Logement

RÉSUMÉ

Les aides publiques destinées à favoriser l’accession à la propriété font actuellement l’objet d’un certain nombre d’évaluations et de critiques 1 portant sur leur coût et leur impact sur le territoire.

Parmi les dispositifs de portée nationale destinés à encourager l’accession sociale à la propriété, le prêt social de location-accession occupe une place tout à fait marginale, puisque moins de 8 000 agréments sont délivrés chaque année, ce qui est à mettre en regard avec les 59 800 prêts à taux zéro (PTZ) délivrés ou les 460 000 accédants bénéficiant d’une aide personnelle au logement en 2015.

De fait, c’est la modestie de ces résultats qui a conduit la Ministre du Logement et de l’Habitat durable à confier une mission au CGEDD en vue d’examiner pourquoi le PSLA, qui dispose d’atouts indéniables (avantages de taux de TVA, exonération de TFPB, cumul possible avec le PTZ depuis 2009) a produit si peu d’effets, alors qu’il existe depuis 15 ans 2 et de vérifier l’adéquation entre les objectifs sociaux du dispositif de location-accession et le public qui en a bénéficié. En effet la location-accession a été encouragée pour permettre à des ménages qui ont un apport personnel très faible (voire n’en ont pas) de constituer une épargne pendant une phase locative dont la durée maximale a été fixée à 5 ans. Cette phase locative doit permettre au locataire-accédant de vérifier ses capacités à assumer les charges de remboursement et le statut de propriétaire, ainsi que de tester le logement et son environnement. Des garanties sont également attachées à ce prêt : relogement dans le parc social 3 si le ménage vient à renoncer à son projet au cours de cette période « probatoire », possible rachat du logement par l’opérateur pendant les 15 années qui suivent l’acquisition définitive, en cas de survenance d’événements dont la liste est énoncée dans les textes d’application.

Le premier constat qui s’impose est celui de l’absence d’homogénéité de la production de PSLA sur le territoire : absent de certaines régions (Provence-Alpes-Côte d’Azur, Grand Est), bien présent dans d’autres (Bretagne, Pays de la Loire) et de façon constante.

La mission s’est attachée à appréhender le volume effectif de PSLA financés et leur coût pour les finances publiques. Elle s’est heurtée dans cet exercice à une faiblesse des outils de suivi particulièrement préoccupante. En l’état actuel, il s’avère quasiment impossible de dénombrer précisément les PSLA effectivement réalisés et ayant donc bénéficié des avantages fiscaux qui lui sont attachés : la base de données GALION, qui permet de suivre les agréments donnés aux opérations aidées par l’État, indique que depuis 2004, environ 46 000 agréments provisoires ont été délivrés et 16 500 agréments définitifs y ont été enregistrés. Par ailleurs, si les données disponibles sont assez riches sur les caractéristiques techniques et financières des opérations, elles sont en revanche inexistantes sur le déroulement du processus de location-accession et sur les profils des acquéreurs. Pour connaître ceux-ci et mesurer l’atteinte de l’objectif social du PSLA, la mission s’est appuyée sur les bases des données que les opérateurs rencontrés ont accepté de lui fournir.

Les exploitations réalisées par le CEREMA (délégation Nord-Picardie) sur un échantillon de près de 3 000 ménages montrent une majorité d’acquéreurs jeunes (un sur deux a moins de 35 ans) et des ménages composés aux deux tiers d’une ou deux personnes. Leurs revenus et le montant de leur apport personnel sont très variables d’un opérateur à l’autre, d’un territoire à l’autre : en cause, les prix de vente plus ou moins élevés selon les zones, les modalités de sélection effectuées par les opérateurs et les règles imposées par les collectivités pour l’octroi de leurs aides. C’est ainsi qu’en Ille-et-Vilaine, un quart des accédants achète un logement PSLA sans apport personnel, alors que cela ne concerne que 12 % des acquéreurs dans le Val-de-Marne.

On constate que la phase locative, initialement destinée à constituer une épargne, tend à se raccourcir, principalement sous l’effet des incertitudes liées aux taux historiquement bas et aux conditions du PTZ particulièrement attrayantes. La mission recommande que la durée minimale de la phase locative soit encadrée sur le plan réglementaire et portée à 6 mois pour éviter tout effet d’aubaine. Si l’effet bénéfique de l’avantage de taux de TVA se constate en termes de prix de vente, les risques spéculatifs en cas de revente se trouvent très limités du fait de l’obligation de remboursement de l’avantage de TVA.

L’analyse des situations locales a permis de mettre en lumière les quatre facteurs du développement du PSLA, observés dans les années récentes, une certaine montée en régime du PSLA étant constatée depuis 2011.

En premier lieu la volonté des opérateurs de s’engager dans l’accession à travers la VEFA et le PSLA. Si certains organismes sont encore réticents face à la complexité du montage juridique de ce dernier, ceux qui y ont recours estiment que, moyennant un investissement en termes d’acquisition de compétences, le PSLA est un excellent produit. Les échecs étant peu nombreux (environ 90 % des ménages entrés dans les logements concrétisent l’achat), l’impact financier est modeste mais positif.

L’implication des collectivités et de leurs EPCI dans les politiques d’accession constitue le second facteur de développement : on voit apparaître dans les PLH, voire dans les PLU et PLUI des objectifs de production d’accession sociale territorialisés que les opérateurs publics et privés sont appelés à concrétiser, moyennant un certain nombre d’exigences techniques et financières, assorties d’aides variées. C’est dans ce contexte que se développent des politiques d’accession à coût maîtrisé, dont le PSLA peut être l’un des éléments. Le bail réel solidaire, instauré par la loi ALUR 4 et fondé sur une dissociation entre foncier et bâti enrichit les outils à la disposition des collectivités. Le tableau serait parfait si certains opérateurs ne commençaient pas à rencontrer des difficultés pour obtenir les garanties des emprunts, en particulier dans des villes et communes de moyenne ou faible taille.

Dans ce contexte, les partenariats noués avec les banques constituent un enjeu essentiel. Les opérateurs soulignent les atouts d’un travail en commun tout au long de l’opération, y compris pour l’octroi des crédits aux particuliers. Un progrès attendu consisterait à harmoniser les pratiques au niveau national, l’autonomie des délégations régionales des principales banques positionnées sur le PSLA conduisant à des comportements très différents d’une région à l’autre.

Lorsqu’elles en ont les moyens, les directions départementales des territoires et les DREAL peuvent jouer un rôle pour développer le PSLA : animation de groupes de travail pour partager la connaissance des marchés locaux, explicitation de la réglementation, élaboration de guides méthodologiques et d’actions de formation.

Afin d’accroître la portée de ces initiatives, il conviendrait que l’administration centrale renforce son pilotage. Cela passe par une adaptation des outils de suivi, qu’il s’agisse de la base GALION ou bien de la source que constituent les fichiers du PTZ, gérés par la société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS). L’actualisation des textes réglementaires, qui datent de 2004, s’avère également indispensable. Enfin, une animation est à construire en direction des services instructeurs et des réseaux de distribution de prêts aux opérateurs et aux particuliers.

Toutefois, il faut être conscient que le PSLA, même s’il continue à progresser, restera un « produit de niche » car son développement est tributaire de ses caractéristiques mêmes : une certaine complexité, la nature et la durée de validité des garanties qui écartent, non de jure mais de facto , les promoteurs privés.

En conclusion, la mission estime que PSLA participe au développement de l’accession sociale sans être comptable des principales critiques qui sont faites à celle-ci : assez peu coûteux pour les finances publiques, il ne concourt pas à l’étalement urbain, étant développé majoritairement en collectif (deux tiers de la production) et en zone moyennement tendue. Sa conception, si complexe puisse-t-elle apparaître au premier abord, offre des garanties qui pourraient s’avérer encore plus précieuses si les taux d’intérêt venaient à remonter.

1) À la demande du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, ont été réalisés : une enquête de la Cour des Comptes, « Les aides de l’État à l’accession à la propriété », daté de novembre 2016 et un rapport d’information sur « l’évaluation des aides à l’accession à la propriété » présenté par Mme Linkenheld et M. Piron, députés, remis en février 2017.

2) Il a été instauré par le décret du 26 mars et en s’appuyant sur les fondements de la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière.

3) dans le respect des plafonds de ressources.

4) Article 124 de la loi n° xxx du xxx 2014

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