfin son articulation encore largement perfectible avec les autres contraintes réglementaires.

C’est pourquoi le groupe de travail a souhaité autoriser une expérimentation législative portant sur les conditions de mise en accessibilité des parcs de stationnement automobile de certains ERP .

En l’état actuel du droit, les parcs de stationnement automobile ouverts au public et dépendant d’un ERP, qu’ils soient intérieurs ou extérieurs, doivent comporter une ou plusieurs places adaptées pour les personnes handicapées et réservées à leur usage, dans la proportion d’au moins de 2 % du nombre total de places (article 3 de l’arrêté du 1er août 2006) et avec un seuil minimal d’une place par ERP.

Or, cette obligation étant appliquée établissement par établissement, il n’est pas possible à plusieurs propriétaires ou exploitants d’ERP de s’y conformer en coordonnant leurs efforts et, ainsi, en mutualisant les coûts, quand bien même leurs établissements seraient situés à proximité immédiate les uns des autres.

C’est la raison pour laquelle Jean-Pierre Vial avait proposé, dans un rapport de la délégation aux collectivités publié en 2014, d’ « expérimenter une mutualisation des obligations »47 . Cette proposition avait d’ailleurs reçu l’appui de 72,6 % des participants à la consultation conduite par la délégation en novembre 2014, qui avaient répondu positivement à une question portant sur l’opportunité d’expérimenter une formule de mise en accessibilité à l’échelle du territoire, et non établissement par établissement ou équipement par équipement.

Dans ce contexte, le groupe de travail a souhaité permettre à l’autorité compétente (maire ou préfet) pour délivrer l’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un ERP, prévue à l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation 48 , d’autoriser, dans le cadre d’une expérimentation législative d’une durée de deux ans, les propriétaires ou les exploitants de certains ERP à mutualiser les places adaptées aux personnes handicapées devant être installées dans leurs parcs de stationnement respectifs.

Afin de répondre aussi précisément que possible aux difficultés observées localement, l’expérimentation serait réservée à certains ERP.

Tout d’abord, elle ne concernerait que les ERP situés dans les communes de moins de 2 000 habitants, dans la mesure où ce sont les petites communes qui concentrent souvent les difficultés techniques et budgétaires en matière d’accessibilité. Au total, cette expérimentation pourrait bénéficier à 31 470 communes et 24,3 % de la population, selon des chiffres publiés par le ministère de l’Intérieur en 201549 .

Une autre condition limiterait cette expérimentation aux ERP dont les accès seraient distants de cinquante mètres au plus, afin de garantir que sa mise en place n’engendre pas de longs déplacements et, partant, un risque de fatigabilité pour les personnes handicapées.

Enfin, l’expérimentation associerait étroitement les associations de personnes handicapées. En effet, l’autorisation serait délivrée par l’autorité compétente après avis simple de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (CCDSA).

Au terme de cette expérimentation législative, une évaluation serait réalisée par le Gouvernement, dont les conclusions seraient présentées dans le cadre du rapport d’évaluation devant être remis au Parlement avant le 31 décembre 2018, en application de l’article 10 de la loi n° 2015-988 du 5 août 2015 ratifiant l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées 50 .

En définitive, le groupe de travail n’a pas pour objectif, loin s’en faut, de réviser les grands principes de l’accessibilité qui ont été posés par le législateur et demeurent indispensables, mais plutôt d’ajuster certaines de leurs modalités d’application en proposant des solutions négociées et adaptées au plus près des besoins exprimés localement.

Il s’inscrit, en ce sens, dans la démarche initiée par notre collègue Claire-Lise Campion qui rappelait, dans son rapport publié en 2013, que « le but n’est pas la dégradation des normes d’accessibilité, mais de faciliter l’acceptation de contraintes liées à celles-ci, d’identifier les normes qui sont le moins efficientes et de favoriser la construction de réponses innovantes et pragmatiques »51 .

G. Dispositions diverses

En complément, vos rapporteurs proposent deux simplifications : la première vise à assurer le respect de la volonté du législateur en matière constructions en milieu rural, exprimée lors de l’examen de la « loi Macron », et la seconde à sécuriser les élus locaux en cas de nécessité de travaux urgents sur des sites classés.

1. Constructions en zones agricoles

Les règles relatives aux constructions en milieu rural ont été modifiées à plusieurs reprises depuis la loi ALUR. En contrepartie d’un durcissement des possibilités de recours aux STECAL, des assouplissements ont été permis en matière de changement de destination, d’extension ou d’annexes dans les zones agricoles et naturelles des PLU. Déterminer s’il convenait d’assouplir davantage ces règles n’entrait pas dans le mandat de simplification du groupe de travail car cela relève de choix politiques de fond.

Le groupe de travail n’a donc pas souhaité toucher au fond de ces règles d’implantation. Il a seulement souhaité clarifier la rédaction de l’article L. 151-12 du code de l’urbanisme, tel qu’issu de l’article 80 de la « loi Macron ».

Pour mémoire, cet article visait à étendre les possibilités de construction dans les zones agricoles hors STECAL des PLU en autorisant les annexes en sus des extensions déjà permises par les lois ALUR et LAAF. Pour éviter que les annexes ne soient implantées trop loin du bâtiment principal dont elles dépendent et contribuent ainsi au mitage des zones agricoles, il convenait toutefois de prévoir que le règlement du PLU délimite le périmètre d’implantation de ces annexes. C’est bien ce qu’a prévu l’article 80, mais dans une rédaction ambiguë qui donne à penser que la délimitation d’un périmètre d’implantation est nécessaire également pour les extensions. Certes, une telle précision est étonnante car par définition une extension est contiguë au bâtiment qu’elle agrandit. Délimiter un périmètre d’implantation est donc inutile pour les extensions. Toutefois, certains services instructeurs ont argué de cette ambiguïté de la rédaction pour imposer une interprétation restrictive de la loi, contraire à l’intention du législateur. Ils considèrent ainsi que la délimitation d’une zone d’implantation est nécessaire non seulement pour les annexes mais aussi les extensions aux constructions existantes. Aucun PLU ne prévoyant une telle délimitation, cela revient à interdire les extensions. Il est donc proposé une rédaction plus claire qui ne laisse aucun doute sur la volonté du législateur d’autoriser ces extensions.

2. Travaux urgents

En cas d’urgence (falaises dangereuses nécessitant des travaux, afflux soudain de population nécessitant des constructions,…), les maires se retrouvent démunis pour faire des travaux en site classé, surtout lorsque ceux-ci nécessitent la consultation de la commission nationale. En effet, les délais précisés par voie légale ou réglementaire pour intervenir sont excessivement longs.

Pour effectuer leurs travaux en urgence, les maires n’ont alors bien souvent que deux choix : 1) attendre la visite des services instructeurs et les réunions des commissions compétentes en prenant le risque d’un accident ; 2) faire les travaux et prendre le risque d’une régularisation impossible car ils n’auraient pas eu le temps de recevoir les éventuelles prescriptions à suivre.

Ces deux écueils sont susceptibles de générer, chacun de leur côté, des risques de contentieux comme de pousser à l’inaction.

Dans le cadre de difficultés particulières, la pratique administrative admet certes parfois des régularisations a posteriori . Lorsqu’il ressort d’éléments sérieux qu’il existe un danger à la fois grave et imminent exigeant une intervention urgente, une régularisation après coup n’est en effet pas nécessairement annulée par le juge 52 Mais en l’absence de texte législatif clair, tous actes ou travaux du maire pris dans ces circonstances peuvent facilement être contestés devant le juge, ce qui entraîne une procédure contentieuse lourde, longue et malgré tout incertaine, avec des cas de jurisprudence où la notion d’urgence ou de « circonstances exceptionnelles » n’a pas été retenue.

Vos rapporteurs proposent donc : 1°) de réduire de 4 mois à 1 mois le délai d’information préalable de l’administration en cas de travaux en sites inscrits ; 2°) de permettre la réalisation de travaux en cas d’urgence sur les sites en cours de classement ; 3°) de créer le cadre légal permettant au Gouvernement de prendre les dispositions réglementaires nécessaires pour créer une procédure accélérée dans les cas d’urgence de modification de l’état des monuments naturels et sites classés. Dans ce cas, une autorisation spéciale de travaux est nécessaire mais les délais d’obtention avant que naissent des décisions implicites de rejet ou des avis réputés favorables ne sont pas compatibles avec des cas d’urgence. Le dispositif ne remet pas en cause les précisions apportées par le décret n° 2015-836 du 9 juillet 2015 relatif à la réduction des délais d’instruction des autorisations d’urbanisme qui met en place un mécanisme de décision implicite, mais invite le pouvoir réglementaire à prévoir un dispositif accéléré en cas d’urgence 53 .

II. Des recommandations à l’intention du parlement ou du gouvernement dans le même champ

Outre les mesures qui figurent dans sa proposition de loi, le groupe de travail a souhaité attirer l’attention du Gouvernement et du Parlement sur un certain nombre d’autres sujets qu’il a rencontrés lors de ses travaux. Il ne lui était pas possible de les inclure dans son texte, qu’il s’agisse de points relevant du domaine réglementaire, voire des pratiques administratives (A), de sujets relatifs à des projets de textes en cours d’élaboration (B) ou encore de problématiques structurelles d’ampleur méritant des investigations complémentaires (C).

A. Des propositions d’évolutions immédiates des règlements ou des pratiques

Au cours de ses travaux, le groupe de travail a pu observer la complexité de certains règlements et de certaines pratiques relatives à l’urbanisme, à la construction et au droit des sols, qu’il invite le Gouvernement à simplifier.

La maîtrise de l’inflation normative ne saurait, en effet, relever de la responsabilité exclusive du législateur, dans la mesure où les lois ne sont, en elles-mêmes, ni l’unique, ni sans doute la principale source de complexité. Dans son rapport de 1992 consacré à la sécurité juridique, le Conseil d’État rappelait bien la place occupée parmi ces sources par « les décrets réglementaires » ainsi que par « la masse énorme que constituent les arrêtés ministériels, préfectoraux ou municipaux, les décisions réglementaires des autorités administratives indépendantes, les circulaires et instructions émanant tant du pouvoir central que des autorités décentralisées. » 54

C’est pourquoi les propositions d’évolutions réglementaires suivantes, qui sont directement issues des résultats apportés par les acteurs de terrain à la consultation nationale ou des échanges survenus avec certains représentants lors des auditions et des tables rondes, nécessitent d’être mises en œuvre. Le présent rapport, centré sur les dispositions législatives, ne présente qu’un résumé des points de simplification de nature réglementaire. Ils figureront dans un document plus complet sous forme d’un « catalogue » , tome II du présent rapport, dont le Conseil national d’évaluation des normes et le Gouvernement ont vocation à se saisir.

1. Urbanisme

Dans le domaine de l’urbanisme, les principales pistes de simplification réglementaire concernent les procédures d’autorisation individuelles . Le groupe de travail invite le Gouvernement à réfléchir, notamment à :

– La création d’une procédure de déclaration préalable modificative . En effet, en l’absence d’une telle procédure modificative, dès lors, la modification des travaux objet de la déclaration préalable nécessite le dépôt d’un nouveau dossier portant sur la totalité des travaux. Dans un second temps, il conviendrait également de modifier l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, pour rajouter la déclaration préalable modificative, après le permis modificatif. La DP modificative suivrait ainsi le même régime contentieux que le PC modificatif.

– L’introduction d’une exception complémentaire à l’article R. 421-2 du code de l’urbanisme relatif aux travaux dispensés de déclaration préalable, en précisant que les abris de jardin d’une certaine superficie, par exemple inférieurs ou égaux à, par exemple, 10 mètres carrés et d’une hauteur inférieure ou égale à 2,80 mètres et non visibles depuis la voie publique ne seraient pas soumis à déclaration préalable.

– La clarification de ce qui relève de la déclaration préalable et du permis d’aménager dans les opérations d’aménagement/lotissement . Codifiant la jurisprudence, la partie réglementaire du code de l’urbanisme pourrait préciser que peuvent faire l’objet d’une déclaration préalable les divisions du sol nécessitant uniquement les équipements propres à l’opération de construction, c’est-à-dire les branchements et raccordements à la charge des constructeurs.

– L’allégement de la procédure de permis de construire lorsque le pétitionnaire a eu contractuellement recours au conseil d’un architecte ou d’un conseil d’architecture d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) pour un projet d’une surface inférieure au seuil obligatoire. L’autorisation d’urbanisme serait alors obtenue dans un délai plus court. Le code de l’urbanisme ne prévoit pour l’instant que des majorations du délai d’instruction de droit commun (deux mois). Un nouvel article pourrait prévoir une réduction de ce délai en cas de dépôt d’un permis de construire dit déclaratif.

– L’intégration de la procédure d’autorisation de défrichement à la procédure d’autorisation d’urbanisme , sur le fondement des dispositions de l’article L. 425-1 du code de l’urbanisme, qui dispose : « Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d’autorisation ou à des prescriptions prévus par d’autres législations ou réglementations que le code de l’urbanisme, le permis de construire, le permis d’aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d’autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d’État, dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord de l’autorité compétente. » Ainsi, l’autorisation d’urbanisme pourrait tenir lieu d’autorisation au titre de la législation en matière de défrichement, dès lors que ledit défrichement a fait l’objet d’un accord de l’autorité compétente. Cela suppose de rajouter un article à la suite des articles R. 425-1 et suivants du code de l’urbanisme pour faire entrer le cas des travaux nécessitant une autorisation de défrichement dans la liste des procédures intégrées. Néanmoins, l’accord du préfet sur le défrichement sera toujours nécessaire pour obtenir l’autorisation d’urbanisme. Une procédure intégrée permettra seulement de déposer un dossier unique pour obtenir les deux autorisations.

– L’ inversion u sens d’une non-réponse de l’autorité environnementale lorsqu’elle est saisie par un porteur de projet d’une demande d’évaluation environnementale au cas par cas . Actuellement, l’absence de décision notifiée au terme du délai de deux mois vaut obligation de réaliser une évaluation environnementale (art. R. 122-18), ce qui oblige les DREAL à motiver leurs avis dans 90 % des dossiers qui leur sont soumis. Inverser le principe permettrait de soulager grandement le travail des services, et donc d’utiliser les ressources dégagées sur des taches plus productives. Cela permettrait aussi de commencer plus tôt les évaluations environnementales lorsqu’elles sont nécessaires, sans attendre le terme du délai de décision tacite. Si ce mécanisme est retenu, il pourrait être étendu aux études d’impact (art. R. 122-3).

– L’ extension des fonctionnalités du géoportail de l’urbanisme , en créant une plateforme, gérée par les services de l’État ou une agence dédiée, qui donnerait accès à toute l’information à jour utile aux porteurs de projets (collectivités, professionnels, particuliers) : normes législatives et réglementaires, formulaires standardisés, fiches pédagogiques et guides pratiques.

– La dématérialisation des procédures de demande d’autorisation individuelle de construire (dans la continuité de la suggestion précédente).

2. Construction (sécurité incendie, ERP, accessibilité,…)

La profusion de normes afférentes au cadre bâti et, singulièrement, aux établissements recevant du public (ERP), appelle plusieurs séries d’évolutions, dans le but d’alléger les coûts de construction ou de gestion des bâtiments, tout en assurant des niveaux de qualité et de sécurité appropriés.

a) Normes applicables à toutes les catégories de bâtiments

Le cadre réglementaire applicable à l’ensemble des bâtiments, quelle que soit leur nature, pourrait être simplifié sur deux points portés à la connaissance du groupe de travail.

Un sujet de crispation fréquemment relevé par les maîtres d’ouvrage porte sur l’accès aux règles de construction , dont il est parfois difficile pour eux d’avoir une connaissance exhaustive et actualisée. Pour y remédier, il serait utile d’inviter les services de l’État dans les départements à publier sur leur site Internet un vade-mecum , régulièrement mis à jour et recensant les règles de construction applicables aux projets, en fonction de la nature et de la zone d’implantation de ceux-ci. Dans un souci de rationalisation des canaux d’information, cet outil pourrait éventuellement constituer une déclinaison locale et sectorielle du géoportail de l’urbanisme devant être mis en œuvre en application de l’article L. 133-1 du code de l’urbanisme.

Une autre difficulté signalée au groupe de travail concerne l’isolation thermique par l’extérieur (ITE) des bâtiments 55 . Alors que cette technique d’isolation concourt utilement à l’objectif de rénovation thermique du cadre bâti, rappelé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, son utilisation peut se heurter à des obstacles de nature réglementaire lorsqu’elle a pour conséquence d’empiéter sur le domaine public. Par exemple, en avançant une façade de quelques centimètres sur la voirie, l’ITE nécessite le déclassement du domaine public ou la conclusion d’une convention précaire d’occupation du domaine public Dans ce contexte, le Gouvernement pourrait envisager de créer, pour l’ITE, une convention d’occupation du domaine public, cadre réglementaire plus favorable et mieux sécurisé (article R. 431-13 du code de l’urbanisme).

b) Normes applicables aux établissements recevant du public (ERP).

Parmi les différents types de bâtiments, ce sont surtout les établissements recevant du public (ERP) qui préoccupent les acteurs de terrain.

Une suggestion pourrait donc être d’étudier la possibilité de rapprocher la déclaration préalable, prévue par le code de l’urbanisme, avec l’autorisation de travaux, mentionnée dans le code de la construction et de l’habitation à l’instar de ce qui existe pour le permis de construire qui tient lieu de l’autorisation de travaux indiquée à l’article L. 111-8 du code de la construction (article R. 425-15 du code de l’urbanisme).

L’intervention des commissions en charge de la sécurité est parfois jugée tardive par les propriétaires ou exploitants d’ERP qui semblent désireux de voir évoluer leur rôle vers davantage d’accompagnement, à un stade précoce des projets . Aussi pourrait-il être opportun d’ouvrir aux porteurs d’un projet d’ERP la faculté de consulter la commission en charge de la sécurité préalablement au dépôt d’une demande de permis ou d’autorisation de travaux, en contrepartie de délais d’instruction éventuellement réduits (articles R. 123-35 et R. 111-19-25 du code de la construction et de l’habitation).

Un autre grief porté par les propriétaires ou exploitants d’ERP à l’égard des commissions en charge de la sécurité est l’insuffisante harmonisation de leurs pratiques . Pour y remédier, un guide pratique pourrait préciser le champ des « travaux de rénovation/d’aménagement » , dont la note d’information de la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du 21 janvier 201656 est venue rappeler qu’ils faisaient l’objet de modalités de contrôle simplifiées. Ce guide, élaboré conjointement avec des acteurs de terrain, serait porté à la connaissance des commissions en charge de la sécurité et des responsables d’ERP.

Si une harmonisation des pratiques des commissions en charge de la sécurité est attendue par les propriétaires ou exploitants d’ERP, ces derniers souhaitent dans le même temps leur adaptation aux circonstances locales . Dans cette perspective, le Gouvernement pourrait étudier la possibilité de faciliter la réouverture des ERP fermés depuis plus de 10 mois, en leur permettant sous certaines hypothèses d’être dispensés de visite de réception (article R. 123-45 du code de la construction et de l’habitation).

Afin de permettre aux commissions en charge de la sécurité de disposer de suffisamment de temps pour exercer une application « facilitatrice » des règles de sécurité incendie, leur fonctionnement pourrait être simplifié . Dans cette perspective, une expérimentation pourrait être conduite afin, d’une part, de permettre, pour certains types d’ERP et d’autorisations, une procédure d’instruction ne nécessitant pas la réunion de la commission en charge de la sécurité et, d’autre part, de formaliser la possibilité pour le pétitionnaire de saisir dans un délai rapide le représentant de l’État contre une décision prise par la commission en charge de la sécurité 57 . En termes de bonnes pratiques, il serait utile de généraliser celles de certains préventionnistes distinguant les mesures à prendre en urgence pour le maintien de l’ouverture et les mesures moins urgentes ou accessoires.

Mutualiser les règles d’accessibilité aux sanitaires des personnes handicapées entre établissements recevant du public proches , soit en modifiant le code de la construction et de l’habitation, soit en émettant une instruction sous forme de circulaire précisant que, dans le cas où l’établissement remplit une mission de service public, les mesures de substitution peuvent prévoir notamment une mutualisation des règles d’accessibilité, notamment pour les installations sanitaires (articles L. 111-7-3 et R. 111-19-10 du code de la construction et de l’habitation).

– Plus généralement, donner instruction aux services de l’État de délivrer plus aisément des dérogations (article R. 111-19-10 du CCH).

Introduire un nouveau critère dérogatoire tendant à admettre la possibilité de l’aménagement d’un seul accès pour les personnes handicapées , rendant accessible le bâtiment dans des conditions équivalentes à tous les accès aux personnes non handicapées, notamment pour les centres sportifs (article R. 111-19-10 du CCH).

Prévoir une procédure simplifiée d’instruction des dossiers de permis de construire comportant un volet ERP pour certaines catégories d’ERP pour lesquels suffirait l’avis favorable de l’instructeur . La taille, la capacité d’accueil, la destination, ou l’implantation de l’ERP pourraient être des critères pour définir ces catégories (articles R. 111-19-21, R. 111-22, R. 111-23, R. 111-25, R. 111-19-30 du code de la construction et de l’habitation).

Étendre aux ERP neufs les simplifications rendues possibles pour les ERP existants par le décret 2014-1326 du 5 novembre 2014 .

3. Contentieux

Le contentieux de l’urbanisme se nourrit de la complexité de certains documents d’urbanisme qui ne sont pas adaptés à la réalité du terrain. Il pourrait y être partiellement remédié par l’ouverture aux bureaux d’étude en charge de la rédaction des documents d’urbanisme de la faculté de suivre des formations auprès de professionnels du droit de l’urbanisme , où seraient analysés notamment quelques exemples de PLU ou de permis annulés à cause d’une rédaction complexe qui aurait pu être simplifiée. Dans le même esprit, sans doute serait-il utile de renforcer la formation des personnels territoriaux de direction et d’encadrement en matière d’urbanisme réglementaire et opérationnel .

Désengorger les juridictions suppose aussi de pouvoir aisément constater l’irrecevabilité d’une requête tardive ou dépourvue d’intérêt à agir. L’absence de la date d’affichage de la demande du pétitionnaire dans de nombreux dossiers neutralise cette possibilité. Pour y remédier, il pourrait être envisagé de prévoir dans les formulaires Cerfa de demandes de permis de construire 58 , ou dans un autre document, la présence de cette date d’affichage de la demande du pétitionnaire, afin de permettre au juge de mieux vérifier la recevabilité de la requête tant au niveau des délais que de l’intérêt à agir.

4. Environnement

En matière d’environnement, si la législation est très encadrée par le droit européen, il existe toutefois des marges de manœuvre de simplification en matière réglementaire. Tel est notamment le cas de l’application de la directive « Habitats » transposée aux articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement. En effet, si les pays européens ont souvent fait le choix d’une transposition littérale de ces articles, une analyse des décisions de la Commission européenne et de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne fait apparaître de grandes divergences dans les traductions réglementaires de ces dispositions d’ordre législatif 59 . Notamment, ce n’est pas tant le principe de la protection des espèces protégées qui est en cause que l’identification de ces espèces protégées, laquelle est d’ordre réglementaire.

Un meilleur équilibre doit pouvoir être trouvé afin que l’objectif de protection des espèces...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5902 du 30/12/2016
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