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Qui doit payer les fouilles ?

Mots clés : Conservation du patrimoine - Droit de l'urbanisme - Jurisprudence - Maîtrise d'ouvrage - Manifestations culturelles

-La réglementation oblige les maîtres d’ouvrage à prendre en compte les vestiges archéologiques et à pratiquer des sondages avant la construction. -Cependant, les textes sont muets sur le financement de l’archéologie préventive qui reste, pour l’instant, à la charge des maîtres d’ouvrage. -Une réforme, initiée par les gouvernements précédents, devrait en préciser le régime.

Tomber sur un vestige archéologique au cours d’un chantier est un aléa largement redouté par les maîtres d’ouvrage. Cela signifie, en effet, l’arrêt du chantier pendant de longs mois avec un préjudice non indemnisé ou mal indemnisé.

Afin de limiter le risque de découverte fortuite, la meilleure solution consiste à pratiquer l’archéologie préventive, c’est-à-dire une fouille du terrain par sondages. Cependant, dans ce domaine, la réglementation est peu claire et hésite entre confier à l’Etat la charge financière des fouilles et la laisser à la charge de l’aménageur.

En janvier dernier, l’affaire de Rodez a ainsi créé l’événement. Alain Juppé, alors Premier ministre, avait en effet tranché en faveur d’un promoteur qui refusait de payer le prix des fouilles archéologiques préventives. La juridiction administrative, quant à elle, n’a pas hésité à condamner l’Etat à indemniser le préjudice subi par les aménageurs qui voyaient leurs chantiers retardés (voir ci-dessous).

Afin de trancher cette question, le ministère de la Culture avait engagé, début 1997, un grand débat national rassemblant tous les acteurs. Celui-ci s’est interrompu avec le changement de majorité parlementaire, mais pourrait reprendre dans quelques mois.

Trois cent mille francs d’amende en cas de destruction d’un vestige

Que disent les textes concernant l’archéologie préventive et la protection des vestiges ? Le texte fondateur est la loi du 27 septembre 1941 « portant réglementation des fouilles archéologiques ». Il oblige toute personne qui fait une découverte de vestige à en faire déclaration auprès du maire de la commune concernée. Ce dernier devra lui-même prévenir le préfet, qui saisira le service régional de l’archéologie. Un spécialiste peut se rendre sur place et l’administration a un droit de visite sur les propriétés. Le propriétaire de l’immeuble ou le dépositaire de biens est considéré comme responsable de la conservation provisoire des vestiges. « Mis à part ce texte, aucune autre protection des vestiges n’était prévue et on s’est aperçu dans les années 80 que bien des maîtres d’ouvrage se dépêchaient de dissimuler les vestiges afin de réaliser leurs constructions », déplore-t-on au ministère de la Culture. Afin de mieux protéger les vestiges, les Etats membres du Conseil de l’Europe ont ratifié à Malte, le 16 janvier 1992, une convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique. Chaque partie s’est engagée à protéger ses vestiges. Un comité d’experts est aussi chargé de suivre l’application de la convention et soumet périodiquement un rapport sur la situation des politiques de protection du patrimoine archéologique. La convention laisse aux Etats membres la possibilité de choisir qui doit financer la recherche archéologique. En outre, le code pénal été modifié par la loi no 95-877 du 3 août 1995 et un troisième alinéa a été introduit dans l’article 332-2 du code : désormais, quiconque détruit ou dégrade une découverte archéologique est passible de peines pouvant aller jusqu’à 300 000 francs d’amende et trois ans de prison. Les documents d’urbanisme, qui prennent en compte les vestiges archéologiques, obligent également les maîtres d’ouvrage à se préoccuper de ce problème. L’article R 111-3-2 du Code de l’urbanisme prévoit ainsi que « le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions sont de nature à compromettre la conservation ou la mise en valeur d’un site ou de vestiges archéologiques ». Dans ce cas, le service régional de l’archéologie donnera des indications sur les éventuelles découvertes qui peuvent affecter les terrains en cause. En général, le conservateur régional de l’archéologie participe à l’instruction des certificats d’urbanisme, des permis de construire, de démolir, etc.

Les plans d’occupation des sols (POS) doivent également intégrer la présence de vestiges archéologiques. Le décret nos 86-192 du 5 février 1986, relatif à la prise en compte de la protection du patrimoine archéologique dans certaines procédures d’urbanisme, permet au POS de classer en zone naturelle (ND), un espace dans lequel il y aurait des vestiges archéologiques. De même, selon l’article R 442-6 du Code de l’urbanisme, l’autorisation des installations et travaux divers peut être refusée ou subordonnée à l’observation de prescriptions spéciales en cas de risque d’atteinte à des vestiges ou sites archéologiques. Les vestiges doivent également être pris en compte lors des études d’impact. Le décret no 93-245 du 25 février 1993 a ajouté le patrimoine culturel à la liste des biens environnementaux à prendre en considération lors de la réalisation de l’étude d’impact. Cette dernière devra obligatoirement contenir un volet archéologique qui précisera la nature et la localisation des vestiges menacés par la réalisation de l’aménagement. Si l’existence de vestiges est confirmée, les services régionaux de l’archéologie peuvent demander une fouille préventive au titre des mesures compensatoires.

En l’absence de dispositions claires, c’est pour l’instant le maître d’ouvrage qui en assume le coût. Cette situation est lourde pour les particuliers et pour les bailleurs sociaux dont les prix sont fortement encadrés et qui ne peuvent répercuter le coût des fouilles sur les futurs occupants. « Pour un particulier qui découvre des vestiges en creusant son sous-sol, nous essayons de subventionner le coût des fouilles à hauteur de 50 % ; nous essayons aussi d’aider les bailleurs sociaux dans la même mesure », explique le ministère de la Culture.

A qui sont payés les travaux ? Un seul organisme est habilité à réaliser des fouilles : l’Association pour les fouilles archéologiques nationales (Afan). Association de droit privé mais sous tutelle de l’Etat, l’Afan dispose d’antennes interrégionales et emploie 1 300 archéologues. « L’Afan est à la fois le seul organisme que les services de l’Etat considèrent comme sérieux et aussi la seule structure qui ait suffisamment de poids pour amener rapidement des équipes sur place et réaliser des fouilles préventives : cela explique notre situation de monopole », explique Philippe Cuvillier, président de l’Afan.

Monopole des fouilles contesté et dérive des coûts

De nombreux maîtres d’ouvrage contestent cependant ce monopole. « A l’heure de la concurrence, il est gênant de ne pas avoir le choix de l’organisme qui réalise les fouilles, alors que c’est nous qui payons », se plaint Philippe Ruggieri, P-DG d’une entreprise de promotion à Toulouse et dont un chantier a été arrêté en 1980 pour cause de découverte archéologique. « Nous comprenons l’intérêt qu’il y a de conserver des vestiges mais nous observons une dérive du coût des recherches », renchérit Arnaud Hary, chargé d’études à la direction des projets et de la construction chez Cofiroute. La société évaluait le coût de l’archéologie préventive à 300 000 francs en moyenne par kilomètre d’autoroute construite il y a cinq ans, alors que ce coût a doublé aujourd’hui.

Autre difficulté, l’archéologie préventive demande du temps et nécessite une maîtrise du foncier un an avant le début des travaux. « Cette obligation de maîtrise du foncier nous oblige parfois à payer au prix fort des terrains que nous aurions pu négocier plus tard à un meilleur prix », observe Arnaud Hary.

Mêmes difficultés à la SNCF : « Les coûts sont élevés et on ne sait pas ce que va nous coûter exactement l’archéologie préventive avant de commencer les fouilles, alors que nous avons besoin d’estimations exactes », remarque Gérard Caudrelier, chef de la division des études paysagères et des sites à la SNCF.

Les maîtres d’ouvrage se plaignent en effet d’un manque de transparence des tarifs de l’Afan. « Ces derniers varient selon les caractéristiques et la durée du chantier, il est donc difficile de faire une moyenne. Quant au monopole, nous ne sommes pas hostiles à l’arrivée de concurrents, mais il faut qu’ils soient bons professionnels et, si c’est le cas, ils sont généralement plus chers que nous », répond le président de l’Afan. Outre les coûts, se pose aussi un problème de délais. « Nous ne maîtrisons pas du tout la durée de fouilles, alors que nous payons les travaux », se plaignent les maîtres d’ouvrage. « C’est aux services de l’Etat de déterminer la durée du chantier afin de protéger au mieux les vestiges, cela fait partie du contrôle scientifique de l’Etat », répond l’Afan. « Mais c’est oublier les entreprises qui, trop souvent, subissent les conséquences désastreuses de ces arrêts de chantier sans perspective suffisante d’indemnisation » regrette la FNB.

Des propositions et un projet de loi en suspens

Enfin, les recherches archéologiques impliquent aussi des contraintes techniques. « Après les fouilles, le terrain est fragilisé, nous devons nous y adapter pour le passage de nouvelles lignes TGV », souligne Gérard Caudrelier.

Comment résoudre tous ces problèmes ? Peut-être faudrait-il changer de technique. Celle qui consiste à décaper le terrain est coûteuse et destructrice pour l’environnement. « Dans les zones de déblais des grands ouvrages autoroutiers ou des TGV, les fouilles peuvent être utiles pour être certain de ne rien abîmer ; mais dans les remblais, cela est contestable, car les vestiges sont enfouis et ne seront pas endommagés », explique Gérard Caudrelier. De plus, d’autres techniques pourraient être utilisées, comme l’observation aérienne.

L’idéal serait bien sûr de connaître l’emplacement de tous les vestiges. C’est dans ce but que les services de l’Etat élaborent la carte archéologique. Cette carte n’est cependant qu’au début de son élaboration. « Il a fallu du temps pour recenser tous les monuments historiques et cela n’est pas encore fini ; il faudra encore des années avant de parvenir à une carte fiable », explique Catherine Rigambert, spécialiste du droit de l’archéologie. Il faudrait aussi clarifier les responsabilités de chacun. Le Conseil national de la recherche archéologique (CNRA) a fait des propositions dans ce sens dans un rapport d’avril 1997. Concernant le financement, « c’est à l’aménageur-maître d’ouvrage d’assumer le coût de la fouille et de l’exploitation scientifique jusqu’au rapport d’exécution », affirme le CNRA. Cependant, c’est à l’Etat d’assumer le contrôle scientifique et de prendre en charge la recherche si elle dépasse le cadre de l’opération projetée. Pas question de prendre en charge le financement de toute l’archéologie française, clament les grands maîtres d’ouvrage.

Avant son départ, Philippe Douste-Blazy semblait vouloir suivre les propositions de CNRA, et un texte de loi était en préparation. Ces propositions seront-elles reprises par le nouveau gouvernement ? « Cette réforme a été initiée par plusieurs gouvernements précédents. Elle sera très probablement remise à l’ordre du jour », espère-t-on au ministère de la Culture. POUR EN SAVOIR PLUS…

Bibliographie

-« Le droit de l’archéologie française », Catherine Rigambert, Picard Editeur, 1996.

Article du Moniteur

-« La contrainte archéologique », Patrice Drouin, Le Moniteur du 25 août 1995,

page 22.

PHOTO : L’affaire du site archéologique de Rodez dans laquelle est intervenu Alain Juppé, alors Premier ministre, a soulevé le problème de l’indemnisation des fouilles et du préjudice subi par les aménageurs dont les chantiers sont retardés.

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Jurisprudence : quatre décisions importantes

-L’arrêt Capri, Conseil d’Etat, 18 décembre 1981 : dans le cadre de la rénovation du quartier de la Balance à Aix-en-Provence, la Compagnie d’aménagement et de promotion immobilière, qui dépend de la Caisse des dépôts et consignations, a dû arrêter un chantier le 22 mai 1974 pour une quarantaine de jours. Des vestiges ont, en effet, été découverts lors des travaux de terrassement, et des fouilles ont été entreprises sous la direction du chef adjoint du service des fouilles du ministère des Affaires culturelles. La société a demandé au secrétaire d’Etat à la Culture une indemnité réparant le préjudice de l’arrêt du chantier. Le tribunal administratif de Marseille a admis le principe de la responsabilité de l’Etat. Le Conseil d’Etat a confirmé cette position, mais a estimé que le préjudice subi n’était pas assez important pour nécessiter une indemnisation. Le Conseil d’Etat a, en effet, rappelé que selon la loi de 1941, toute occupation ouvre droit à une indemnité.

-La décision Commune de Civaux, tribunal administratif de Poitiers, 4 juillet 1990 : dans le secteur du centre-bourg de Civaux, des parcelles avaient été classées en zone ND (naturelle), en raison de prospections archéologiques qui avaient mis en évidence des vestiges correspondant à un site gallo-romain. La commune a modifié son POS et l’a classé en zone NA. Cette modification a été annulée par le juge qui a considéré que la commune avait commis une erreur manifeste d’appréciation et aurait dû réviser son document. Les POS doivent donc tenir compte des vestiges archéologiques.

-L’arrêt SCI la Cardinale, Conseil d’Etat, 6 avril 1993 : une société civile immobilière « la Cardinale » demandait à l’Etat de payer une indemnité de 1,9 million de francs, en réparation du préjudice résultant de l’interruption de son chantier de construction afin d’y procéder à des fouilles archéologiques. Le permis de construire avait été assorti de la prescription suivante : « le terrain étant connu comme pouvant renfermer des vestiges archéologiques, dont la découverte pourrait remettre le projet en question (…) », mais le tribunal administratif de Marseille a néanmoins condamné l’Etat à payer la somme demandée. Le Conseil d’Etat a confirmé cette position, en expliquant que le préjudice avait été effectivement important pour la SCI.

-La décision Maurice Marconnet, tribunal administratif de Dijon, 2 juillet 1996 : un particulier voulait réaliser une construction sur un terrain, mais le certificat d’urbanisme faisait état de possibilité de vestiges archéologiques dans ce terrain. La constructibilité était donc soumise à des restrictions. Avant de construire, il fallait réaliser des sondages archéologiques. Le requérant refusait de prendre à sa charge le coût des fouilles et demandait à l’Etat de le faire. Le tribunal a rejeté la requête de Maurice Marconnet en expliquant que rien n’obligeait l’administration à prendre en charge le coût des fouilles archéologiques pour assurer la constructibilité d’un terrain.

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Cofiroute : des fouilles sur 4 % de l'emprise du tracé des autoroutes

« Chez Cofiroute, nous appliquons une mécanique bien huilée d’archéologie préventive afin d’éviter de tomber sur des découvertes fortuites qui retarderaient les chantiers et coûteraient donc très cher », explique Arnaud Hary, chargé d’études à la direction des projets et de la construction chez Cofiroute. Tout d’abord, dans le dossier de déclaration d’utilité publique (DUP), le patrimoine archéologique est l’un des aspects abordés même s’il ne tient pas toujours une place considérable. Lors de l’instruction interministérielle à l’échelon central (Imec), le ministère de l’Equipement demande ensuite l’avis des autres ministères sur l’ouvrage et consulte notamment le ministère de la Culture qui donne son avis sur les « risques de découvertes archéologiques ». En même temps, une étude documentaire est effectuée sur les terrains traversés par les services régionaux d’archéologie.

« Cette étude est intéressante, mais elle n’a pas vraiment d’utilité puisque de toute façon, nous faisons des fouilles systématiques », constate Arnaud Hary. Après la DUP, 4 % de l’emprise du tracé autoroutier sont décapés et examinés par des archéologues de l’Afan. Les indices découverts sont ensuite évalués puis réexaminés. Sur le tracé de l’A28, dont le chantier débute, l’évaluation a duré un mois et demi. Quarante-six kilomètres du tracé sur 127 km ont été examinés et sur ces 46 km, 70 % ont déjà fait l’objet de fouilles systématiques. Une vingtaine de sites intéressants ont été recensés, une quinzaine ont fait l’objet d’évaluations et 6 sites ont fait l’objet d’une fouille.

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