Transport et infrastructure DEUXIÈME PARTIE

Rapport de Jean-François Longeot et Roman Dantec, sénateurs – III. GARANTIR LA COHÉRENCE DANS L’ESPACE ET DANS LE TEMPS DES MESURES DE COMPENSATION

A. La cohérence territoriale des mesures de compensation

1. Privilégier une approche dynamique et globale de la compensation

Une véritable politique de reconquête de la biodiversité doit s’appuyer sur des outils privilégiant une approche dynamique et globale de la nature . Pour assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, tout en permettant la réalisation de projets d’intérêt général, plusieurs évolutions sont à étudier afin d’améliorer la mise en œuvre de la compensation écologique.

a) Appliquer le principe de proximité avec discernement, dans le respect de l’équivalence écologique La localisation des sites accueillant les mesures compensatoires par rapport aux sites impactés par les projets est en partie encadrée par le droit . La loi « Biodiversité » a élevé au niveau législatif le principe de proximité antérieurement fixé à l’article R. 122-14 du code de l’environnement : « Les mesures compensatoires […] sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité de celui-ci afin de garantir sa fonctionnalité de manière pérenne » . Ces dispositions réservent toutefois une marge de manœuvre indispensable afin d’adapter le critère de proximité à chaque projet 207 .

L’équivalence écologique entre les dommages et les gains de biodiversité a vocation à être appréciée à une échelle biogéographique pertinente.

Tout en permettant d’appréhender l’absence de perte nette sur un périmètre donné, la proximité entre site impacté et site de compensation apparaît également en pratique comme un critère permettant d’améliorer les probabilités pour la compensation de contrebalancer réellement les pertes , compte tenu des incertitudes scientifiques persistantes sur les effets de la restauration écologique. Dans sa contribution écrite, la Fédération des conservatoires d’espaces naturels (FCEN) souligne ainsi : « Les caractéristiques d’un habitat étant également déterminées par une homogénéité pédologique et climatique, compenser à proximité de l’ouvrage permet d’optimiser les chances de restauration correcte des habitats détruits et leur colonisation par les espèces adaptées »208.

Comme le note le CNPN dans sa contribution écrite, la proximité est un principe dont l’application peut varier : « La proximité géographique est un critère en général nécessaire, tant sociétal qu’écologique, mais dont l’éventuelle latitude diffère selon les espèces, les milieux et les territoires biogéographiques . Par contre l’identité (le caractère identique) des espèces protégées et de leurs habitats sur lesquels porte la compensation par rapport à ceux qui sont impactés est indispensable et l’on retrouve là le point fondamental de l’équivalence écologique »209 . Ce point de vue est partagé par Jean-Philippe Siblet (MNHN) : « il faut respecter une certaine proximité des sites de compensation. Ce critère est plus proche d’un principe de précaution qu’il n’est un critère véritablement scientifique. Plus le site de compensation est proche du site impacté, plus les chances de réunir un certain nombre de paramètres écologiques comparables – une même entité biogéographique et bioclimatique – et d’éviter des dérives sont importantes. C’est un principe de bon sens, qui n’est pas complètement absolu »210.

Sur le plan écologique, la proximité est fixée projet par projet avec une marge d’appréciation qui varie selon les éléments de biodiversité impactés.

Comme l’a souligné Anne-Charlotte Vaissière lors de son audition, la compensation au titre de la loi sur l’eau présente des spécificités à cet égard : « La proximité géographique n’est pas toujours suffisante : cela n’a pas de sens de compenser en dehors du bassin-versant dans le cas des zones humides »211 . Concernant la compensation forestière, les contraintes sont généralement moindres. Dans le cas de la LGV Tours-Bordeaux, ces mesures étant essentiellement liées au maintien de la production forestière, les surfaces de boisement ont pu être mises en œuvre à l’échelle des départements impactés, à la différence des mesures espèces protégées situées le plus souvent dans une bande de 10 à 20 kilomètres au droit de la ligne.

Le critère de proximité peut avoir des effets variables sur l’acceptabilité sociale des projets.

Compenser près des sites impactés a été présenté lors de plusieurs auditions comme une mesure d’équité sociale : une compensation trop éloignée impliquerait de fait une dégradation non compensée pour les habitants du territoire impacté. Un point évoqué par Bernard Chevassus-au-Louis, président d’Humanité et biodiversité : « l’équivalence écologique ne suffit pas, il faut veiller à une compensation sociale en compensant de préférence à proximité de personnes ayant perdu l’accès à la biodiversité » 212. Cette préférence sociale pour la proximité a également été mentionnée par Serge Ur-bano, secrétaire général du comité permanent du CNPN, lors de son audition : « D’un point de vue écologique et sociétal, il est préférable que la compensation ait lieu à proximité […] sur le principe, il paraît très difficile – et nous avons eu ce débat sur l’expérimentation dans la Crau – de compenser à l’autre bout de la France. À mon sens, la compensation doit pouvoir être entendue par les citoyens : ils doivent comprendre la démarche écologique et sociétale de proximité » 213.

À cet égard, une compensation trop lointaine risquerait d’aboutir à une séparation trop marquée entre espaces artificialisés et fortement dégradés, et espaces préservés et « mis sous cloche ». Une telle approche binaire reviendrait sur l’orientation dynamique retenue par la loi « Biodiversité » de 2016. Sébastien Moncorps, directeur du comité français de l’UICN, note ainsi : « Il faut garder cette intégration territoriale de la prise en compte de la biodiversité . Je pousse la réflexion jusqu’au bout en caricaturant un peu : on ne peut pas avoir des zones où l’on sacrifie totalement la biodiversité au prétexte que l’on accumule des mesures compensatoires dans d’autres »214 . Frédéric Breton, directeur du conservatoire d’espaces naturels (CEN) Centre-Val de Loire, a évoqué le même enjeu : « compenser à proximité permet d’ éviter d’avoir des territoires qui auraient été entièrement sacrifiés en raison des aménagements qui y sont réalisés » 215.

Toutefois, une application stricte du principe de proximité peut remettre en cause l’acceptabilité sociale du projet si elle conduit à impacter les mêmes parties prenantes , notamment les agriculteurs, au titre de l’emprise et au titre des mesures compensatoires, comme évoqué précédemment.

L’application du critère de proximité doit donc viser une bonne insertion territoriale de la compensation .

La proximité doit être définie en cohérence avec les réseaux écologiques existants . À cet égard, son application devrait être guidée par la planification territoriale, notamment en matière de trame verte et bleue (cf. III.A.2. du présent rapport), afin d’améliorer son efficacité écologique. Comme l’a noté Pierre-Henry Gouyon, président du conseil scientifique de la Fondation Nicolas Hulot, lors de son audition : « Une mesure de compensation, si elle s’intègre dans un réseau, et même si elle n’est pas effectuée juste à côté de la zone à compenser, a plus de chances d’être utile que si elle a été faite à proximité de cette zone »216.

Cette approche est privilégiée par les services de l’État pour certains projets , comme l’a présenté à votre commission d’enquête Patrice Guyot, directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement de Nouvelle-Aquitaine : « Si nous privilégions la recherche de surfaces de compensation dans la même entité biogéographique, afin d’y limiter au maximum l’impact du projet, il convient néanmoins d’apprécier au cas par cas . Si le choix de la proximité doit se faire au détriment d’une vision à long terme, sans prendre en compte la nécessité d’inclure la compensation dans le cadre d’une trame verte et bleue, mieux vaut l’éviter, car la compensation ne sera pas optimale […] l’inclusion dans un réseau est aussi pour nous un critère, au même titre que la proximité , qui n’en reste pas moins un objectif important » 217.

L’appréciation de la proximité doit également tenir compte du contexte foncier local , en particulier afin de modérer l’empreinte du processus sur l’activité agricole, et d’éviter tout effet spéculatif sur le prix des terres. Il s’agit d’un point important pour la profession agricole, comme l’a souligné Pascal Férey, secrétaire adjoint de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) : « Où faut-il localiser la compensation écologique ? Imposer une proximité stricte restreindrait considérablement les possibilités de certains territoires » 218.

La proximité, enjeu spatial de la compensation, doit par ailleurs être fixée en tenant compte de l’objectif de pérennité , dimension temporelle de la compensation, afin de retenir les sites les plus à même de garantir un maintien des mesures sur la durée, quand bien même ils seraient un peu plus éloignés des impacts.

L’analyse de la notion de proximité pour un projet donné implique donc pour le maître d’ouvrage de prendre en compte les opportunités et tensions foncières, afin d’évaluer la faisabilité de la compensation . Votre rapporteur précise à cet égard que la proximité ne saurait être une variable d’ajustement en aval d’un processus d’évaluation qui n’aurait pas anticipé en temps utile les contraintes foncières. Le principe de proximité peut en effet devenir la pierre d’achoppement de certains projets, comme l’illustre une des décisions de la cour administrative d’appel de Lyon pour le projet de Center Parcs à Roybon dans l’Isère, au titre de la loi sur l’eau 219.

La modulation du critère de proximité conditionne en partie les possibilités de mutualisation des mesures compensatoires . Les conclusions du groupe de travail sur la séquence ERC évoquent cet enjeu, dans ses analyses sur la localisation des mesures : « le périmètre géographique de la compensation est sujet à discussion : les lignes directrices ERC privilégient la compensation « à proximité fonctionnelle » des impacts mais celle-ci n’est pas toujours possible. Dans le cadre de la mutualisation, l’échelle régionale pourrait être appropriée » 220.

Enfin, la mise en œuvre du critère de proximité est un paramètre important pour l’avenir des sites naturels de compensation (cf. III.A.3. du présent rapport). La notion d’aire de service et son appréciation détermineront grandement les perspectives de développement de ce dispositif mais également son acceptabilité, en modifiant à la hausse ou à la baisse le nombre de projets susceptibles d’être compensés par des unités acquises auprès d’un site naturel de compensation. L’Autorité environnementale a résumé cet enjeu dans sa contribution aux travaux du groupe de travail sur la séquence ERC : « un rayon d’influence (de « compétence ») suffisant, conduisant nécessairement à remettre en cause le principe actuel selon lequel la pertinence de la mesure compensatoire dépend aussi de la proximité de son implantation au regard des surfaces détruites, selon une logique de « fonctionnalité écologique » et « d’équivalence écologique » 221.

Le respect de l’équivalence écologique constitue une force de rappel , afin d’éviter toute dérive dans la localisation de la compensation. Votre rapporteur recommande dans ce cadre de systématiser l’approche fonctionnelle du critère de proximité . L’approche strictement géographique doit être modulée en fonction des enjeux écologiques, territoriaux et sociaux, afin d’améliorer l’efficacité et la pérennité des mesures compensatoires.

b) Des impacts sur la biodiversité ordinaire à davantage prendre en compte La protection de la biodiversité reste très largement centrée sur la biodiversité dite patrimoniale : les espèces protégées et les milieux naturels rares. Si cette approche est légitimée par la menace de disparition qui pèse sur ces éléments de biodiversité, elle demeure particulièrement réductrice , dès lors que l’objectif fixé par les politiques publiques est l’absence de perte nette de biodiversité. Celle-ci est définie depuis l’adoption de la loi « Biodiversité » dans les termes suivants à l’article L. 110-1 du code de l’environnement : « On entend par biodiversité, ou diversité biologique, la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. Elle comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants ».

La biodiversité dépasse donc très largement les seuls éléments remarquables. Une politique de reconquête suppose de raisonner sur un périmètre bien plus étendu . Les enjeux d’une meilleure prise en compte de la biodiversité générale sont rappelés par la thèse de Jean-Christophe Vandevelde sur les instruments d’évaluation des impacts sur la biodiversité : « Cet objectif de préservation des espèces menacées ne suffit plus à répondre à certaines préoccupations émergentes associées à la biodiversité. D’une part, les écosystèmes qui sont proches des communautés humaines, souvent pauvres en espèces menacées, n’en sont pas moins sujets à de fortes pressions et à des phénomènes de dégradation, comme le montrent des études récentes (Julliard et al., 2006 ; Gaston et Fuller, 2007).

D’autre part, cette biodiversité ordinaire constitue non seulement le cadre de vie et une référence culturelle pour de nombreux humains, mais elle est aussi indispensable aux activités économiques en tant que support, notamment de l’agriculture et de la pêche. Son état et sa dynamique sont donc d’importance cruciale pour nos sociétés » 222.

Lors de la mise en œuvre de la séquence ERC, la pratique actuelle conduit à focaliser l’évaluation des impacts et la définition des mesures compensatoires sur les éléments de biodiversité remarquable . En d’autres termes, si cette approche permet de traiter certains sujets notables et emblématiques, elle exclut par là même la majorité de la biodiversité.

Lors de son audition, Anne-Charlotte Vaissière a relevé le décalage entre cette situation et la prétention à une reconquête globale de la biodiversité : « La biodiversité ordinaire n’est souvent pas compensée, car la compensation se concentre sur les milieux protégés ou les espèces protégées. Seuls les impacts résiduels significatifs sont pris en compte. La compensation ne vise qu’une petite partie de la biodiversité. C’est un outil d’équilibre, pas de reconquête. Pour reconquérir la biodiversité, d’autres actions sont nécessaires, comme la désartificialisation des sols »223 . Philippe Barbedienne, directeur de la SEPANSO, regrettait également que, « en ne visant que les surfaces identifiées comme habitats d’espèces protégées, les mesures compensatoires ne concernent pas la nature ordinaire perdue »224 . Disposant d’une vision générale sur le contenu des études d’impact, l’Autorité environnementale notait dans sa contribution au groupe de travail sur la séquence ERC : « La compensation liée aux espèces et milieux remarquables est beaucoup mieux traitée (souvent même, c’est la seule traitée) que la compensation liée aux atteintes à la biodiversité ordinaire, via notamment les fonctions écologiques » 225.

Cette situation résulte en partie du droit de l’environnement actuel . En effet, la mise en œuvre des dispositions relatives aux espèces protégées, aux sites Natura 2000 et aux milieux aquatiques – en particulier les zones humides – conduit les maîtres d’ouvrage et les autorités administratives à prêter une attention particulière à la biodiversité patrimoniale. Le droit européen, centré sur les espèces et habitats d’intérêt communautaire , entretient une telle approche.

Certaines espèces protégées sont cependant qualifiées d’ espèces « parapluie » car elles reflètent un état plus général de la biodiversité. Créer des milieux favorables à de telles espèces entraîne donc nécessairement des effets sur la biodiversité ordinaire. Par ailleurs, les raisonnements menés sur les fonctionnalités et les services écosystémiques dans le cadre des enjeux patrimoniaux impliquent de fait des réflexions sur les milieux dans leur ensemble. Toutefois, la protection de la biodiversité ordinaire reste bien moins structurée que celle de la biodiversité patrimoniale.

L’objectif d’une absence de perte nette de biodiversité suppose une approche plus globale , au-delà des seules questions patrimoniales, aussi emblématiques et importantes soient-elles. Dans une analyse des enjeux du projet de loi « Biodiversité », Harold Levrel soulignait la nécessité d’une stratégie renouvelée : « Alors que la compensation concerne essentiellement les espèces menacées – et seulement de manière partielle comme nous l’avons souligné – il semblerait tout aussi pertinent de prendre en compte les espèces ordinaires et donc « non menacées « selon les critères de l’UICN, d’autant plus qu’elles sont souvent en déclin général (oiseaux communs, pollinisateurs…). De plus, il semblerait logique que les fonctions écologiques qui permettent le maintien des écosystèmes et des services écosystémiques qu’ils délivrent soient pris en compte dans le cadre des nouvelles mesures compensatoires »226 . Philippe Thiévent, directeur de CDC Biodiversité notait lors de son audition : « Sous le prisme des actions de l’homme en faveur de la nature, il faut se rendre compte que 90 % des services écologiques sont fournis par la nature ordinaire. Si leur rôle d’indicateur n’est pas remis en cause , il faut néanmoins noter que les espèces emblématiques ne sont qu’une « cerise sur le gâteau » »227 . Un constat partagé par Laurent Courbois, chargé de mission de la Fédération nationale des chasseurs (FNC), selon lequel la prise en compte de la biodiversité ordinaire serait un facteur favorable à l’acceptabilité des projets et de la séquence ERC : « Nous proposons qu’une plus grande place soit laissée à une biodiversité plus ordinaire. Les mesures de compensation écologique seront ainsi mieux comprises sur le terrain » 228.

La procédure d’évaluation environnementale est le seul instrument juridique permettant à ce jour de prendre en compte les atteintes à la biodiversité générale dans la mise en œuvre de l’évitement, de la réduction et de la compensation. En visant les « effets négatifs, notables du projet sur l’environnement » (art. L. 122-3 du code de l’environnement), l’étude d’impact requiert d’évaluer les impacts sur l’ensemble de la biodiversité. En l’absence de distinction entre nature ordinaire et nature remarquable, l’autorité administrative a donc les moyens de prescrire des mesures d’évitement, de réduction et de compensation favorables à la biodiversité ordinaire.

Cependant, les lacunes de certaines études d’impact qui leur sont soumises peuvent compromettre la faculté pour les services de l’État d’y remédier et de traiter les enjeux de biodiversité ordinaire. Un travail de pédagogie et de formation auprès des maîtres d’ouvrage et des services instructeurs permettrait de renforcer l’attention prêtée à ces enjeux. Cette proposition rejoint les développements précédents sur l’expertise publique et privée.

À la suite des modifications adoptées en 2014, la directive « projets » vise désormais « la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/CEE et de la directive 2009/147/CE » . Cette approche reste donc orientée en faveur d’une biodiversité patrimoniale , identifiée par les directives « habitats-faune-flore » et « oiseaux ».

Par symétrie avec le nouveau cadre européen, la réforme de l’évaluation environnementale de 2016 a inscrit dans les mêmes termes la prise en compte de la biodiversité dans l’étude d’impact, l’article L. 122-1 faisant désormais référence aux « incidences notables directes et indirectes d’un projet sur […] la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 et de la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 » . Si la mention expresse de la biodiversité est une avancée positive, votre rapporteur note que cette rédaction consacre l’orientation patrimoniale du cadre européen.

On ne peut que regretter cette absence de référence à la biodiversité ordinaire. Cette nouvelle formulation ne favorise pas un changement d’approche des maîtres d’ouvrage et des services instructeurs. Elle risque même d’accentuer la pratique existante229 . Elle manque également de cohérence par rapport à l’approche plus ambitieuse défendue lors de l’adoption de la loi « Biodiversité ».

Une meilleure prise en compte de la biodiversité ordinaire appelle avant tout une évolution des pratiques pour les différentes parties prenantes, notamment des services instructeurs des demandes d’autorisation. Comme l’indique l’Autorité environnementale, « l’affirmation parfois rencontrée que, les surfaces compensatoires proposées au titre d’espèces protégées profitant nécessairement à la biodiversité ordinaire, il ne serait pas besoin d’aller au-delà, mérite toujours argumentation au vu des habitats, des espèces et des fonctions écologiques identifiés et affectés significativement par le projet » 230.

L’intégration de la biodiversité ordinaire lors de l’examen des projets implique d’accorder une attention particulière aux fonctions écologiques et aux services écosystémiques . Thierry Dutoit soulignait ainsi lors de son audition : « La nature ordinaire, par opposition à la nature extraordinaire, n’a pas, a priori, de valeur patrimoniale, que ce soit en termes d’espèces, d’habitats ou encore de paysages. En revanche, elle remplit de nombreuses fonctions et peut rendre de nombreux services écosystémiques […] La prise en compte spécifique de la nature ordinaire dans les processus de compensation doit passer par l’angle des services, et non par celui de la biodiversité »231 . Afin de systématiser et d’homogénéiser la prise en compte des enjeux de biodiversité ordinaire lors de l’instruction des demandes d’autorisation, un cadrage national serait souhaitable, par la diffusion d’un document méthodologique ou d’une circulaire spécifique à l’ensemble des services compétents de l’État.

Elle pourrait également s’appuyer sur une harmonisation juridique en faveur d’une définition plus complète de la biodiversité, inspirée par l’approche retenue à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. À cet égard, la directive « projets » pourrait être modifiée afin de préciser la notion de biodiversité , dans le sens retenu par la loi « Biodiversité ». En cohérence, la formulation retenue à l’article L. 122-1 relatif à l’étude d’impact serait également modifiée.

En matière de biodiversité ordinaire, une compensation par substitution pourrait être envisagée . Comme le note Harold Levrel : « pour ce qui concerne les espèces dites « ordinaires », générant de nombreuses fonctions écologiques, la substituabilité et donc la compensation peuvent s’envisager. À l’aune du devenir des espèces ordinaires identifiées, il s’agit de comparer la pertinence du site impacté et du site de compensation, après actions humaines de restauration. Il s’agit en fait de comparer la contribution du site impacté et du site de compensation – après restauration – à la dynamique écologique de la biodiversité régionale . On peut concevoir qu’une perte de fonction de pollinisation dans un site donné puisse être compensée par une restauration dans un site de compensation » 232.

À cet égard, certains sites naturels de compensation pourraient être mis en place autour d’une offre de compensation de biodiversité ordinaire . La FCEN envisage une telle perspective comme levier de développement de ce nouveau dispositif compte tenu des contraintes inhérentes à une compensation par l’offre ciblée sur une biodiversité exclusivement patrimoniale : « la finalité de constitution d’une offre étant la vente auprès d’aménageurs non ciblés a priori, focaliser la constitution d’un portefeuille d’actifs sur une biodiversité ordinaire permettrait d’accroître les opportunités de ventes ultérieures (non limitées aux milieux les plus rares) et faciliterait la légitimité du dispositif » 233.

c) Des impacts liés aux travaux à mieux évaluer et à mieux suivre

Si les impacts associés à l’emprise définitive des ouvrages sont relativement bien documentés et analysés au titre de la séquence ERC, les atteintes résultant des travaux de réalisation apparaissent diversement prises en compte . Il en résulte des faiblesses dans la définition et la mise en œuvre de mesures d’évitement, de réduction et de compensation pour ces impacts.

Le périmètre de l’évaluation environnementale implique de prendre en compte l’ensemble des atteintes . La définition de la notion de projet à l’article L. 122-1 du code de l’environnement suppose d’intégrer non seulement l’impact permanent des infrastructures mais également celui des travaux, en visant : « la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage ».

Au niveau réglementaire, l’intégration de la phase de construction est mentionnée à l’article R. 122-5, qui exige que l’étude d’impact comprenne « une description des caractéristiques physiques de l’ensemble du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition nécessaires, et des exigences en matière d’utilisation des terres lors des phases de construction et de fonctionnement » et « une description des incidences notables que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement résultant, entre autres […] de la construction et de l’existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition » . Il précise à cet égard que la description des incidences intègre les effets permanents et temporaires du projet.

Les lignes directrices nationales de 2013 soulignent également la nécessité de prendre en compte des effets de la phase chantier, compte tenu des atteintes qu’elle peut porter à la biodiversité , comme le dérangement d’une population de chiroptères pendant la période d’hivernage par le bruit des engins de chantier, la dissémination de poussières ou des processus d’érosion.

Compte tenu de ces impacts potentiels, les travaux doivent en particulier faire l’objet de mesures d’évitement et de réduction, et les atteintes résiduelles doivent être intégrées à la dette compensatoire du maître d’ouvrage du projet. L’évitement peut consister en une localisation des chemins d’accès au chantier visant à éviter les stations d’espèces végétales à enjeu. La réduction peut se concrétiser par des dispositifs temporaires de franchissement des cours d’eau, l’adaptation des périodes de réalisation des travaux en dehors de la période de nidification, ou la réduction des aires d’emprises des travaux 234.

Des failles dans l’anticipation ou la réalisation des travaux peuvent conduire à des sanctions, voire à des contentieux . Lors des auditions menées par votre commission d’enquête, la conduite des travaux dans le cadre de la LGV Tours-Bordeaux a été vivement critiquée à plusieurs reprises par les associations environnementales et les représentants du monde agricole.

L’évaluation initiale des impacts associés aux emprises nécessaires au chantier avait été jugée insuffisante sur près de 1 000 hectares, soit une surface significative par rapport à l’emprise définitive de la ligne, de 4 100 hectares. L’intégration de cette emprise aux impacts de la ligne sur la biodiversité, après inventaires complémentaires, a conduit à réévaluer la dette compensatoire de l’ensemble du projet , comme l’ont expliqué les représentants de LISEA, concessionnaire de la LGV, lors de leur audition 235.

La conduite des travaux a également conduit à des atteintes imprévues à la biodiversité . COSEA, constructeur de la LGV, et une entreprise partenaire ont ainsi fait l’objet d’une condamnation en décembre 2016, liée à des opérations de terrassement et de génie civil en matière d’assainissement provisoire en 2013 et en 2014. Ces incidents avaient provoqué le rejet d’une grande quantité de matières en suspension, affectant le lit de trois cours d’eau en Indre-et-Loire.

Certaines terres agricoles à proximité de l’infrastructure ont été affectées par des impacts non anticipés sur l’eau . Henry Frémont, président de la chambre d’agriculture d’Indre-et-Loire, a indiqué à votre commission : « Nous savons très bien qu’elle ne respecte pas la loi sur l’eau et personne, même la DDT, ne semble pouvoir rien faire. Il faut donc que nous ayons des débats constructifs pour pouvoir avancer avec eux […] Tous les fossés sont bétonnés et conduisent à ce que des arrivées d’eau énormes débouchent sur des endroits où elles ne devraient pas être. Il s’agit d’une réalité de terrain contre laquelle on se bat tous les jours. Nous avons fait remonter l’information, organisé des réunions et même tenté de bloquer les sites de COSEA. Cela relève de rapports de force parfois compliqués »236 . Comme l’a souligné Nacer Meddah, préfet de région Centre-Val de Loire, lors de son audition : « il aurait sans nul doute fallu anticiper davantage les impacts du chantier sur l’activité agricole »237 . L’ONEMA est intervenu sur ces incidents, compte tenu des enjeux environnementaux liés à l’accélération des vitesses de ruissellement et aux risques de pollution des milieux humides.

Sur la partie sud de la ligne, des agents de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ont également constaté que certaines mises en défens n’avaient pas été respectées lors des travaux, conduisant à des impacts supplémentaires sur des stations de flore protégée. Gustave Talbot, président de Poitou-Charentes Nature, avait également souligné ces difficultés lors de son audition : « les mises en défens étaient relativement ténues, même si les filiales de Vinci ont déployé des responsables environnement qui correspondaient avec nos associations. La qualité du travail était extrêmement variable en fonction des personnels concernés »238 . Lors de son déplacement en Gironde, votre commission d’enquête a été informée que l’instruction d’une procédure initiée par la SEPANSO était encore en cours.

La phase travaux peut également révéler des difficultés non anticipées dans l’évaluation initiale des impacts . Selon Gustave Talbot, entendu par votre commission d’enquête : « Quelques espèces – comme le triton de blasius ou l’ail rose – ont été découvertes durant le chantier et ont conduit à l’arrêt des bulldozers » . Cette situation illustre la nécessité d’inventaires rigoureux et exhaustifs des parcelles impactées, en vue de prévenir de tels imprévus qui conduisent au mieux à la suspension des travaux, mais peuvent également aboutir à la destruction non compensée d’éléments de biodiversité.

Le risque d’incidents liés aux travaux est d’autant plus important que leur rythme est souvent très élevé, en vue de respecter le calendrier général de réalisation de l’infrastructure. Selon l’association Vienne Nature : « Les « ratés » répétitifs sur les chantiers n’ont pas constitué des bavures ponctuelles mais ont traduit un système de gestion du projet . En vue de prévenir ou de détecter le plus tôt possible des incidents en matière de biodiversité lors de la phase chantier, des contrôles de terrain par les agents des services et établissements publics de l’État sont donc indispensables , autant de police administrative que de constatation d’infractions en police judiciaire.

Votre rapporteur remarque que ces problèmes sont alternativement liés à une évaluation préalable incomplète ou à des dysfonctionnements dans la conduite des travaux . En d’autres termes, s’agissant de l’étape de construction, la bonne mise en œuvre de la séquence ERC nécessite à la fois d’ intégrer de manière exhaustive les atteintes potentielles des travaux en amont dans l’évaluation environnementale mais également de veiller, lors de leur conduite, au respect des mesures prescrites en termes d’évitement et de réduction et à l’absence d’atteintes supplémentaires.

d) Des dérogations aux règles de la séquence ERC qui pourraient être envisagées dans des cas exceptionnels dûment justifiés

Certains projets validés par l’autorité administrative peuvent comporter des atteintes difficiles voire impossibles à compenser efficacement pour atteindre l’objectif d’absence de perte nette. Votre rapporteur s’interroge sur l’opportunité de permettre à titre exceptionnel des mesures dérogeant aux règles générales de la séquence ERC, dès lors qu’elles relèvent d’une stratégie globale de reconquête de la biodiversité.

En théorie, une telle situation ne devrait pas avoir lieu, dès lors que la doctrine et le droit convergent sur l’obligation de compenser les atteintes à la biodiversité patrimoniale dans le respect de l’équivalence écologique, où à défaut de ne pas autoriser le projet en l’état. La loi « Biodiversité » a rappelé ce principe en l’inscrivant au niveau législatif parmi les dispositions communes de la compensation écologique : « Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensée s de façon satisfaisante, celui-ci n’est pas autorisé en l’état » (art. L. 163-1 du code de l’environnement). Les régimes de protection de la biodiversité patrimoniale soulignent par ailleurs la nécessité d’une compensation assurant le bon état de conservation des éléments affectés.

Les lignes directrices nationales évoquent toutefois une telle situation : « il est admis que « tout n’est pas compensable » . Un impact est non compensable lorsque, en l’état des connaissances scientifiques et techniques disponibles, l’équivalence écologique ne peut être obtenue, ou lorsqu’il n’est pas certain que le maître d’ouvrage pourra assumer la charge financière des compensations proposées, ou lorsque les mesures compensatoires proposées ne sont pas réalisables (compte tenu notamment des surfaces ou linéaires sur lesquelles elles auraient à s’appliquer), c’est-à-dire lorsqu’il n’apparaît pas possible de maintenir ou le cas échéant d’améliorer la qualité environnementale d’un milieu naturel. Dans le cas où il apparaîtrait que les impacts résiduels sont significatifs et non compensables, le projet, en l’état, ne peut en principe être autorisé. Par exception, un projet présentant des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement peut être autorisé sous réserve de l’absence de solution alternative de moindre impact » 240.

Dans certains cas exceptionnels, la participation financière à une opération menée dans le cadre d’un site naturel de compensation en faveur d’un milieu particulièrement rare, pourrait suppléer l’impossibilité de compenser une atteinte (cf. III.A.3. du présent rapport), dès lors que le projet relève incontestablement d’un intérêt public majeur tout en étant confronté à l’impossibilité dûment justifiée de proposer une compensation satisfaisante. Cette approche dérogatoire permettrait alors de concilier la réalisation d’un tel projet avec une politique ambitieuse de reconquête de la biodiversité.

L’exemple de la LGV SEA illustre sur un autre point l’intérêt que peut avoir très ponctuellement, et pour des raisons dûment justifiées, une dérogation aux principes généraux de la compensation. S’agissant du vison d’Europe et de la loutre, des mesures de compensation initialement prescrites ont été transformées en mesures de réduction , pour adapter l’infrastructure et réduire ainsi le risque de collision lors de l’exploitation de la ligne. Après avis favorable du CNPN fin 2016, un arrêté modificateur a intégré cette proposition en actualisant les obligations du maître d’ouvrage. Au cours de l’année 2017, 79 sites identifiés comme présentant des risques de collision pour le vison et la loutre devront être aménagés en remplacement de 313 hectares de compensation surfacique. Cette proposition a été élaborée en partenariat avec les associations de protection de la nature.

Lors de leur audition, les représentants du CNPN ont souligné le caractère inédit de cette démarche : « Le CNPN a été quelque peu désemparé par la proposition du pétitionnaire de transformer des mesures surfaciques compensatoires en travaux de génie civil pour améliorer la transparence des ouvrages. Ce fut une première. On peut entendre la démarche, mais cela demande de construire un modèle fort et partagé » 241.

L’examen au cas par cas de telles exceptions doit en effet être clairement fondé et doit aboutir à des solutions consensuelles entre parties prenantes pour prévenir tout risque de dérive.

2. Davantage intégrer la compensation dans les documents territoriaux de planification a) Mieux identifier les zones de compensation et les espaces à fort potentiel de restauration écologique dans les schémas régionaux

Pierre Dartout, préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, a souligné, à partir de l’exemple de l’A65 et du grand projet ferroviaire du sud-ouest (GPSO), les enjeux qui s’attachent à l’ anticipation des impacts cumulés de plusieurs projets d’infrastructures du point de vue de la séquence ERC : « Les mesures de compensation sont naturellement étudiées projet par projet : c’est la responsabilité de chaque maître d’ouvrage. Les effets cumulés ne sont pris en compte que depuis une date récente, et de manière insuffisante. Un exemple : pour le Grand projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO) – le projet de LGV Bordeaux-Toulouse, avec un embranchement conduisant à Dax -, l’un des principaux enjeux résidera dans l’articulation avec les mesures de compensation prises dans le cadre du projet de l’A65. Les fuseaux sont en effet très proches »242 .

De ce constat découlent nécessairement des interrogations sur la façon dont peut être définie, à un niveau plus ou moins détaillé selon l’échelle territoriale retenue, une vision cohérente de la séquence ERC.

Les régions exercent désormais la compétence de chef de file pour la préservation de la biodiversité et plusieurs d’entre elles se sont engagées dans la création d’agences régionales de la biodiversité (ARB). Leur rôle dans la structuration des politiques relatives à la séquence ERC pourrait dès lors être conforté, notamment à travers les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), qui intègrent désormais les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE). Comme l’a indiqué l’association des régions de France dans sa contribution écrite à votre commission d’enquête, les régions, dans le cadre de la mise en œuvre de ces schémas, peuvent déjà jouer un rôle, en collaboration avec les DREAL, pour mieux connaître et localiser les secteurs à éviter au moment de la réalisation de projets d’aménagement 243. Il pourrait aussi être envisagé que, en complément de la trame verte et bleue, les SRADDET identifient des zones à fort potentiel de restauration écologique susceptibles d’être utilisées pour la mise en œuvre de mesures de compensation. Les territoires identifiés pour la compensation devraient pouvoir l’être en priorité sur des zones cohérentes avec la trame verte et bleue.

Mieux intégrer la compensation dans la planification régionale ne doit pas conduire à renier le principe de proximité en utilisant systématiquement des zones déjà définies, sans tenir compte de la localisation des projets. Ainsi que l’a indiqué Benoît Biteau, président du conservatoire d’espaces naturels de Poitou-Charentes, « lorsqu’un projet est en gestation, on doit pouvoir commencer à identifier des zones foncières pouvant être supports de compensation. Cela permettrait d’évacuer la difficulté à avancer aussi vite sur la compensation que sur la réalisation des travaux »244. Il a par ailleurs souligné que la région Nouvelle-Aquitaine mène une réflexion sur l’anticipation des mesures compensatoires « avec les acteurs naturels du foncier que sont le Conservatoire du littoral, la Safer ou les établissements publics fonciers (EPF) » à laquelle « les conservatoires des espaces naturels […] sont étroitement associés ».

L’identification de zones à fort potentiel de restauration au sein des SRADDET doit par ailleurs être envisagée en cohérence avec le chantier engagé en application de l’article 70 de la loi « Biodiversité » et qui confie à l’AFB la mission de dresser un inventaire national des « espaces naturels à fort potentiel de gain écologique appartenant à des personnes morales de droit public et les parcelles en état d’abandon, susceptibles d’être mobilisés pour mettre en œuvre des mesures de compensation ».

L’idée de cet inventaire est directement liée à une préoccupation, déjà évoquée au II.C.1 du présent rapport, qui est intervenue de façon récurrente au cours des auditions de votre commission d’enquête : des terres de bonne qualité , parce qu’elles sont situées à proximité des zones impactées par un projet d’infrastructure, sont fréquemment utilisées pour la compensation tandis que dans le même temps, des friches industrielles ou agricoles , situées à quelques kilomètres, demeurent abandonnées . Il n’est pas évident que toutes les friches aient vocation à être utilisées pour la compensation, pour des raisons de proximité, de coûts et parce que leur restauration relève également de la mise en œuvre des politiques publiques « classiques » de protection de l’environnement. Il apparaît cependant indispensable de disposer d’un inventaire détaillé de toutes ces zones qui présentent un fort potentiel de gain écologique et pourraient souvent être mobilisées de façon efficace et pérenne pour la compensation.

Au cours de son audition par votre commission d’enquête, l’AFB a indiqué s’être engagée dans un premier travail d’ étude de la faisabilité de cet inventaire . Ce travail doit notamment permettre de définir des éléments de cadrage nationaux permettant de préciser les types de milieux concernés et les critères qui permettront de choisir les sites. Un groupe de travail national sera chargé de définir et valider ces éléments de cadrage. Votre commission d’enquête estime nécessaire que les collectivités territoriales puissent être pleinement associées à ce groupe de travail ainsi qu’à la réalisation des inventaires lorsque le processus sera entré dans sa phase opérationnelle. La participation des collectivités territoriales ne doit pas être source de charges supplémentaires mais leur permettre de faire valoir leur connaissance des territoires et leur expertise, dès les phases amont de mise en œuvre de la séquence ERC. L’AFB a indiqué envisager la mise à disposition de l’inventaire auprès du public à travers une base de données géographique nationale accessible au public245 . Cette base de données serait donc complémentaire de celle déjà prévue par la loi « Biodiversité » pour la géolocalisation des mesures de compensation existantes.

L’ensemble de ces données doit pouvoir venir alimenter les SRADDET afin que puissent être définis des cadres cohérents pour la mise en œuvre de la compensation , qui puissent ensuite être déclinés à des échelles plus fines , notamment dans les documents d’urbanisme. Un durcissement du contenu des SRADDET ne serait pas nécessaire à partir du moment où l’article R. 4251-11 du code de l’environnement prévoit d’ores et déjà que ces schémas définissent « les règles permettant le rétablissement, le maintien ou l’amélioration de la fonctionnalité des milieux nécessaires aux continuités écologiques » . L’information fournie sur les zones à fort potentiel de restauration constituerait simplement un outil supplémentaire pour la construction d’une vision plus complète de la façon dont peuvent être préservées ou améliorées les continuités écologiques à l’échelle régionale.

b) Intégrer davantage la compensation dans les documents d’urbanisme pour mieux l’anticiper et la mettre en œuvre plus efficacement

Les lignes directrices du CGDD indiquent qu’ « en amont des projets eux-mêmes et des études qu’ils occasionnent, les plans et programmes, y compris les documents d’urbanisme, identifient les principaux impacts cumulés entre les projets potentiels. Ainsi, la planification territoriale peut organiser un cadre clair permettant d’anticiper les impacts cumulés, de faciliter leur prise en compte dans le cadre de chaque projet et, dans certains cas, de préciser les responsabilités des différents maîtres d’ouvrage »246 . Les documents locaux d’urbanisme sont ainsi clairement identifiés comme permettant de mieux anticiper la compensation et d’assurer sa mise en œuvre cohérente , en particulier entre différents projets.

Les auditions menées par votre commission d’enquête la conduisent malgré tout à penser qu’entre les lignes directrices et leur mise en œuvre pratique, il existe un pas dont plusieurs intervenants ont souligné qu’il devait être franchi. Le conseil départemental des Yvelines , qui expérimente la compensation par l’offre depuis 2014, a indiqué avoir commencé à travailler avec les intercommunalités, en charge des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI), à l’identification des fonciers supports de sites écologiques à préserver et des sites à bon potentiel de compensation 247. Michel Pech, représentant de l’Institut national de recherche agronomique (Inra), a de son côté souligné la nécessité « d’intégrer davantage les mesures de compensation dans les politiques locales, à travers les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux d’urbanisme (PLU), les zones d’aménagement différé, la préemption des Safer, afin d’anticiper la mise en place de la compensation » 248 .

L’utilisation des documents d’urbanisme pour mieux anticiper la mise en œuvre de la compensation a été défendue par Marthe Lucas dans sa thèse consacrée à l’étude juridique de la compensation. Déjà initiée par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), une telle utilisation serait cohérente avec les objectifs qui sont d’ores et déjà assignés aux SCoT249 et aux PLU250 et, par conséquent, envisageable à droit constant.

Elle présenterait en outre, selon Marthe Lucas, l’intérêt de faciliter l’accès des aménageurs à des espaces fonciers, d’inscrire la compensation dans la durée et de constituer, du point de vue de la mutualisation des mesures compensatoires, une alternative crédible et sans doute moins controversée à l’utilisation des réserves d’actifs naturels 251 .

L’identification dans les documents d’urbanisme de zones susceptibles d’accueillir des mesures de compensation ne devrait cependant pas avoir pour effet de créer des contraintes nouvelles, en particulier pour les communes ou intercommunalités dont les territoires ne sont pas impactés par des projets d’infrastructures de grande taille. Il s’agirait d’une démarche volontaire qui trouverait toute sa portée dans les territoires sur lesquels existent des enjeux substantiels en termes de biodiversité ou de réalisation d’infrastructures.

À plus long terme, une réflexion pourrait être envisagée sur le développement de mécanismes qui, s’inspirant du modèle allemand, permettraient de lier plus intimement politiques de compensation et d’aménagement du territoire et, ce faisant, de renforcer le degré d’appropriation par les collectivités territoriales des enjeux relatifs à la séquence ERC. Comme le souligne le chapitre consacré à l’ expérience allemande de compensation écologique de l’ouvrage de synthèse réalisé en 2015 sur la restauration de la nature : « L’expérience allemande pourrait alimenter très utilement les débats actuels, en France, sur l’application de la séquence ERC aux documents d’urbanisme (plans locaux d’urbanisme, schémas de cohérence territoriale, etc.). L’expérience allemande d’un double ancrage de la compensation, dans la réglementation couvrant l’environnement (code de l’environnement) et dans celle couvrant l’urbanisme (code de l’urbanisme), offre une perspective intéressante pour la France » 252.

3. Préciser les opportunités et les risques des sites naturels de compensation

La compensation des atteintes à la biodiversité générées par un projet d’infrastructure ne passe pas nécessairement par la définition de mesures ad hoc conçues et mises en œuvre à l’occasion de ce projet. Lorsque la législation le prévoit, il est également possible de recourir à l’achat d’unités de compensation qui correspondent, sous certaines conditions, au financement a posteriori d’un projet déjà existant de restauration de l’espace naturel.

Le système de compensation par l’offre doit toutefois être précisément encadré, en vue de garantir le respect des principes directeurs de la compensation, en particulier l’équivalence écologique et la proximité fonctionnelle. En effet, il ne doit pas constituer une solution de facilité pour les maîtres d’ouvrage, leur permettant de compenser à distance en sacrifiant la biodiversité et, plus globalement, le cadre de vie du territoire impacté.

Cette logique dite de « compensation par l’offre » -puisque l’offre préexiste à la demande de compensation – est généralement opposée à la compensation « traditionnelle », par la demande, également appelée compensation ex ante (compensation prévue en amont de l’atteinte) ou ex post (compensation postérieure à l’atteinte)253 . À l’inverse de la compensation par l’offre, la compensation par la demande est directement mise en œuvre par un maître d’ouvrage à l’occasion d’un projet déterminé, ou sous- traitée à un ou plusieurs opérateurs en charge de sa réalisation et de son suivi.

a) Un cadre normatif récent qui s’appuie sur des exemples étrangers et quatre projets expérimentaux

La méthode par l’offre s’appuie sur des infrastructures de restauration de la biodiversité qui, selon les espaces juridiques et culturels, portent différentes dénominations. Le terme généraliste de « banque de compensation » utilisé par le monde scientifique 254 , semble dérivé du terme mitigation bank 255 utilisé dans les systèmes de compensation environnementale aux États-Unis. Il recoupe, en France, les réserves d’actifs naturels dont les opérations sont dénommées « sites naturels de compensation » par les articles L. 163-1 et L. 163-3 du code de l’environnement depuis la loi « Biodiversité » du 8 août 2016.

Ce texte a, pour la première fois, donné un véritable cadre légal à des dispositifs de compensation par l’offre dont l’existence n’était jusqu’alors prévue que sous le seul angle expérimental par le droit français. Le cadre d’expérimentation engagé par le ministère de l’écologie a eu pour base deux appels à projets en 2008 puis en 2011. La DGALN liste, à l’heure actuelle, quatre projets de compensation par l’offre en France.

Le premier projet d’ampleur à avoir abouti est la réserve d’actifs naturels de Cossure , située en plaine de Crau. Ce projet est porté par CDC Biodiversité, filiale de la Caisse des dépôts et consignation, dont le président Laurent Piermont et le directeur Philippe Thiévent ont été entendus par votre commission d’enquête le mercredi 21 décembre 2016. Le site de Cossure a également accueilli la visite d’une délégation de votre commission d’enquête. CDC Biodiversité indique également qu’un projet est en attente sur la compensation des atteintes en lien avec le grand hamster d’Alsace.

Premier opérateur public de compensation par l’offre, le conseil départemental des Yvelines porte également un projet de réserve d’actifs naturels en vallée de Seine. Bientôt conduit sous la forme d’un groupement d’intérêt public (GIP), le projet a été voté par l’assemblée départementale le 11 juillet 2014 et a été reconnu par le ministère de l’Environnement et le CNPN en février 2015. Il s’appuie, pour le moment, sur 5 sites dont la superficie varie de 1 à 45 hectares et qui ont été choisis par des naturalistes actifs du territoire sur des critères environnementaux. La motivation portée par le conseil départemental « s’inscrit dans l’objectif de maîtriser l’empreinte environnementale des projets dès leur conception tout en favorisant un développement territorial dynamique, équilibré et durable. En effet le patrimoine naturel yvelinois est un facteur fort de l’attractivité du département et son maintien est essentiel pour préserver la qualité de vie des habitants » 256.

Enfin, la DGALN note l’existence de deux sites supplémentaires sur lesquels votre commission d’enquête ne s’est pas rendue. Il s’agit en premier lieu de l’opération conduite par l’association « Initiative Biodiversité Combe Madame » en région Rhône-Alpes, à l’initiative d’EDF et de collectivités territoriales, afin de compenser les impacts des installations hydroélectriques et des stations de ski sur la biodiversité de montagne. Le second site a été créé à l’initiative du bureau d’études Dervenn, qui l’a indiqué à votre commission d’enquête lors de son audition 257. L’opération « Sous-bassin versant de l’Aff » a pour but de compenser les impacts sur les zones humides et la biodiversité ordinaire en mobilisant les agriculteurs locaux via différents outils contractuels et un accompagnement vers un changement de pratiques à rendement agricole constant.

La création et le fonctionnement des sites naturels de compensation français semblent globalement inspirés des exemples étrangers , souvent plus anciens et développés, notamment en Allemagne et aux États-Unis . Comme l’indiquait le directeur de CDC Biodiversité Laurent Piermont : « avant de lancer l’opération Cossure, nous avons visité les mitigation bank américaines pour nous en inspirer. Nous avons aussi étudié très sérieusement le système allemand des éco-points qui est plutôt performant »258 . Il s’agit, en effet, de deux systèmes souvent pris en exemple en matière de compensation par l’offre. Les États-Unis semblent avoir réorienté leur politique de compensation environnementale vers la compensation par l’offre dans les années 90 après avoir constaté des performances limitées d’un système de compensation ex post classique mis en œuvre depuis les années 70259 . Le système de compensation par l’offre des États-Unis a essentiellement pour périmètre les zones humides et les espèces protégées 260. En Allemagne, des agences ou « pools de compensation » sont également mis en place par certains Länder depuis le début des années 1990.

C’est dans ce contexte que le législateur français a, par l’intermédiaire de la loi du 8 août 2016, créé un nouvel article L. 163-1 du code de l’environnement qui dispose, entre autres, que « toute personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité y satisfait soit directement, soit en confiant, par contrat, la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation défini au III du présent article, soit par l’acquisition d’unités de compensation dans le cadre d’un site naturel de compensation défini à l’article L. 163-3 ».

L’article L. 163-3 précité, également issu de la loi « Biodiversité », précise que « des opérations de restauration ou de développement d’éléments de biodiversité, dénommées « sites naturels de compensation », peuvent être mises en place par des personnes publiques ou privées, afin de mettre en œuvre les mesures de compensation définies au I de l’article L. 163-1, de manière à la fois anticipée et mutualisée » . Cet article prévoit, en outre, qu’un agrément préalable doit être délivré aux sites naturels de compensation par l’État, dans des conditions fixées par décret. Les deux décrets du 28 février 2017261 modifient la partie réglementaire du code de l’environnement en conséquence.

Ces textes précisent que les agréments sont délivrés pour une durée minimum de trente ans, sous réserve que l’opérateur justifie des droits permettant la mise en œuvre des mesures de restauration sur les terrains qui en font l’objet et que les ventes d’unités de compensation ne peuvent s’effectuer qu’après la mise en œuvre de ces mesures de restauration. Un arrêté du ministre chargé de la protection de la biodiversité doit fixer la composition du dossier de demande d’agrément. Cet agrément peut être, sous certaines conditions, modifié, voire retiré à l’opérateur en cas de manquement, après mise en demeure.

Le maître d’ouvrage qui a acquis des unités de compensation auprès d’un opérateur mis en demeure en est informé. Car, contrairement au système mis en place aux États-Unis par exemple, l’achat d’unités de compensation ne peut pas entraîner le transfert de la responsabilité inhérente à la mise en œuvre des mesures de compensation du maître d’ouvrage vers l’opérateur de compensation par l’offre puisque le II de l’article L. 163-1 du code de l’environnement dispose que, « dans tous les cas, le maître d’ouvrage reste seul responsable à l’égard de l’autorité administrative qui a prescrit ces mesures de compensation ».

b) La compensation par l’offre, un outil au potentiel relatif

Si la compensation par l’offre semble montrer quelques points d’intérêt par rapport à la compensation traditionnelle, son utilisation présente néanmoins certains désavantages.

Le caractère préalable et mutualisé de la compensation par l’offre lui donne deux caractéristiques potentiellement intéressantes. Il permet d’une part que la restauration du milieu naturel soit préalable à l’atteinte causée par la construction de l’infrastructure et, d’autre part, de favoriser la possibilité que le projet de restauration atteigne une taille suffisante pour être cohérent, ce qui n’est pas toujours systématique dans le cadre de la compensation traditionnelle. Olivier de Guinaumont, président de la société A’liénor, concessionnaire de l’autoroute A65, a ainsi précisé à votre commission d’enquête qu’une « lecture géographique stricte relève d’une logique de mitage qui n’est pas la plus efficace en matière de redéploiement et de restauration de la biodiversité »262 . Dans le même ordre d’idée, Joachim Lémeri, membre d’Eiffage Concessions, a insisté, dans le cadre de l’audition du CILB, sur le fait que « d’un point de vue spatial et biogéographique, les mesures de compensation ne sont pas toujours cohérentes avec les schémas globaux de cohérence et de continuité écologique. Nous souhaiterions que cela soit le cas pour éviter un mitage de ces mesures au gré de la disponibilité du foncier » 263.

La mutualisation des mesures rendue possible par la compensation par l’offre, permet la restauration de zones potentiellement plus importantes ou cohérentes. Harold Levrel précisait en ce sens devant votre commission d’enquête que « les sites naturels de compensation de la biodiversité facilitent la mutualisation et permettent une approche intégrée des mesures de compensation en visant de plus grandes surfaces, ce qui augmente leur efficacité » 264.

Malgré l’obligation légale qui veut que les mesures de compensation soient effectives pendant toute la durée des atteintes, les maîtres d’ouvrage ont fait part à votre commission d’enquête de la grande difficulté à faire débuter la mise en œuvre des mesures de compensation avant la phase des travaux de l’infrastructure . Olivier de Guinaumont expliquait ainsi que, pour l’autoroute A65, « trois ans […] ont été nécessaires pour sécuriser les mesures de compensation alors que la loi prévoit que l’on doit théoriquement compenser avant de détruire. En l’espèce, c’était complètement impossible » . Joachim Lemeri allait également en ce sens : « La loi précise que nous sommes censés compenser avant la survenue des impacts alors que c’est extrêmement compliqué. Les projets sont, en effet, longs et complexes et les autorisations relatives à la biodiversité sont délivrées juste avant le démarrage des chantiers puisqu’il s’agit souvent des derniers visas administratifs »265 . Christian Barthod, du CGEDD, confirme par son expérience : « J’ai été rapporteur sur plus de 120 dossiers à l’Autorité environnementale, je n’en ai vu que deux qui prévoyaient une mesure compensatoire opérationnelle au moment où le dégât était constaté » 266.

La compensation par l’offre permet d’éviter cet écueil puisque le projet de restauration est obligatoirement mis en place avant que les unités de compensation qui en découlent puissent être vendues à un aménageur souhaitant compenser les atteintes à la biodiversité inhérentes à un de ses projets. Laurent Piermont avait d’ailleurs précisé, lors de son audition, qu’il s’agissait d’un des critères qui avaient décidé la réalisation du site de Cossure : « si l’État et la Caisse des dépôts se sont lancés dans cette expérimentation, c’est principalement pour que la compensation ait lieu avant la destruction. Ce point est capital pour les outardes, qui ne seront pas sans abri en attendant les mesures compensatoires ! »267 . La condition d’une restauration préalable à la vente d’unités de compensation a d’ailleurs été explicitement reprise dans le décret du 28 février 2017 précité.

La compensation par l’offre suscite néanmoins des craintes. Certaines ont été clairement exprimées devant votre commission d’enquête. Ainsi, Morgan Ody, agricultrice, a déclaré lors de la table ronde des représentants du monde agricole, que les membres de la Confédération paysanne étaient « opposés aux réserves d’actifs naturels et à tous les processus de financiarisation qui permettent aux bétonneurs de s’affranchir de la consultation des populations »268 . Patrick Lantrès, président du comité « TGV réaction citoyenne » pensait, plus largement, que « la compensation est un droit à détruire. Ou du moins un moyen de dire « je paie donc j’ai le droit » »269 . Devant ces inquiétudes, le président de CDC Biodiversité Laurent Piermont soutient que « les opérations de compensation concernent une opération pour un maître d’ouvrage et ne sont pas transférables. Elles ne donnent pas matière à financiariser. Les banques n’ont d’ailleurs aucun intérêt à intervenir, sinon pour apporter le fonds de roulement de génie écologique » 270.

Un « effet d’aubaine » de la compensation par l’offre chez les aménageurs pourrait également être craint, même si l’exemple du site de Cossure ne semble pas, à première vue, en avoir créé. Selon les chiffres indiqués par CDC Biodiversité à votre commission d’enquête, « à la fin de 2016, 165,5 unités de compensation ont été utiles à des maîtres d’ouvrage, soit 46,3 % de ce qui était à vendre. Il nous en reste 191,5 » . Laurent Piermont soulignait, en outre : « en huit ans, nous n’avons donc pas vendu la totalité des unités de compensation et plusieurs projets ont été élaborés qui n’ont pas fait appel à Cossure. Sur le plan économique, je suggérerai aux futurs maîtres d’ouvrage de sites naturels de compensation de réaliser des études de marché très précises ».

Mais votre rapporteur souhaite souligner le caractère parfaitement spécifique de la réserve d’actifs naturels de Cossure , dans la mesure où elle n’a pas pour objet la restauration de biodiversité ordinaire, mais la reconstitution d’un milieu rare, ce qui influence sensiblement son modèle économique.

c) Des modèles économiques de compensation par l’offre différents selon que la restauration porte sur des milieux naturels « ordinaires » ou sur des milieux à enjeux patrimoniaux

Qu’un opérateur recoure à la compensation par l’offre ou à la compensation par la demande, l’appairage entre les mesures de compensation et les atteintes à la biodiversité engendrées par un projet devra quoi qu’il arrive se faire sur la base des critères de proximité et d’équivalence écologique . La compensation doit, dans les deux cas, être mise en œuvre à proximité de l’emprise du projet et devra ou doit déjà porter sur les espèces ou les habitats atteints par le projet, comme le précise d’ailleurs l’article L. 163-1 du code de l’environnement. L’application de ce double principe conduit à distinguer les sites naturels de compensation restaurant des milieux naturels « ordinaires » et ceux se focalisant sur des milieux naturels à forts enjeux patrimoniaux .

La première catégorie de sites naturels semble présenter des caractéristiques économiques plus intéressantes que la seconde puisqu’en restaurant de la nature « ordinaire », elle permet de compenser des atteintes plus fréquemment portées par les maîtres d’ouvrage à des milieux naturels communs. Cette logique est, a fortiori , renforcée si un opérateur met en œuvre non pas un site naturel de compensation unique, mais plusieurs sites aux caractéristiques distinctes et représentatives de celles du territoire où ils sont implantés, afin d’élargir son offre aux aménageurs 271. Cette stratégie semble d’ailleurs être celle mise en œuvre dans les Yvelines où la compensation par l’offre se décline en cinq sites distincts ( cf. supra ). Dans ce cas, comme évoqué par de nombreux intervenants lors des auditions, c’est bien l’inscription de ces sites dans une trame verte et bleue cohérente qui en fait la valeur. La maîtrise publique sur le long terme est aussi une garantie intéressante pour la pérennité de ces démarches. Ainsi, dans le cas des Yvelines, la création d’un groupement d’intérêt public (GIP) offre une perspective de long terme, y compris pour des financements publics après les trente premières années de fonctionnement, comme la possibilité d’affectation d’une part de la taxe départementale des espaces naturels et sensibles (TDENS).

Les perspectives semblent cependant différentes dans l’hypothèse où un site naturel de compensation se donne pour objet de restaurer un milieu naturel rare. Dans ce cas précis, la combinaison des critères d’équivalence écologique et de proximité conduit à ce que l’achat d’unités de compensation soit motivé par la destruction ou l’altération d’un milieu très similaire au milieu restauré, possédant les mêmes caractéristiques et se trouvant à proximité. Il peut donc potentiellement s’agir du même milieu rare. Or il est difficilement envisageable que la restauration d’un milieu rare soit subordonnée à la destruction de ce même milieu, a fortiori lorsqu’il est établi qu’un travail de restauration, aussi soigné et abouti soit-il, ne permet pas de recouvrer totalement les qualités fonctionnelles du milieu initial. CDC Biodiversité, malgré la qualité reconnue des travaux de restauration mis en place sur le site de Cossure, n’a jamais indiqué y recréer du coussoul, milieu typique de la plaine de Crau initialement présent sur le site, mais bien de la « pelouse sèche favorable à la faune steppique ». Jean-Philippe Siblet a synthétisé cette idée en audition : « C’est vraiment un travail de très grande qualité. Les terrains qui ont été réhabilités et restitués ont une très grande valeur, mais n’ont pas la valeur des coussouls vierges. Aujourd’hui, nous ne sommes pas capables de reconstituer du coussoul originel » 272.

Ce constat conduit donc à s’interroger sur le modèle économique et le financement des opérations de restauration de milieux rares . Si le directeur de CDC Biodiversité affirme que le site de Cossure est conçu pour être rentable, « avec des recettes supérieures aux dépenses à condition de vendre la totalité des unités » , il précise néanmoins que « cette opération est non pas commerciale, mais expérimentale » 273. De manière générale, devant votre commission d’enquête, la plupart des opérateurs de compensation ex post de droit privé ou des bureaux d’études, Dervenn mis à part ( cf. supra ), n’ont manifesté que peu d’intérêt face à une possible mise en œuvre de sites naturels de compensation. Fabien Quétier, directeur d’études au sein du bureau d’études Biotope, a par exemple, expliqué comment sa société avait finalement renoncé à un tel projet : « Nous nous étions positionnés pour monter un projet de compensation par l’offre lors de l’expérimentation nationale en 2011. Nous avions obtenu une lettre d’agrément mais avions finalement refusé de signer une convention avec le ministère car le marché de la compensation n’était pas mûr à l’époque : nous aurions vendu des compensations beaucoup plus coûteuses que les alternatives facilement disponibles » 274.

Afin de favoriser ces démarches spécifiques de restauration, il semble donc nécessaire d’élargir leurs sources de financement afin qu’elles ne dépendent plus de la seule compensation stricto sensu , même s’il apparaît qu’à ce jour, ce sont bien les contraintes nées de la compensation qui représentent l’amorçage financier de ses ambitieux projets de reconquête de biodiversité remarquable. Votre rapporteur préconise donc de réfléchir à la mise en œuvre de contributions volontaires de personnes physiques ou morales à destination de ces sites naturels afin de garantir la pérennité de leur financement. La participation financière précédemment évoquée pour suppléer l’impossibilité de compenser une atteinte dès lors qu’un projet relève incontestablement d’un intérêt public majeur tout en étant confronté à l’impossibilité dûment justifiée de proposer une compensation satisfaisante , peut également être envisagée (cf. III.A.1.d. du présent rapport). Ce cas nécessite évidemment une extrême vigilance pour ne pas créer un droit à détruire, et ne peut s’envisager que dans le cadre d’un consensus très fort entre aménageurs, pouvoirs publics, associations de protection de l’environnement et scientifiques (CNPN).

B. La cohérence dans le temps des mesures de compensation

1. Renforcer et harmoniser les règles de suivi des mesures compensatoires

a) Un suivi exercé en premier lieu par le maître d’ouvrage, responsable de la mise en œuvre des mesures de compensation

Une fois mises en œuvre, les mesures compensatoires font l’objet d’un contrôle qui s’effectue à plusieurs niveaux . Le maître d’ouvrage, qui est responsable devant les autorités administratives des mesures de compensation, est le premier concerné puisqu’il doit fournir des rapports de suivi aux services déconcentrés de l’État, dont la fréquence et le contenu sont définis par les arrêtés prescrivant les mesures de compensation, notamment en vertu des articles R. 122-13 et R. 214-16 du code de l’environnement.

Ce contrôle est a fortiori nécessaire lorsque le maître d’ouvrage n’exécute pas les mesures compensatoires lui-même mais les a déléguées à un opérateur ou au monde agricole par le biais de conventions. La fonction de suivi peut également, dans certains cas, être elle-même transférée par le maître d’ouvrage. La société InVivo, opérateur de compensation, précise par exemple que, dans le cadre des contrats passés avec les maîtres d’ouvrage, « le travail de suivi de l’opérateur est ensuite très important, puisque la compensation se situe dans une dynamique de très long terme » 275. Dans la même logique, la société Dervenn a obtenu un contrat sur toute la durée de la concession de la LGV Bretagne-Pays de la Loire pour le compte d’Eiffage-Rail Express, filiale à 100 % d’Eiffage « pour le suivi, l’entretien des mesures compensatoires et l’animation du réseau de locataires agricoles » 276.

La portée de ce « suivi privé » n’est pas négligeable , notamment lorsqu’il est conduit par des investisseurs pour qui les pertes financières associées à des défaillances ou des retards peuvent être particulièrement significatives du fait du jeu des taux d’intérêts, dans le cadre de contrats de concessions, par exemple. Ainsi, Olivier de Guinaumont, président de la société A’liénor, concessionnaire de l’autoroute A65, indiquait que « l’auditeur technique des banques qui nous ont financés [à hauteur 900 millions d’euros empruntés auprès de 25 établissements] vérifie également l’effectivité des mesures et des arrêtés sur une base trimestrielle en ce qui concerne le contrôle sur pièces et annuelle pour le contrôle sur place. Un rapport est ensuite envoyé aux prêteurs pour l’assurer que notre société ne sera pas mise en défaut de ses obligations et ne tombera pas sous le coup d’une éventuelle sanction » 277. De manière similaire, le président de LISEA, concessionnaire de la LGV Tours-Bordeaux précisait que « les banques nous demandent des résultats. Nous sommes inspectés tous les mois par un spécialiste technique multi-activités, qui examine notamment les sujets environnementaux. C’est donc un contrôle important, qui ne se substitue pas au contrôle que nous exerçons vis-à-vis de nos sous-traitants » 278.

b) Un suivi par l’État qui prend différentes formes

La puissance publique suit la mise en œuvre des mesures de compensation par le biais de dispositifs détaillés dans les arrêtés qui prescrivent la nature et les modalités de mise en œuvre de ces mesures. Ce suivi revient en premier lieu aux services déconcentrés de l’État, tel que les DREAL ou les DDTM, auxquels peuvent être jointes des structures ad hoc permettant d’associer les acteurs locaux tels que le monde agricole, les collectivités territoriales, les associations naturalistes locales ou les fédérations de chasse et de pêche. Ce suivi ne porte d’ailleurs pas exclusivement sur la compensation, mais également sur les mesures de réduction prescrites par les arrêtés, notamment lors des phases de chantier. Il est opéré par des inspecteurs de l’environnement selon des modalités pratiques fixées par la circulaire du 12 novembre 2010 relative à l’organisation et la pratique du contrôle par les services et établissements chargés de mission de police de l’eau et de la nature qui, selon Laurence Monnoyer-Smith, « mentionne très clairement l’existence de procédures d’envoi de courriers de rappel, de rédaction de procès-verbaux et de mises en demeure » 279.

Le dispositif de suivi de la réserve d’actifs naturels de la Crau est relativement spécifique du fait du caractère expérimental du projet . Financé par CDC Biodiversité et en lien avec le laboratoire d’écologie d’Avignon, la DREAL et le CSRPN, il établit un état des lieux et des rapports d’étape au sein d’un comité de pilotage local et d’un comité de pilotage national 280.

Le dispositif de suivi des mesures de compensation de l’autoroute A65 a été prévu par l’arrêté ministériel et l’arrêté interpréfectoral portant dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées qui ont tous deux instauré un comité de suivi de composition identique. Sous la présidence du préfet de région, ce comité est, notamment, composé de représentants des services de l’État chargés de la protection de la nature, des collectivités territoriales concernées, du CSRPN, d’associations de protection de la nature, du demandeur et d’experts. Les arrêtés précisent, en outre, que ce comité se réunit à la demande du préfet de région tous les trois mois pendant la phase de mise en œuvre des mesures de compensation, puis annuellement pendant la période de suivi et qu’il produit un rapport annuel dont les conclusions sont rendues publiques.

Le dispositif de suivi de la LGV Tours-Bordeaux passe également par un comité de suivi devant répondre aux mêmes règles que celui de l’A65. Il est également prévu par le même type d’arrêtés. Un comité technique est en outre prévu par ce texte. Construit autour de la DREAL et de LISEA, il accueille des membres des services départementaux de l’ONEMA et de l’ONCFS afin de veiller à la bonne application des différentes mesures prescrites par l’arrêté. Un suivi de la transparence de la ligne est aussi imposé par l’arrêté ministériel, selon un protocole validé par la DREAL. Des mesures de suivi environnemental spécifiques sont aussi prescrites.

Les règles fixées pour le suivi des mesures de compensation du projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes sont relativement différentes des deux cas précédents. Elles s’appuient, en premier lieu, sur l’établissement d’un bilan annuel et de mesures de suivi ad hoc précisément détaillés, qu’elles relèvent des arrêtés « espèces protégées » ou de ceux relatifs à la « loi sur l’eau ». Ces procédures sont associées à des organes de contrôle communs. Le premier d’entre eux est le comité de suivi des engagements de l’État et des collectivités territoriales dont une formation annuelle ad hoc est dédiée à la compensation environnementale à l’initiative du préfet. Un comité scientifique indépendant est également prévu pour expertiser la mise en œuvre des mesures environnementales. Enfin, un observatoire environnemental a pour fonction de s’assurer de la bonne application des mesures prévues par arrêté, notamment pendant les travaux, et propose, le cas échéant, des solutions en cas de problème rencontré.

La création de l’AFB par la loi « Biodiversité » du 8 août 2016 actualise les modalités de suivi. L’article L. 131-9 du code de l’environnement prévoit désormais que le suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité fait partie des prérogatives de l’agence. Il conviendra donc d’ harmoniser les procédures de suivi existantes relevant des services déconcentrés de l’État avec la nouvelle prérogative de l’AFB à qui reviennent également certains pouvoirs de police de l’environnement sur lesquels s’appuyait déjà le contrôle de l’application des arrêtés prescrivant des mesures de compensation. Nacer Meddah, préfet de la région Centre-Val de Loire, soulignait le besoin de coordination entre services déconcentrés et AFB : « Il faudra faire en sorte de redéployer nos moyens et de mutualiser. Je pense que l’on peut organiser ce travail de suivi dans la durée entre services de l’État, agence de biodiversité et région. À nous de faire en sorte qu’il soit le moins coûteux possible pour la collectivité nationale » 281.

Philippe Martin et Christophe Aubel respectivement, président et directeur de l’AFB ont précisé les moyens et les orientations en cours de définition en ce qui concerne le suivi des mesures de compensation. Ils entendent la notion de suivi sous deux angles distincts : le « suivi-contrôle », qui recoupe la surveillance de la mise en œuvre des mesures et le « suivi partage », qui vise à mutualiser les connaissances issues de la compensation. La mise en œuvre du « suivi-contrôle » est globalement entendue dans une logique d’accompagnement. Christophe Aubel explique que « l’AFB assume ses missions de police, des missions régaliennes, mais celles-ci ne sont pas une fin en soi : c’est l’aboutissement de la mise en œuvre de toute une chaîne des politiques publiques qui commence par la connaissance, l’explication, aux termes des textes en vigueur. C’est un élément clé à mes yeux. Il est évident que c’est cet aspect des choses que l’on doit développer » 282. Cet aspect du suivi s’appuiera sur une coordination des services « territoire » de l’agence et sur le fait « de fournir [aux détenteurs du pouvoir réglementaire] des éléments pour élaborer une sorte d’arrêté-type pour lister les points, afin de faciliter le suivi et le contrôle » . Enfin, « un protocole spécifique de contrôle des mesures de compensation […] sera, lui aussi, mis à la disposition des agents de l’AFB ».

L’aspect « suivi-partage » s’appuiera, lui, sur la base de géolocalisation des mesures GéoMCE « qui est en train de se mettre en place [pilotée par le CGDD], mais qu’il faudra sans doute muscler encore pour qu’elle donne accès à plus de données et qu’elle soit l’embryon du centre de ressources ».

Cet instrument est notamment conçu afin de répondre à l’obligation prévue au nouvel article L. 163-5 du code de l’environnement qui dispose que : « les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité définies au I de l’article L. 163-1 sont géolocalisées et décrites dans un système national d’information géographique, accessible au public sur internet » . Votre rapporteur pense, à ce titre, qu’il se-rait nécessaire de compléter le système de géolocalisation en mentionnant précisément la localisation des zones accueillant des mesures de compensation dans les différents documents d’urbanisme afin de garantir une bonne information au niveau local.

Une telle mesure a d’ailleurs été préconisée par le conseil départemental des Yvelines dans sa contribution écrite à votre commission d’enquête.

Enfin, l’AFB prévoit, pour l’heure, un retour d’expérience relatif à la compensation centralisé au niveau régional, comme le précise Philippe Martin : « Les régions doivent jouer un rôle majeur quant au retour d’expérience, c’est-à-dire dresser un constat. Il nous semble très important que les collectivités locales et les maîtres d’ouvrage fassent un retour d’expérience sur la mise en œuvre des mesures de compensation, peut-être par grands types de milieu – terrestre, aquatique et marin – et assurent le suivi des sites de compensation » 283.

Il convient également de tenir compte des bilans au titre de la loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI) comme instrument de suivi . Si leur champ dépasse celui de la séquence ERC, Nicolas Forray, président de la section « Milieu, ressources et risques » du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), a rappelé leur fonction : « nous avons une fonction particulière, consistant à rendre un avis sur les bilans […] LOTI effectués trois à cinq ans après la mise en service d’une infrastructure. Ces dispositions sont codifiées aux articles R. 1511-8 à R. 1511-10 du code des transports, qui précisent que l’avis du CGEDD est obligatoirement publié. Il nous a notamment été demandé de procéder à l’évaluation du bilan LOTI de l’autoroute A65. Le rapport n’est pas achevé et devrait être publié sous un mois, mais j’ai pu prendre connaissance des éléments – non définitifs – rassemblés par mon collègue travaillant sur le dossier »284 . Nicolas Forray a cependant ajouté : « je peux d’ores et déjà signaler que le volet environnemental n’est pas le point fort de ces bilans LOTI » .

c) Le développement du suivi, une étape préalable obligatoire à la mise en œuvre effective de l’obligation de résultat

L’enjeu du suivi semble donc une nouvelle priorité. Il occupe, en effet, une place centrale puisqu’il garantit l’effectivité des mesures fixées par les arrêtés . Devant votre commission d’enquête, Jean-Philippe Siblet considérait, à ce titre, le suivi comme l’un des cinq critères majeurs permettant d’assurer la réussite d’un projet de compensation : « Cinquièmement, il faut des mesures de suivi adaptées. Bien souvent, chacun estime qu’il a défini la meilleure méthode de comptage. Certains essaient de minimiser les coûts ; d’autres, de gagner un peu plus d’argent… Au final, cela donne des résultats nuancés et, parfois, des situations un peu étonnantes. Par exemple, l’opérateur qui a obtenu le marché public se déclare incompétent techniquement ou conteste le bien-fondé des normes figurant dans le marché. On constate de vrais déficits techniques sur ces questions »285 . Rouchdy Kbaier, membre de la commission du dialogue intervenue sur le projet de Notre-Dame-des-Landes, indiquait que « notre expérience nous amène à penser malheureusement que la compensation n’est pas suivie dans le temps. Il y a une triple incertitude : le montant, l’affectation et la durée de la compensation. La compensation proprement dite doit être effectivement assurée sur la durée de la concession. Et elle doit être imaginée en amont »286 . Certains acteurs ne comprennent pas, en outre, que les mesures de compensation soient particulièrement exigeantes en termes de surfaces mises en œuvre afin de maximiser la réussite du processus de restauration alors que le suivi dans le temps nécessaire à l’évaluation de cette réussite semble passer au second plan. Notre collègue Hermeline Malherbe, sénatrice et présidente de la commission environnement de l’Association des départements de France (ADF), s’interrogeait en ce sens : « Pourquoi demander de si grands espaces alors que le suivi dans la durée de la réalité des mesures de compensation est aussi léger ? » 287.

La prépondérance du suivi a encore été renforcée par les nouvelles dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 qui crée une obligation de résultat à la charge du maître d’ouvrage responsable des mesures de compensation (article L. 163-1 précité). Elle donne également la possibilité à l’autorité administrative compétente de se substituer à lui en cas d’absence de mise en œuvre, ou d’ordonner des prescriptions complémentaires si les mesures de compensation mises en œuvre sont inopérantes (article L. 163-4 du code de l’environnement). Or la mise en œuvre de ces nouveaux mécanismes ne peut avoir pour point de départ qu’un suivi à même de révéler l’efficacité de la compensation. Laurence Monnoyer-Smith précisait en ce sens que « la législation ayant été clairement renforcée, il est maintenant important que le suivi soit effectivement réalisé » 288.

Ce suivi ne peut pas non plus se limiter à constater si les mesures de compensation prescrites ont été effectivement mises en œuvre . Comme l’indiquait Jean-Philippe Siblet, « il faut savoir que l’ingénierie écologique est une science jeune et que la plupart des opérations de compensation reposent sur des expérimentations pour lesquelles peu de références existent. Par ailleurs, les références existantes concernent des contextes qui ne sont pas nécessairement comparables. Il faudrait donc adopter comme principe que l’efficacité des mesures compensatoires doit être évaluée sur la base de résultats tangibles, et pas uniquement sur la simple mise en œuvre desdites mesures. Cela doit conduire à un principe de réajustement des mesures compensatoires si l’évaluation démontre leur manque de fonctionnalité » 289. Comme le souligne Harold Levrel, le risque inhérent à l’obligation de résultat est moins grand pour l’aménageur qui fait appel à la compensation par l’offre puisque « dans le système d’investissement préalable, si le projet n’aboutit pas, les crédits de compensation ne sont pas octroyés et la compensation ne peut avoir lieu »290 . L’enjeu du suivi dans la durée est en revanche plus important lorsque les mesures sont contractualisées auprès d’agriculteurs par l’intermédiaire de plusieurs contrats courts, ne portant pas forcément sur les mêmes parcelles, comme Marthe Lucas, maître de conférence en droit public, le met en relief : « Comment réussir à garantir une compensation qui soit effective et pérenne sur le très long terme, alors qu’elle est actuellement le fruit de contrats de courte durée, ce qui nécessite une succession de contrats dans le temps ? » 291.

Il semble donc primordial que les arrêtés explicitent en détail les résultats qui devront être atteints par les mesures selon un échéancier déterminé afin de rendre tangible, pour le maître d’ouvrage, l’obligation de résultat à laquelle il est désormais légalement soumis. Les arrêtés « espèces protégées » relatifs aux projets de Notre-Dame-des-Landes et de la LGV Tours-Bordeaux mentionnent déjà le calendrier de la mise en œuvre des mesures de compensation. Ces calendriers expriment cependant la part des mesures de compensation qui doivent être mises en œuvre à des échéances données et non les objectifs de restauration qui sont attendus. Or, la doctrine ERC du CGDD indique plutôt que, « afin d’en permettre le suivi et le contrôle, l’autorisation administrative doit déterminer avec le juste niveau de précision les objectifs que doivent atteindre les mesures et indiquer les moyens à mettre en œuvre pour atteindre ces résultats. Dans leur rédaction, les prescriptions doivent s’attacher à être contrôlables » 292. Il convient également qu’une méthode soit arrêtée afin de procéder à ce suivi en fonction des types de mesures mises en œuvre. Une méthode homogène permet une uniformisation des contrôles, mais aussi des retours d’expériences comparables entre eux à l’échelle locale ou nationale. Jean-Philippe Siblet soulignait à ce titre que, pour l’heure « la standardisation des méthodes de suivi qui permettent d’évaluer l’atteinte des objectifs est très faible. Ce point est lui aussi extrêmement négatif. On n’a pour ainsi dire pas de synthèse des bilans recueillis pour chaque opération à des échelles intégratives, qu’elles soient administratives ou écologiques. Par exemple, on n’est pas capable de dire, à l’échelle d’une vallée, ce qui a été fait, comment cela a été fait, ce qui a marché et ce qui n’a pas marché et la méthode utilisée pour l’évaluation » 293.

L’instauration d’une obligation de résultat concomitante avec une réorganisation du suivi des mesures de compensation semble conduire à la nécessité d’un renforcement des moyens humains et de la formation des agents en charge de ce suivi. Ces enjeux paraissent cependant être intégrés par les différentes parties prenantes. Laurence Monnoyer-Smith indiquait que « la réalisation de l’obligation de résultat et de l’obligation de suivi constitue un enjeu extrêmement important pour [les services de l’État] qui, à ce jour, ne sont pas encore totalement équipés pour répondre à ces objectifs, mais qui s’y emploient résolument » 294. La nouvelle prérogative de l’AFB semble aussi être l’occasion de repenser le suivi à l’échelle des territoires . D’un point de vue institutionnel, cela passe, sans doute, par une articulation judicieuse des services déconcentrés de l’État en charge de la compensation, des services de l’AFB, y compris près des territoires et des éventuelles agences régionales de la biodiversité intégrant les régions, chef de file en matière de biodiversité et associant le cas échéant les départements. La participation des agences régionales de la biodiversité ne saurait cependant avoir pour but de pallier d’éventuelles carences de la part des services de l’État. Une telle organisation semble un préalable à la bonne remontée des expériences, au partage des bonnes pratiques et à une utilisation optimisée de l’instrument de géolocalisation en cours de développement. Cette articulation devrait notamment pouvoir créer de la mutualisation entre différents types et finalités de contrôle comme cela semble déjà être le cas entre mesures agro-environnementales et mesures de compensation conventionnées auprès d’agriculteurs, sur certains territoires 295.

Le développement du suivi à l’échelle territoriale doit également passer par le recours soutenu à des comités de suivi associant l’ensemble des parties prenantes locales . Michel Métais, président de la commission « Faune » du CNPN précisait ce point : « pour ce qui concerne notamment les projets les plus importants, la constitution d’un comité de suivi est capitale […] on voit la différence selon qu’il y a un comité de suivi ou non : l’exécution des mesures compensatoires, entre autres, est plus ou moins effective ; elle est pratiquement nulle sans comité de suivi » 296. Certains acteurs associatifs ont toutefois fait part à votre commission d’enquête des difficultés que peuvent rencontrer des membres bénévoles pour suivre régulièrement les réunions de ces comités. Philippe Barbedienne, directeur de la SE-PANSO, souligne, en ce sens, que « les acteurs locaux ayant des compétences pour apporter leur expertise n’ont pas de moyens humains suffisants pour tout suivre » 297. Il serait donc souhaitable qu’un accompagnement financier soit mis en œuvre par le maître d’ouvrage pour permettre la participation des acteurs locaux bénévoles.

Le développement du suivi permettra, enfin, la mise en œuvre effective des sanctions qui ont été clairement étoffées par la loi « Biodiversité » du 8 août 2016. En plus des modalités relatives aux mesures et sanctions administratives de droit commun prévues par le livre 1er du code de l’environnement, ce texte introduit à l’article L. 163-4 des modalités spécifiques aux contrôles de la mise en œuvre et du résultat des mesures de compensation. Cet article prévoit, entre autres, des possibilités de mise en demeure puis d’exécution forcée des mesures de compensation au frais du maître d’ouvrage si l’application des mesures prévues à l’article L. 171-8 du code de l’environnement n’a pas permis de régulariser la situation. L’article L. 171-8 prévoit, en effet, le recours possible à un certain nombre de sanctions administratives dont la consignation d’une somme correspondant aux opérations à réaliser, la suspension des travaux ou activités de la personne mise en demeure, des astreintes journalières allant jusqu’à 1 500 euros ou des amendes d’un montant pouvant atteindre 15 000 euros. L’article L. 163-4 permet, en outre, à l’autorité administrative d’obtenir du maître d’ouvrage des garanties financières afin qu’elle puisse s’assurer de la réalisation effective des mesures de compensation.

2. Assurer la pérennité des mesures compensatoires

L’article L. 163-1 du code de l’environnement dispose que les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité doivent « être effectives pendant toute la durée des atteintes » . Si le principe fixé apparaît comme étant de bon sens, sa mise en œuvre pratique soulève davantage de difficultés. Au-delà des durées prescrites dans les arrêtés d’autorisation et de dérogation, rien ne permet aujourd’hui de garantir la pérennité des mesures de compensation . Or l’objectif de la compensation est bien de s’assurer que, in fine , les surfaces utilisées pour la compensation bénéficient des mêmes garanties de protection que celles qui ont été impactées par les projets : si la compensation est bien menée, les réglementations qui s’appliquaient aux espaces impactés (Natura 2000, espèces protégées, loi sur l’eau) doivent pouvoir s’appliquer de la même façon aux espaces restaurés.

Les enjeux liés à la gestion dans le temps des mesures de compensation, soulevés à de nombreuses reprises au cours des auditions, ont été résumés par François Poupard, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer : « Le temps pose également problème. Le maître d’ouvrage met en place des mesures. Que deviendront-elles dix ou vingt ans plus tard ? Ce n’est pas le métier du maître d’ouvrage que de gérer des réserves écologiques. On commence à reconstituer des zones humides. Jusqu’où et comment faut-il les gérer ? Quel type d’opérateurs impliquer ? C’est un vrai métier. Il faut également pouvoir financer ces projets dans la durée. Pour l’instant c’est un non-dit. La question finira forcément par se poser » 298.

La question d’un éventuel transfert de responsabilité , comme cela se pratique aux États-Unis lorsqu’il est fait appel à des banques de compensation, pourrait alors être posée. Préconisée par le CILB, une telle proposition est cependant loin de faire consensus, y compris chez les aménageurs. Interrogé par votre rapporteur sur l’opportunité d’étudier cette idée de transfert de responsabilité, Olivier de Guinaumont, président d’A’liénor, a formulé la réponse suivante : « Le mécanisme que vous décrivez est exactement celui de l’archéologie préventive. Une cotisation est payée par le maître d’ouvrage à l’INRAP qui effectue un diagnostic et décide avec la DRAC d’un certain nombre de fouilles. Je pense toutefois qu’en matière de biodiversité il ne faut pas déconnecter un opérateur du maître d’ouvrage car ce dernier a la possibilité de faire des choix techniques qui peuvent être déterminants en matière de biodiversité. Il faut à la fois qu’un organisme apporte de la cohérence aux actions, au sein d’une stratégie planifiée, afin de créer de la valeur écologique et que les acteurs s’investissent dans cette démarche-là » 299.

C’est donc vers le développement d’outils permettant d’assurer, sur le long terme, la maîtrise foncière que doit également s’orienter la réflexion.

La cession des terrains de compensation, par exemple aux conservatoires d’espaces naturels , aux conservatoires du littoral voire à des collectivités territoriales – par exemple les départements au titre de leur compétence de gestion des espaces naturels sensibles – constitue une première solution. Lors de son audition, Frédéric Breton, directeur du conservatoire d’espaces naturels Centre-Val de Loire, a indiqué que le réseau des conservatoires d’espaces naturels porte « un fonds de dotation auxquels peuvent être versés des sites de mesures compensatoires et travaille à la création d’une fondation reconnue d’utilité publique qui pourrait accueillir des sites de compensation provenant de porteurs de projets publics »300 . Une part non négligeable des mesures de compensation ne s’effectue cependant pas, à l’heure actuelle, par l’acquisition de terrains.

La mise au point de règles de contractualisation sécurisantes , à la fois pour les responsables de la compensation et pour celui qui a la charge de sa mise en œuvre, doit donc être, elle aussi, recherchée. Les obligations réelles environnementales , créées par la loi « Biodiversité » et prévues à l’article L. 132-2 du code de l’environnement, pourraient contribuer à assurer la pérennité de la compensation. Inspiré des servitudes environnementales mises en œuvre dans plusieurs pays, notamment aux États-Unis, cet instrument permet à un propriétaire de définir par contrat avec une personne publique, ou une personne privée agissant pour la protection de l’environnement, des obligations réelles favorables à la biodiversité, grevant la propriété d’un bien immobilier301 . Ces obligations s’imposent alors au propriétaire ainsi qu’à ses successeurs éventuels, pour une durée allant jusqu’à 99 ans. L’accord préalable des autres titulaires de droits sur le terrain concerné, en particulier d’un preneur dans le cas d’un bail rural, étant requis, la construction d’un consensus avec les tiers sera indispensable.

L’article L. 132-2 prévoit expressément que les obligations réelles environnementales peuvent être utilisées à des fins de compensation. Cet outil permettrait notamment de garantir le maintien sur le long terme des mesures compensatoires, indépendamment des éventuels changements de propriétaire . De telles obligations pourraient également atténuer la nécessité d’avoir recours à l’acquisition foncière pour assurer la préservation de la compensation sur la durée. Cet outil demeure malgré tout récent et son application soumise à des incertitudes fortes, en particulier s’agissant de son degré d’appropriation par les propriétaires.

Au-delà des outils juridiques, un premier élément de réponse à la question de la pérennité de la compensation peut résider dans la capacité des territoires à définir, en lien avec leurs politiques d’aménagement, une vision structurée de la compensation. Les facteurs de réussite de la séquence ERC identifiés par votre commission d’enquête – anticipation, construction de consensus avec l’ensemble des parties prenantes, suivi structuré, prise en compte dans les schémas de planification et les documents d’urbanisme – sont autant de facteurs qui, à terme, peuvent eux aussi contribuer à assurer la pérennité de la compensation.

207) On peut toutefois noter que la nouvelle formulation retenue par l’article L. 163-1 diffère légèrement, et suggère une application plus rigide du critère de proximité : « Les mesures de compensation sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou, en tout état de cause, à proximité de celui-ci afin de garantir ses fonctionnalités de manière pérenne ».

208) Contribution écrite de la Fédération des conservatoires d’espaces naturels, transmise à votre commission d’enquête, 1er mars 2017.

209) Contribution écrite du Conseil national de la protection de la nature, rédigée par Serge Muller, Michel Métais, Serge Urbano et Vincent Boullet, transmise à votre commission d’enquête, 12 janvier 2017.

210) Audition du 19 décembre 2016. 211) Audition du 22 décembre 2016.

212) Audition du 22 décembre 2016. 213) Audition du 12 janvier 2017.

214) Audition du 22 décembre 2016. 215) Audition du 23 février 2017.

216) Audition du 22 décembre 2016. 217) Audition du 24 janvier 2017.

218) Audition du 21 décembre 2016.

219) Dans les arrêts nos 15LY03104, 15LY03144, la cour administrative d’appel a ainsi confirmé l’annulation par le tribunal administratif de Grenoble d’un arrêté préfectoral d’autorisation au titre de la loi sur l’eau, considérant que les sites proposés pour la compensation des atteintes aux zones humides étaient trop éloignés des sites impactés, au regard des dispositions du SDAGE Rhône-Méditerranée.

220) Rapport du groupe de travail « Améliorer la séquence éviter-réduire-compenser » présidé par Romain Dubois, janvier 2015.

221) Deuxième contribution de l’Autorité environnementale au groupe de travail sur la séquence ERC, Christian Barthod, 2 décembre 2014.

222) Vandevelde, Jean-Christophe, « Les instruments d’évaluation des impacts sur la biodiversité : entre aménagement du territoire et conservation : Le cas des grands projets ferroviaires », thèse soutenue le 10 octobre 2014.

223) Audition du 22 décembre 2016.

224) Audition du 1er février 2017.

225) Première contribution de l’Autorité environnementale au groupe de travail sur la séquence ERC, Christian Barthod, 29 octobre 2014.

226) H. Levrel et D. Couvet, Les enjeux liés à la compensation écologique dans le « projet de loi biodiversité », Fondation de l’écologie politique, janvier 2016.

227) Audition du 21 décembre 2016. 228) Audition du 22 décembre 2016.

229) La mise en œuvre de la réforme de 2016 au niveau réglementaire a conduit à supprimer certaines dispositions de l’article R. 122-5, qui ne faisaient pas de distinction entre biodiversité ordinaire et patrimoniale en exigeant une « analyse de l’état initial de la zone et des milieux susceptibles d’être affectés par le projet, portant notamment sur la population, la faune et la flore, les habitats naturels, les sites et paysages, les biens matériels, les continuités écologiques telles que définies par l’article L. 371-1, les équilibres biologiques, les facteurs climatiques, le patrimoine culturel et archéologique, le sol, l’eau, l’air, le bruit, les espaces naturels, agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que les interrelations entre ces éléments ». Cette évolution peut apparaître comme un recul par rapport au droit antérieur.

230) Deuxième contribution de l’Autorité environnementale au groupe de travail sur la séquence ERC, Christian Barthod, 2 décembre 2014. 231) Audition du 22 décembre 2016.

232) H. Levrel et D. Couvet, ibid., janvier 2016.

233) Contribution écrite de la Fédération des conservatoires d’espaces naturels, transmise à votre commission d’enquête, 1er mars 2017.

234) À titre d’illustration, l’arrêté interpréfectoral du 24 février 2012 relatif à la dérogation à la protection stricte des espèces et des habitats pour la LGV SEA prescrit les mesures suivantes lors de la phase travaux : programmation des périodes d’intervention pour les libérations d’emprises et les travaux hors des périodes de repos et de reproduction de la faune ; fixation de périodes d’interdiction et de vigilance conditionnant la réalisation des travaux ; définition d’un planning mensuel prévisionnel des interventions, en particulier sur les cours d’eau ; balisage et mise en défens des zones sensibles et des stations botaniques ; mesures de gestion des déplacements d’individus avant travaux.

235) Audition du 31 janvier 2017.

236) Audition du 8 février 2017.

237) Audition du 15 février 2017.

238) Audition du 23 février 2017.

239) Contribution écrite de Vienne Nature transmise à votre commission d’enquête, 21 février 2017.

240) Lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, CGDD et DEB, octobre 2013, p. 97. 241) Audition du 12 janvier 2017.

242) Audition du 23 janvier 2017.

243) Note de Régions de France transmise à votre commission d’enquête, 23 janvier 2017.

244) Audition du 23 février 2017.

245) Note de l’AFB sur la mise en œuvre de l’article 70 de la loi du 8 août 2016 transmise à votre commission d’enquête, 17 mars 2017.

246) Lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, CGDD et DEB, octobre 2013, p. 39.

247) Dans la contribution remise à votre commission d’enquête, le département des Yvelines recommande également d’améliorer l’information donnée au public, aux décideurs et aux aménageurs en intégrant dans le classement en zones naturelles (zone N) les surfaces dévolues à la compensation, avec une information sur les échéances applicables. Cette proposition est développée au III.B.1 du présent rapport.

248) Audition du 22 décembre 2016 249) L’article L. 141-4 du code de l’urbanisme dispose que le projet d’aménagement et de développement durables, qui est l’un des éléments constitutifs du SCoT, « fixe les objectifs […] de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques ».

250) Le 1° de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme dispose que le projet d’aménagement et de développement durables du PLU définit « les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ».

251) Marthe Lucas, Étude juridique de la compensation écologique, LGDJ, Lextenso éditions, 2015 et contribution écrite à votre commission d’enquête, 14 mars 2016. Marthe Lucas explique p. 537 que « l’utilisation de la planification juridique environnementale apparaît comme une alternative au marché plus séduisante. Initié par les SDAGE, l’encadrement de la compensation par des documents de planification permettrait une harmonisation des règles de compensation, plus conforme au principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques. Au-delà, poursuivant entre autres une finalité environnementale, les documents d’urbanisme pourraient s’engager dans un processus de mutualisation tel qu’il existe en Belgique et en Allemagne. Loin d’être révolutionnaire ou parfaite, cette option mériterait d’être privilégiée par le législateur dans la mesure où les bénéfices propres à la mutualisation de la compensation écologique seraient conservés en évitant les risques de spéculation ».

252) Wende W., Bruns E., Quétier F., « L’expérience allemande de la compensation écologique », in. Levrel H., Frascaria-Lacoste N., Hay J., Martin G., Pioch. S., Restaurer la nature pour atténuer les impacts du développement : analyse des mesures compensatoires pour la biodiversité, Synthèses, Quae, 2015, p. 65.

253) Dans sa contribution écrite complémentaire à son audition du 20 décembre 2016, Marthe Lucas, maître de conférences à l’université d’Avignon précise : « Il existe de nombreuses similitudes entre la compensation ex ante et ex post, qui m’ont conduit à considérer dans ma thèse qu’il s’agit de la même notion ».

254) Voir notamment sur ce point : Levrel H., Frascaria-Lacoste N., Hay J., Martin G., Pioch.S., Restaurer la nature pour atténuer les impacts du développement : analyse des mesures compensatoires pour la biodiversité, Synthèses, Quae, 2015, note de bas de page 88, page 139.

255) La note de droit comparé produite par les services du Sénat et présente en annexe du présent rapport indique que si le terme « mitigation » renvoie à la notion d’atténuation qui semble plus proche du stade « réduire » que du stade « compenser » de la séquence ERC française, il est associé, aux États-Unis, à la notion d’atténuation compensatoire.

256) Extrait du site internet du conseil départemental des Yvelines au 9 mars 2017.

257) Audition du 1er mars 2017.

258) Audition du 21 décembre 2016 259) Hassan F., « L’encadrement juridique des banques de compensation de zones humides aux Etats-Unis », in. Levrel H., Frascaria-Lacoste N., Hay J., Martin G., Pioch.S., Restaurer la nature pour atténuer les impacts du développement : analyse des mesures compensatoires pour la biodiversité, Synthèses, Quae, 2015, page 90, 1er paragraphe.

260) Voir la note de droit comparé produite par les services du Sénat et présente en annexe du présent rapport.

261) Décrets nos 2017-264 et 2017-265 du 28 février 2017 relatifs à l’agrément des sites naturels de compensation.

262) Audition du 19 janvier 2017.

263) Audition du 15 février 2017.

264) Audition du 22 décembre 2016. 265) Audition du 19 janvier 2017.

266) Audition du 1er mars 2017.

267) Audition du 21 décembre 2016. 268) Audition du 21 décembre 2016. 269) Audition du 19 janvier 2017.

270) Audition du 21 décembre 2016.

271) Ce constat et celui des limites des sites naturels de compensation par l’offre comme moyen de restaurer la biodiversité rare, développé infra, semblent partagés par le Réseau des conservatoires d’espaces naturels dans la note complémentaire transmise à votre commission d’enquête : « La finalité de constitution d’une offre étant la vente auprès d’aménageurs non ciblés a priori, focaliser la constitution d’un portefeuille d’actifs sur une biodiversité ordinaire permettrait d’accroître les opportunités de ventes ultérieures (non limitées aux milieux les plus rares) et faciliterait la légitimité du dispositif (logiquement il ne permettrait ainsi pas la destruction d’un milieu biologiquement et socialement remarquable sauf que ce qui fait majoritairement l’objet de la compensation est le plus souvent lié à une dérogation pour destruction d’espèces protégées ou pour la destruction de zones humides pour lesquelles les aménageurs ne peuvent pas se défausser). »

272) Audition du 20 décembre 2016.

273) Audition du 21 décembre 2016.

274) Audition du 1er mars 2017.

275) Audition du 21 décembre 2016. 276) Audition du 1er mars 2017.

277) Audition du 19 janvier 2017. 278) Audition du 31 janvier 2017.

279) Audition du 19 décembre 2016.

280) Dispositif décrit lors de l’audition de M. Laurent Piermont, président, et M. Philippe Thiévent, directeur de CDC Biodiversité, 21 décembre 2016.

281) Audition du 15 février 2017. 282) Audition du 1er mars 2017.

283) Ibid.

284) Audition du 1er mars 2017.

285) Audition du 20 décembre 2016.

286) Audition du 9 février 2017.

287) Audition du 11 janvier 2017.

288) Audition du 19 décembre 2016.

289) Audition du 20 décembre 2016.

290) Audition du 22 décembre 2016.

291) Audition du 20 décembre 2016.

292) Doctrine relative à la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement, mars 2012.

293) Audition du 20 décembre 2016.

294) Audition du 19 décembre 2016.

295) Audition du 6 février 2017.

296) Audition du 12 janvier 2017. 297) Audition du 1er février 2017.

298) Audition du 18 janvier 2017.

299) Audition du 19 janvier 2017.

300) Audition du 23 février 2017.

301) L’article L. 132-3 prévoit que les propriétaires peuvent faire naître à leur charge « les obligations réelles que bon leur semble, dès lors que de telles obligations ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques ».

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PAS ENCORE ABONNÉ
ENCADRE

Proposition

Systématiser une approche fonctionnelle de la proximité pour améliorer l’efficacité, la pérennité et l’insertion de la compensation dans le territoire , dans le respect de l’équivalence écologique.

ENCADRE

Proposition

Généraliser la prise en compte des atteintes à la biodiversité ordinaire dans les processus d’autorisation.

ENCADRE

Proposition

Assurer une intégration pleine et entière des travaux dans la séquence ERC, par une anticipation de leurs impacts et un contrôle effectif, par les pouvoirs publics, lors de leur réalisation.

ENCADRE

Propositions

Encourager l’identification dans les schémas régionaux des zones à fort potentiel de restauration écologique, en cohérence avec la trame verte et bleue.

Localiser en priorité les mesures compensatoires sur des territoires cohérents avec la trame verte et bleue.

Associer pleinement les collectivités territoriales à la réalisation de l’inventaire national des espaces naturels à fort potentiel de gain écologique confié à l’AFB par la loi « Biodiversité ».

ENCADRE

Proposition

Diversifier les ressources des opérations de restauration de milieux naturels à enjeux patrimoniaux jusqu’alors financées par la compensation par l’offre.

ENCADRE

Proposition

Indiquer précisément la localisation des zones accueillant des mesures de compensation dans les différents documents d’urbanismes afin de garantir une bonne information au niveau local.

ENCADRE

Propositions

Prévoir au sein des arrêtés prescrivant la compensation le détail dans le temps des objectifs de résultat à atteindre et non pas les seuls moyens à mettre en œuvre.

Harmoniser les méthodes de suivi.

ENCADRE

Propositions

Tendre à développer les moyens humains et la formation des agents en charge du suivi afin de rendre effectifs la nouvelle obligation de résultat, le pouvoir de définir des prescriptions complémentaires si les mesures de compensation sont inopérantes et, le cas échéant, les sanctions prévues si les mesures ne sont pas mises en œuvre.

Développer l’organisation du suivi à une échelle territoriale cohérente autour de l’AFB au travers, le cas échéant, des agences régionales de la biodiversité.

(1) Un critère qui doit être d’abord guidé par l’équivalence écologique (2) Les conséquences sur l’acceptabilité sociale des projets d’infrastructures (3) Une insertion territoriale de la compensation à mieux prendre en compte
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