Transport et infrastructure DEUXIÈME PARTIE

Rapport de Jean-François Longeot et Roman Dantec, sénateurs – III. GARANTIR LA COHÉRENCE DANS L’ESPACE ET DANS LE TEMPS DES MESURES DE COMPENSATION

A. La cohérence territoriale des mesures de compensation

1. Privilégier une approche dynamique et globale de la compensation

Une véritable politique de reconquête de la biodiversité doit s’appuyer sur des outils privilégiant une approche dynamique et globale de la nature . Pour assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, tout en permettant la réalisation de projets d’intérêt général, plusieurs évolutions sont à étudier afin d’améliorer la mise en œuvre de la compensation écologique.

a) Appliquer le principe de proximité avec discernement, dans le respect de l’équivalence écologique La localisation des sites accueillant les mesures compensatoires par rapport aux sites impactés par les projets est en partie encadrée par le droit . La loi « Biodiversité » a élevé au niveau législatif le principe de proximité antérieurement fixé à l’article R. 122-14 du code de l’environnement : « Les mesures compensatoires […] sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité de celui-ci afin de garantir sa fonctionnalité de manière pérenne » . Ces dispositions réservent toutefois une marge de manœuvre indispensable afin d’adapter le critère de proximité à chaque projet 207 .

L’équivalence écologique entre les dommages et les gains de biodiversité a vocation à être appréciée à une échelle biogéographique pertinente.

Tout en permettant d’appréhender l’absence de perte nette sur un périmètre donné, la proximité entre site impacté et site de compensation apparaît également en pratique comme un critère permettant d’améliorer les probabilités pour la compensation de contrebalancer réellement les pertes , compte tenu des incertitudes scientifiques persistantes sur les effets de la restauration écologique. Dans sa contribution écrite, la Fédération des conservatoires d’espaces naturels (FCEN) souligne ainsi : « Les caractéristiques d’un habitat étant également déterminées par une homogénéité pédologique et climatique, compenser à proximité de l’ouvrage permet d’optimiser les chances de restauration correcte des habitats détruits et leur colonisation par les espèces adaptées »208.

Comme le note le CNPN dans sa contribution écrite, la proximité est un principe dont l’application peut varier : « La proximité géographique est un critère en général nécessaire, tant sociétal qu’écologique, mais dont l’éventuelle latitude diffère selon les espèces, les milieux et les territoires biogéographiques . Par contre l’identité (le caractère identique) des espèces protégées et de leurs habitats sur lesquels porte la compensation par rapport à ceux qui sont impactés est indispensable et l’on retrouve là le point fondamental de l’équivalence écologique »209 . Ce point de vue est partagé par Jean-Philippe Siblet (MNHN) : « il faut respecter une certaine proximité des sites de compensation. Ce critère est plus proche d’un principe de précaution qu’il n’est un critère véritablement scientifique. Plus le site de compensation est proche du site impacté, plus les chances de réunir un certain nombre de paramètres écologiques comparables – une même entité biogéographique et bioclimatique – et d’éviter des dérives sont importantes. C’est un principe de bon sens, qui n’est pas complètement absolu »210.

Sur le plan écologique, la proximité est fixée projet par projet avec une marge d’appréciation qui varie selon les éléments de biodiversité impactés.

Comme l’a souligné Anne-Charlotte Vaissière lors de son audition, la compensation au titre de la loi sur l’eau présente des spécificités à cet égard : « La proximité géographique n’est pas toujours suffisante : cela n’a pas de sens de compenser en dehors du bassin-versant dans le cas des zones humides »211 . Concernant la compensation forestière, les contraintes sont généralement moindres. Dans le cas de la LGV Tours-Bordeaux, ces mesures étant essentiellement liées au maintien de la production forestière, les surfaces de boisement ont pu être mises en œuvre à l’échelle des départements impactés, à la différence des mesures espèces protégées situées le plus souvent dans une bande de 10 à 20 kilomètres au droit de la ligne.

Le critère de proximité peut avoir des effets variables sur l’acceptabilité sociale des projets.

Compenser près des sites impactés a été présenté lors de plusieurs auditions comme une mesure d’équité sociale : une compensation trop éloignée impliquerait de fait une dégradation non compensée pour les habitants du territoire impacté. Un point évoqué par Bernard Chevassus-au-Louis, président d’Humanité et biodiversité : « l’équivalence écologique ne suffit pas, il faut veiller à une compensation sociale en compensant de préférence à proximité de personnes ayant perdu l’accès à la biodiversité » 212. Cette préférence sociale pour la proximité a également été mentionnée par Serge Ur-bano, secrétaire général du comité permanent du CNPN, lors de son audition : « D’un point de vue écologique et sociétal, il est préférable que la compensation ait lieu à proximité […] sur le principe, il paraît très difficile – et nous avons eu ce débat sur l’expérimentation dans la Crau – de compenser à l’autre bout de la France. À mon sens, la compensation doit pouvoir être entendue par les citoyens : ils doivent comprendre la démarche écologique et sociétale de proximité » 213.

À cet égard, une compensation trop lointaine risquerait d’aboutir à une séparation trop marquée entre espaces artificialisés et fortement dégradés, et espaces préservés et « mis sous cloche ». Une telle approche binaire reviendrait sur l’orientation dynamique retenue par la loi « Biodiversité » de 2016. Sébastien Moncorps, directeur du comité français de l’UICN, note ainsi : « Il faut garder cette intégration territoriale de la prise en compte de la biodiversité . Je pousse la réflexion jusqu’au bout en caricaturant un peu : on ne peut pas avoir des zones où l’on sacrifie totalement la biodiversité au prétexte que l’on accumule des mesures compensatoires dans d’autres »214 . Frédéric Breton, directeur du conservatoire d’espaces naturels (CEN) Centre-Val de Loire, a évoqué le même enjeu : « compenser à proximité permet d’ éviter d’avoir des territoires qui auraient été entièrement sacrifiés en raison des aménagements qui y sont réalisés » 215.

Toutefois, une application stricte du principe de proximité peut remettre en cause l’acceptabilité sociale du projet si elle conduit à impacter les mêmes parties prenantes , notamment les agriculteurs, au titre de l’emprise et au titre des mesures compensatoires, comme évoqué précédemment.

L’application du critère de proximité doit donc viser une bonne insertion territoriale de la compensation .

La proximité doit être définie en cohérence avec les réseaux écologiques existants . À cet égard, son application devrait être guidée par la planification territoriale, notamment en matière de trame verte et bleue (cf. III.A.2. du présent rapport), afin d’améliorer son efficacité écologique. Comme l’a noté Pierre-Henry Gouyon, président du conseil scientifique de la Fondation Nicolas Hulot, lors de son audition : « Une mesure de compensation, si elle s’intègre dans un réseau, et même si elle n’est pas effectuée juste à côté de la zone à compenser, a plus de chances d’être utile que si elle a été faite à proximité de cette zone »216.

Cette approche est privilégiée par les services de l’État pour certains projets , comme l’a présenté à votre commission d’enquête Patrice Guyot, directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement de Nouvelle-Aquitaine : « Si nous privilégions la recherche de surfaces de compensation dans la même entité biogéographique, afin d’y limiter au maximum l’impact du projet, il convient néanmoins d’apprécier au cas par cas . Si le choix de la proximité doit se faire au détriment d’une vision à long terme, sans prendre en compte la nécessité d’inclure la compensation dans le cadre d’une trame verte et bleue, mieux vaut l’éviter, car la compensation ne sera pas optimale […] l’inclusion dans un réseau est aussi pour nous un critère, au même titre que la proximité , qui n’en reste pas moins un objectif important » 217.

L’appréciation de la proximité doit également tenir compte du contexte foncier local , en particulier afin de modérer l’empreinte du processus sur l’activité agricole, et d’éviter tout effet spéculatif sur le prix des terres. Il s’agit d’un point important pour la profession agricole, comme l’a souligné Pascal Férey, secrétaire adjoint de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) : « Où faut-il localiser la compensation écologique ? Imposer une proximité stricte restreindrait considérablement les possibilités de certains territoires » 218.

La proximité, enjeu spatial de la compensation, doit par ailleurs être fixée en tenant compte de l’objectif de pérennité , dimension temporelle de la compensation, afin de retenir les sites les plus à même de garantir un maintien des mesures sur la durée, quand bien même ils seraient un peu plus éloignés des impacts.

L’analyse de la notion de proximité pour un projet donné implique donc pour le maître d’ouvrage de prendre en compte les opportunités et tensions foncières, afin d’évaluer la faisabilité de la compensation . Votre rapporteur précise à cet égard que la proximité ne saurait être une variable d’ajustement en aval d’un processus d’évaluation qui n’aurait pas anticipé en temps utile les contraintes foncières. Le principe de proximité peut en effet devenir la pierre d’achoppement de certains projets, comme l’illustre une des décisions de la cour administrative d’appel de Lyon pour le projet de Center Parcs à Roybon dans l’Isère, au titre de la loi sur l’eau 219.

La modulation du critère de proximité conditionne en partie les possibilités de mutualisation des mesures compensatoires . Les conclusions du groupe de travail sur la séquence ERC évoquent cet enjeu, dans ses analyses sur la localisation des mesures : « le périmètre géographique de la compensation est sujet à discussion : les lignes directrices ERC privilégient la compensation « à proximité fonctionnelle » des impacts mais celle-ci n’est pas toujours possible. Dans le cadre de la mutualisation, l’échelle régionale pourrait être appropriée » 220.

Enfin, la mise en œuvre du critère de proximité est un paramètre important pour l’avenir des sites naturels de compensation (cf. III.A.3. du présent rapport). La notion d’aire de service et son appréciation détermineront grandement les perspectives de développement de ce dispositif mais également son acceptabilité, en modifiant à la hausse ou à la baisse le nombre de projets susceptibles d’être compensés par des unités acquises auprès d’un site naturel de compensation. L’Autorité environnementale a résumé cet enjeu dans sa contribution aux travaux du groupe de travail sur la séquence ERC : « un rayon d’influence (de « compétence ») suffisant, conduisant nécessairement à remettre en cause le principe actuel selon lequel la pertinence de la mesure compensatoire dépend aussi de la proximité de son implantation au regard des surfaces détruites, selon une logique de « fonctionnalité écologique » et « d’équivalence écologique » 221.

Le respect de l’équivalence écologique constitue une force de rappel , afin d’éviter toute dérive dans la localisation de la compensation. Votre rapporteur recommande dans ce cadre de systématiser l’approche fonctionnelle du critère de proximité . L’approche strictement géographique doit être modulée en fonction des enjeux écologiques, territoriaux et sociaux, afin d’améliorer l’efficacité et la pérennité des mesures compensatoires.

b) Des impacts sur la biodiversité ordinaire à davantage prendre en compte La protection de la biodiversité reste très largement centrée sur la biodiversité dite patrimoniale : les espèces protégées et les milieux naturels rares. Si cette approche est légitimée par la menace de disparition qui pèse sur ces éléments de biodiversité, elle demeure particulièrement réductrice , dès lors que l’objectif fixé par les politiques publiques est l’absence de perte nette de biodiversité. Celle-ci est définie depuis l’adoption de la loi « Biodiversité » dans les termes suivants à l’article L. 110-1 du code de l’environnement : « On entend par biodiversité, ou diversité biologique, la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. Elle comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants ».

La biodiversité dépasse donc très largement les seuls éléments remarquables. Une politique de reconquête suppose de raisonner sur un périmètre bien plus étendu . Les enjeux d’une meilleure prise en compte de la biodiversité générale sont rappelés par la thèse de Jean-Christophe Vandevelde sur les instruments d’évaluation des impacts sur la biodiversité : « Cet objectif de préservation des espèces menacées ne suffit plus à répondre à certaines préoccupations émergentes associées à la biodiversité. D’une part, les écosystèmes qui sont proches des communautés humaines, souvent pauvres en espèces menacées, n’en sont pas moins sujets à de fortes pressions et à des phénomènes de dégradation, comme le montrent des études récentes (Julliard et al., 2006 ; Gaston et Fuller, 2007).

D’autre part, cette biodiversité ordinaire constitue non seulement le cadre de vie et une référence culturelle pour de nombreux humains, mais elle est aussi indispensable aux activités économiques en tant que support, notamment de l’agriculture et de la pêche. Son état et sa dynamique sont donc d’importance cruciale pour nos sociétés » 222.

Lors de la mise en œuvre de la séquence ERC, la pratique actuelle conduit à focaliser l’évaluation des impacts et la définition des mesures compensatoires sur les éléments de biodiversité remarquable . En d’autres termes, si cette approche permet de traiter certains sujets notables et emblématiques, elle exclut par là même la majorité de la biodiversité.

Lors de son audition, Anne-Charlotte Vaissière a relevé le décalage entre cette situation et la prétention à une reconquête globale de la biodiversité : « La biodiversité ordinaire n’est souvent pas compensée, car la compensation se concentre sur les milieux protégés ou les espèces protégées. Seuls les impacts résiduels significatifs sont pris en compte. La compensation ne vise qu’une petite partie de la biodiversité. C’est un outil d’équilibre, pas de reconquête. Pour reconquérir la biodiversité, d’autres actions sont nécessaires, comme la désartificialisation des sols »223 . Philippe Barbedienne, directeur de la SEPANSO, regrettait également que, « en ne visant que les surfaces identifiées comme habitats d’espèces protégées, les mesures compensatoires ne concernent pas la nature ordinaire perdue »224 . Disposant d’une vision générale sur le contenu des études d’impact, l’Autorité environnementale notait dans sa contribution au groupe de travail sur la séquence ERC : « La compensation liée aux espèces et milieux remarquables est beaucoup mieux traitée (souvent même, c’est la seule traitée) que la compensation liée aux atteintes à la biodiversité ordinaire, via notamment les fonctions écologiques » 225.

Cette situation résulte en partie du droit de l’environnement actuel . En effet, la mise en œuvre des dispositions relatives aux espèces protégées, aux sites Natura 2000 et aux milieux aquatiques – en particulier les zones humides – conduit les maîtres d’ouvrage et les autorités administratives à prêter une attention particulière à la biodiversité patrimoniale. Le droit européen, centré sur les espèces et habitats d’intérêt communautaire , entretient une telle approche.

Certaines espèces protégées sont cependant qualifiées d’ espèces « parapluie » car elles reflètent un état plus général de la biodiversité. Créer des milieux favorables à de telles espèces entraîne donc nécessairement des effets sur la biodiversité ordinaire. Par ailleurs, les raisonnements menés sur les fonctionnalités et les services écosystémiques dans le cadre des enjeux patrimoniaux impliquent de fait des réflexions sur les milieux dans leur ensemble. Toutefois, la protection de la biodiversité ordinaire reste bien moins structurée que celle de la biodiversité patrimoniale.

L’objectif d’une absence de perte nette de biodiversité suppose une approche plus globale , au-delà des seules questions patrimoniales, aussi emblématiques et importantes soient-elles. Dans une analyse des enjeux du projet de loi « Biodiversité », Harold Levrel soulignait la nécessité d’une stratégie renouvelée : « Alors que la compensation concerne essentiellement les espèces menacées – et seulement de manière partielle comme nous l’avons souligné – il semblerait tout aussi pertinent de prendre en compte les espèces ordinaires et donc « non menacées « selon les critères de l’UICN, d’autant plus qu’elles sont souvent en déclin général (oiseaux communs, pollinisateurs…). De plus, il semblerait logique que les fonctions écologiques qui permettent le maintien des écosystèmes et des services écosystémiques qu’ils délivrent soient pris en compte dans le cadre des nouvelles mesures compensatoires »226 . Philippe Thiévent, directeur de CDC Biodiversité notait lors de son audition : « Sous le prisme des actions de l’homme en faveur de la nature, il faut se rendre compte que 90 % des services écologiques sont fournis par la nature ordinaire. Si leur rôle d’indicateur n’est pas remis en cause , il faut néanmoins noter que les espèces emblématiques ne sont qu’une « cerise sur le gâteau » »227 . Un constat partagé par Laurent Courbois, chargé de mission de la Fédération nationale des chasseurs (FNC), selon lequel la prise en compte de la biodiversité ordinaire serait un facteur favorable à l’acceptabilité des projets et de la séquence ERC : « Nous proposons qu’une plus grande place soit laissée à une biodiversité plus ordinaire. Les mesures de compensation écologique seront ainsi mieux comprises sur le terrain » 228.

La procédure d’évaluation environnementale est le seul instrument juridique permettant à ce jour de prendre en compte les atteintes à la biodiversité générale dans la mise en œuvre de l’évitement, de la réduction et de la compensation. En visant les « effets négatifs, notables du projet sur l’environnement » (art. L. 122-3 du code de l’environnement), l’étude d’impact requiert d’évaluer les impacts sur l’ensemble de la biodiversité. En l’absence de distinction entre nature ordinaire et nature remarquable, l’autorité administrative a donc les moyens de prescrire des mesures d’évitement, de réduction et de compensation favorables à la biodiversité ordinaire.

Cependant, les lacunes de certaines études d’impact qui leur sont soumises peuvent compromettre la faculté pour les services de l’État d’y remédier et de traiter les enjeux de biodiversité ordinaire. Un travail de pédagogie et de formation auprès des maîtres d’ouvrage et des services instructeurs permettrait de renforcer l’attention prêtée à ces enjeux. Cette proposition rejoint les développements précédents sur l’expertise publique et privée.

À la suite des modifications adoptées en 2014, la directive « projets » vise désormais « la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/CEE et de la directive 2009/147/CE » . Cette approche reste donc orientée en faveur d’une biodiversité patrimoniale , identifiée par les directives « habitats-faune-flore » et « oiseaux ».

Par symétrie avec le nouveau cadre européen, la réforme de l’évaluation environnementale de 2016 a inscrit dans les mêmes termes la prise en compte de la biodiversité dans l’étude d’impact, l’article L. 122-1 faisant désormais référence aux « incidences notables directes et indirectes d’un projet sur […] la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 et de la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 » . Si la mention expresse de la biodiversité est une avancée positive, votre rapporteur note que cette rédaction consacre l’orientation patrimoniale du cadre européen.

On ne peut que regretter cette absence de référence à la biodiversité ordinaire. Cette nouvelle formulation ne favorise pas un changement d’approche des maîtres d’ouvrage et des services instructeurs. Elle risque même d’accentuer la pratique existante229 . Elle manque également de cohérence par rapport à l’approche plus ambitieuse défendue lors de l’adoption de la loi « Biodiversité ».

Une meilleure prise en compte de la biodiversité ordinaire appelle avant tout une évolution des pratiques pour les différentes parties prenantes, notamment des services instructeurs des demandes d’autorisation. Comme l’indique l’Autorité environnementale, « l’affirmation parfois rencontrée que, les surfaces compensatoires proposées au titre d’espèces protégées profitant nécessairement à la biodiversité ordinaire, il ne serait pas besoin d’aller au-delà, mérite toujours argumentation au vu des habitats, des espèces et des fonctions écologiques identifiés et affectés significativement par le projet » 230.

L’intégration de la biodiversité ordinaire lors de l’examen des projets implique d’accorder une attention particulière aux fonctions écologiques et aux services écosystémiques . Thierry Dutoit soulignait ainsi lors de son audition : « La nature ordinaire, par opposition à la nature extraordinaire, n’a pas, a priori, de valeur patrimoniale, que ce soit en termes d’espèces, d’habitats ou encore de paysages. En revanche, elle remplit de nombreuses fonctions et peut rendre de nombreux services écosystémiques […] La prise en compte spécifique de la nature ordinaire dans les processus de compensation doit passer par l’angle des services, et non par celui de la biodiversité »231 . Afin de systématiser et d’homogénéiser la prise en compte des enjeux de biodiversité ordinaire lors de l’instruction des demandes d’autorisation, un cadrage national serait souhaitable, par la diffusion d’un document méthodologique ou d’une circulaire spécifique à l’ensemble des services compétents de l’État.

Elle pourrait également s’appuyer sur une harmonisation juridique en faveur d’une définition plus complète de la biodiversité, inspirée par l’approche retenue à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. À cet égard, la directive « projets » pourrait être modifiée afin de préciser la notion de biodiversité , dans le sens retenu par la loi « Biodiversité ». En cohérence, la formulation retenue à l’article L. 122-1 relatif à l’étude d’impact serait également modifiée.

En matière de biodiversité ordinaire, une compensation par substitution pourrait être envisagée . Comme le note Harold Levrel : « pour ce qui concerne les espèces dites « ordinaires », générant de nombreuses fonctions écologiques, la substituabilité et donc la compensation peuvent s’envisager. À l’aune du devenir des espèces ordinaires identifiées, il s’agit de comparer la pertinence du site impacté et du site de compensation, après actions humaines de restauration. Il s’agit en fait de comparer la contribution du site impacté et du site de compensation – après restauration – à la dynamique écologique de la biodiversité régionale . On peut concevoir qu’une perte de fonction de pollinisation dans un site donné puisse être compensée par une restauration dans un site de compensation » 232.

À cet égard, certains sites naturels de compensation pourraient être mis en place autour d’une offre de compensation de biodiversité ordinaire . La FCEN envisage une telle perspective comme levier de développement de ce nouveau dispositif compte tenu des contraintes inhérentes à une compensation par l’offre ciblée sur une biodiversité exclusivement patrimoniale : « la finalité de constitution d’une offre étant la vente auprès d’aménageurs non ciblés a priori, focaliser la constitution d’un portefeuille d’actifs sur une biodiversité ordinaire permettrait d’accroître les opportunités de ventes ultérieures (non limitées aux milieux les plus rares) et faciliterait la légitimité du dispositif » 233.

c) Des impacts liés aux travaux à mieux évaluer et à mieux suivre

Si les impacts associés à l’emprise définitive des ouvrages sont relativement bien documentés et analysés au titre de la séquence ERC, les atteintes résultant des travaux de réalisation apparaissent diversement prises en compte . Il en résulte des faiblesses dans la définition et la mise en œuvre de mesures d’évitement, de réduction et de compensation pour ces impacts.

Le périmètre de l’évaluation environnementale implique de prendre en compte l’ensemble des atteintes . La définition de la notion de projet à l’article L. 122-1 du code de l’environnement suppose d’intégrer non seulement l’impact permanent des infrastructures mais également celui des travaux, en visant : « la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage ».

Au niveau réglementaire, l’intégration de la phase de construction est mentionnée à l’article R. 122-5, qui exige que l’étude d’impact comprenne « une description des caractéristiques physiques de l’ensemble du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition nécessaires, et des exigences en matière d’utilisation des terres lors des phases de construction et de fonctionnement » et « une description des incidences notables que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement résultant, entre autres […] de la construction et de l’existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition » . Il précise à cet égard que la description des incidences intègre les effets permanents et temporaires du projet.

Les lignes directrices nationales de 2013 soulignent également la nécessité de prendre en compte des effets de la phase chantier, compte tenu des atteintes qu’elle peut porter à la biodiversité , comme le dérangement d’une population de chiroptères pendant la période d’hivernage par le bruit des engins de chantier, la dissémination de poussières ou des processus d’érosion.

Compte tenu de ces impacts potentiels, les travaux doivent en particulier faire l’objet de mesures d’évitement et de réduction, et les atteintes résiduelles doivent être intégrées à la dette compensatoire du maître d’ouvrage du projet. L’évitement peut consister en une localisation des chemins d’accès au chantier visant à éviter les stations d’espèces végétales à enjeu. La réduction peut se concrétiser par des dispositifs temporaires de franchissement des cours d’eau, l’adaptation des périodes de réalisation des travaux en dehors de la période de nidification, ou la réduction des aires d’emprises des travaux 234.

Des failles dans l’anticipation ou la réalisation des travaux peuvent conduire à des sanctions, voire à des contentieux . Lors des auditions menées par votre commission d’enquête, la conduite des travaux dans le cadre de la LGV Tours-Bordeaux a été vivement critiquée à plusieurs reprises par les associations environnementales et les représentants du monde agricole.

L’évaluation initiale des impacts associés aux emprises nécessaires au chantier avait été jugée insuffisante sur près de 1 000 hectares, soit une surface significative par rapport à l’emprise définitive de la ligne, de 4 100 hectares. L’intégration de cette emprise aux impacts de la ligne sur la biodiversité, après inventaires complémentaires, a conduit à réévaluer la dette compensatoire de l’ensemble du projet , comme l’ont expliqué les représentants de LISEA, concessionnaire de la LGV, lors de leur audition 235.

La conduite des travaux a également conduit à des atteintes imprévues à la biodiversité . COSEA, constructeur de la LGV, et une entreprise partenaire ont ainsi fait l’objet d’une condamnation en décembre 2016, liée à des opérations de terrassement et de génie civil en matière d’assainissement provisoire en 2013 et en 2014. Ces incidents avaient provoqué le rejet d’une grande quantité de matières en suspension, affectant le lit de trois cours d’eau en Indre-et-Loire.

Certaines terres agricoles à proximité de l’infrastructure ont été affectées par des impacts non anticipés sur l’eau . Henry Frémont, président de la chambre d’agriculture d’Indre-et-Loire, a indiqué à votre commission : « Nous savons très bien qu’elle ne respecte pas la loi sur l’eau et personne, même la DDT, ne semble pouvoir rien faire. Il faut donc que nous ayons des débats constructifs pour pouvoir avancer avec eux […] Tous les fossés sont bétonnés et conduisent à ce que des arrivées d’eau énormes débouchent sur des endroits où elles ne devraient pas être. Il s’agit d’une réalité de terrain contre laquelle on se bat tous les jours. Nous avons fait remonter l’information, organisé des réunions et même tenté de bloquer les sites de COSEA. Cela relève de rapports de force parfois compliqués »236 . Comme l’a souligné Nacer Meddah, préfet de région Centre-Val de Loire, lors de son audition : « il aurait sans nul doute fallu anticiper davantage les impacts du chantier sur l’activité agricole »237 . L’ONEMA est intervenu sur ces incidents, compte tenu des enjeux environnementaux liés à l’accélération des vitesses de ruissellement et aux risques de pollution des milieux humides.

Sur la partie sud de la ligne, des agents de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ont également constaté que certaines mises en défens n’avaient pas été respectées lors des travaux, conduisant à des impacts supplémentaires sur des stations de flore protégée. Gustave Talbot, président de Poitou-Charentes Nature, avait également souligné ces difficultés lors de son audition : « les mises en défens étaient relativement ténues, même si les filiales de Vinci ont déployé des responsables environnement qui correspondaient avec nos associations. La qualité du travail était extrêmement variable en fonction des personnels concernés »238 . Lors de son déplacement en Gironde, votre commission d’enquête a été informée que l’instruction d’une procédure initiée par la SEPANSO était encore en cours.

La phase travaux peut également révéler des difficultés non anticipées dans l’évaluation initiale des impacts . Selon Gustave Talbot, entendu par votre commission d’enquête : « Quelques espèces – comme le triton de blasius ou l’ail rose – ont été découvertes durant le chantier et ont conduit à l’arrêt des bulldozers » . Cette situation illustre la nécessité d’inventaires rigoureux et exhaustifs des parcelles impactées, en vue de prévenir de tels imprévus qui conduisent au mieux à la suspension des travaux, mais peuvent également aboutir à la destruction non compensée d’éléments de biodiversité.

Le risque d’incidents liés aux travaux est d’autant plus important que leur rythme est souvent très élevé, en vue de respecter le calendrier général de réalisation de l’infrastructure. Selon l’association Vienne Nature : « Les « ratés » répétitifs sur les chantiers n’ont pas constitué des bavures ponctuelles mais ont traduit un système de gestion du projet . En vue de prévenir ou de détecter le plus tôt possible des incidents en matière de biodiversité lors de la phase chantier, des contrôles de terrain par les agents des services et établissements publics de l’État sont donc indispensables , autant de police administrative que de constatation d’infractions en police judiciaire.

Votre rapporteur remarque que ces problèmes sont alternativement liés à une évaluation préalable incomplète ou à des dysfonctionnements dans la conduite des travaux . En d’autres termes, s’agissant de l’étape de construction, la bonne mise en œuvre de la séquence ERC nécessite à la fois d’ intégrer de manière exhaustive les atteintes potentielles des travaux en amont dans l’évaluation environnementale mais également de veiller, lors de leur conduite, au respect des mesures prescrites en termes d’évitement et de réduction et à l’absence d’atteintes supplémentaires.

d) Des dérogations aux règles de la séquence ERC qui pourraient être envisagées dans des cas exceptionnels dûment justifiés

Certains projets validés par l’autorité administrative peuvent comporter des atteintes difficiles voire impossibles à compenser efficacement pour atteindre l’objectif d’absence de perte nette. Votre rapporteur s’interroge sur l’opportunité de permettre à titre exceptionnel des mesures dérogeant aux règles générales de la séquence ERC, dès lors qu’elles relèvent d’une stratégie globale de reconquête de la biodiversité.

En théorie, une telle situation ne devrait pas avoir lieu, dès lors que la doctrine et le droit convergent sur l’obligation de compenser les atteintes à la biodiversité patrimoniale dans le respect de l’équivalence écologique, où à défaut de ne pas autoriser le projet en l’état. La loi « Biodiversité » a rappelé ce principe en l’inscrivant au niveau législatif parmi les dispositions communes de la compensation écologique : « Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensée s de façon satisfaisante, celui-ci n’est pas autorisé en l’état » (art. L. 163-1 du code de l’environnement). Les régimes de protection de la biodiversité patrimoniale soulignent par ailleurs la nécessité d’une compensation assurant le bon état de conservation des éléments affectés.

Les lignes directrices nationales évoquent toutefois une telle situation : « il est admis que « tout n’est pas compensable » . Un impact est non compensable lorsque, en l’état des connaissances scientifiques et techniques disponibles, l’équivalence écologique ne peut être obtenue, ou lorsqu’il n’est pas certain que le maître d’ouvrage pourra assumer la charge financière des compensations proposées, ou lorsque les mesures compensatoires proposées ne sont pas réalisables (compte tenu notamment des surfaces ou linéaires sur lesquelles elles auraient à s’appliquer), c’est-à-dire lorsqu’il n’apparaît pas possible de maintenir ou le cas échéant d’améliorer la qualité environnementale d’un milieu naturel. Dans le cas où il apparaîtrait que les impacts résiduels sont significatifs et non compensables, le projet, en l’état, ne peut en principe être autorisé. Par exception, un projet présentant des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement peut être autorisé sous réserve de l’absence de solution alternative de moindre impact » 240.

Dans certains cas exceptionnels, la participation financière à une opération menée dans le cadre d’un site naturel de compensation en faveur d’un milieu particulièrement rare, pourrait suppléer l’impossibilité de compenser une atteinte (cf. III.A.3. du présent rapport), dès lors que le projet relève incontestablement d’un intérêt public majeur tout en étant confronté à l’impossibilité dûment justifiée de proposer une compensation satisfaisante. Cette approche dérogatoire permettrait alors de concilier la réalisation d’un tel projet avec une politique ambitieuse de reconquête de la biodiversité.

L’exemple de la LGV SEA illustre sur un autre point l’intérêt que peut avoir très ponctuellement, et pour des raisons dûment justifiées, une dérogation aux principes généraux de la compensation. S’agissant du vison d’Europe et de la loutre, des mesures de compensation initialement prescrites ont été transformées en mesures de réduction , pour adapter l’infrastructure et réduire ainsi le risque de collision lors de l’exploitation de la ligne. Après avis favorable du CNPN fin 2016, un arrêté modificateur a intégré cette proposition en actualisant les obligations du maître d’ouvrage. Au cours de l’année 2017, 79 sites identifiés comme présentant des risques de collision pour le vison et la loutre devront être aménagés en remplacement de 313 hectares de compensation surfacique. Cette proposition a été élaborée en partenariat avec les associations de protection de la nature.

Lors de leur audition, les représentants du CNPN ont souligné le caractère inédit de cette démarche : « Le CNPN a été quelque peu désemparé par la proposition du pétitionnaire de transformer des mesures surfaciques compensatoires en travaux de génie civil pour améliorer la transparence des ouvrages. Ce fut une première. On peut entendre la démarche, mais cela demande de construire un modèle fort et partagé » 241.

L’examen au cas par cas de telles exceptions doit en effet être clairement fondé et doit aboutir à des solutions consensuelles entre parties prenantes pour prévenir tout risque de dérive.

2. Davantage intégrer la compensation dans les documents territoriaux de planification a) Mieux identifier les zones de compensation et les espaces à fort potentiel de restauration écologique dans les schémas régionaux

Pierre Dartout, préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, a souligné, à partir de l’exemple de l’A65 et du grand projet ferroviaire du sud-ouest (GPSO), les enjeux qui s’attachent à l’ anticipation des impacts cumulés de plusieurs projets d’infrastructures du point de vue de la séquence ERC : « Les mesures de compensation sont naturellement étudiées projet par projet : c’est la responsabilité de chaque maître d’ouvrage. Les effets cumulés ne sont pris en compte que depuis une date récente, et de manière insuffisante. Un exemple : pour le Grand projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO) – le projet de LGV Bordeaux-Toulouse, avec un embranchement conduisant à Dax -, l’un des principaux enjeux résidera dans l’articulation avec les mesures de compensation prises dans le cadre du projet de l’A65. Les fuseaux sont en effet très proches »242 .

De ce constat découlent nécessairement des interrogations sur la façon dont peut être définie, à un niveau plus ou moins détaillé selon l’échelle territoriale retenue, une vision cohérente de la séquence ERC.

Les régions exercent désormais la compétence de chef de file pour la préservation de la biodiversité et plusieurs d’entre elles se sont engagées dans la création d’agences régionales de la biodiversité (ARB). Leur...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5935 du 18/08/2017
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