Collectivités territoriales

Quelles évolutions pour les schémas de cohérence territoriale ?

Mots clés : Aménagement du territoire

INTRODUCTION

Créés par la loi de 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, les schémas de cohérence territoriale (SCoT) ont succédé aux schémas directeurs de 1983 qui, eux-mêmes, avaient remplacé les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme de 1967. Depuis leur instauration, les SCoT ont été impactés, directement ou indirectement, par pas moins d’une dizaine de lois. C’est dire si la structuration des grandes orientations d’aménagement et la maîtrise de l’extension urbaine se cherchent à travers divers dispositifs de planification stratégique.

En particulier, la vocation prospective des SCoT est confrontée à un double mouvement antithétique. D’une part, en principe destiné à déterminer des orientations générales et des grands objectifs et équilibres à l’échelle d’un bassin de vie, le SCoT tend à fixer aux plans locaux d’urbanisme (PLU) certaines prescriptions opérationnelles dont la portée normative s’applique à des échelles géographiques plus restreintes. En sens inverse, la dimension stratégique de certains PLU – en principe limités à la planification réglementaire au niveau de secteurs localisés – tend à s’amplifier vers des échelles plus larges, comme ce sera le cas avec les extensions de périmètres ou comme ce fut le cas avec les PLU intercommunaux valant SCoT. Sur ce dernier point cependant, la récente loi Égalité et citoyenneté de 2017 supprime la possibilité de créer de nouveaux PLUi ayant les effets d’un SCoT.

Mais outre ces évolutions de fond, le paysage de la planification a connu récemment des modifications importantes.

En premier lieu, la recomposition de la carte intercommunale a entraîné une modification très sensible des périmètres des documents de planification, qui met pour partie en question la vocation des SCoT au regard de celle des PLU, dont la dimension intercommunale tend à s’imposer.

Au niveau régional, au-delà du dispositif de fusion qui impacte considérablement l’échelle des nouvelles régions, le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) se met en place, mais son interface avec les SCoT reste à préciser.

Dans ce contexte, le Conseil général de l’environnement et du développement durable a jugé important de revisiter le positionnement et la vocation des SCoT, de questionner leur mode de gouvernance et de s’interroger sur leur lisibilité et leur mise en partage avec les acteurs locaux et les citoyens.

Le rapport propose dans une première partie une synthèse des grands acquis des SCoT. Une deuxième partie présente les nouveaux défis auxquels ils sont confrontés. Enfin, une troisième partie propose des pistes pour un renouveau des SCoT.

Une réflexion spécifique devra être conduite sur la région Île-de-France, la Corse et les Outremer, qui font l’objet de dispositions spécifiques et n’ont pas pu être abordées ici.

La mission s’inscrit dans la suite de la recherche-action conduite par le groupement « Pacte-Acadie » à la demande de la Fédération des SCoT et soutenue par la DHUP1 .

1. Les grands acquis des SCoT : des constats convergents, malgré une très grande hétérogénéité des situations locales

1.1. Le SCoT, un outil de planification stratégique qui tend à se généraliser

En France, comme dans les pays voisins, le droit de l’urbanisme distingue deux types de planifications : la planification territoriale stratégique et la planification réglementaire2 .

La planification stratégique3 désigne « des procédures de planification spatiale qui ont pour objet de définir les grandes orientations à long terme (vingt ou vingt-cinq ans) de l’aménagement des territoires qu’elles concernent »4 . Les documents de planification stratégique fixent les grandes orientations dans une logique prospective et prévisionnelle. Ils n’ont pas, par principe, vocation à être directement opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme.

Les documents de planification réglementaire définissent quant à eux, à l’échelle communale ou intercommunale, les règles d’urbanisme opposables à ces demandes.

En France, cette distinction, née dans les années soixante, a été généralisée avec la loi d’orientation foncière de 1967 qui avait instauré les schémas directeurs et les plans d’occupation des sols.

La loi SRU de 20005 a abrogé le schéma directeur et instauré le schéma de cohérence territoriale (SCoT). Porteur de la stratégie globale d’agglomération à l’échelle d’un bassin de vie ou d’une aire urbaine, le SCoT est destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur les questions d’organisation de l’espace et d’urbanisme, d’habitat, de mobilité, d’aménagement commercial, d’environnement… Il en assure la cohérence et encadre les documents de planification et de programmation thématiques : plans locaux d’urbanisme (PLU) ou cartes communales établis au niveau municipal, plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi), programmes locaux de l’habitat (PLH), plans de déplacements urbains (PDU).

Le SCoT doit respecter les principes du développement durable : principe d’équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural et la préservation des espaces naturels et des paysages, principe de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale, principe de respect de l’environnement.

Il contient trois documents : le rapport de présentation, qui contient notamment un diagnostic du territoire et une évaluation environnementale ; le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ; le document d’orientation et d’objectifs (DOO), qui est opposable aux PLUi, PLU, PLH, PDU et cartes communales, ainsi qu’aux opérations d’aménagement et foncières d’envergure : zones d’aménagement différé (ZAD), zones d’aménagement concerté (ZAC), lotissements et permis d’aménager de plus de 5 000 m² de planchers, réserves foncières de plus de 5 hectares…

Aujourd’hui, 33 % du territoire sont actuellement couverts par un SCoT opposable. Juridiquement, les communes ou leurs groupements n’ont pas l’obligation de réaliser un SCoT. Cependant, en énonçant un principe d’urbanisation limitée et de plus en plus contraignante6 en l’absence d’un SCoT, le législateur incite fortement les territoires à se doter d’un SCoT.

En effet, la loi ENE de 2010 a renforcé le dispositif en deux temps : jusqu’au 31 décembre 2016, le seuil du nombre d’habitants a été ramené à 15 000 ; depuis le 1er janvier 2017, le principe de l’urbanisation limitée en l’absence de SCoT s’applique à toutes les communes non couvertes par un SCoT (article L. 142-4 du code de l’urbanisme). Cette mesure vise à couvrir en SCoT la quasi-totalité du territoire national. Il faut néanmoins noter que les territoires en déprise peuvent rester indifférents à cette incitation. La généralisation totale des SCoT est cependant limitée par les dérogations que le préfet peut accorder à la règle de l’urbanisation limitée (article L. 142-5 du code de l’urbanisme).

1.2. Une grande hétérogénéité des situations

L’hétérogénéité des démarches de SCoT rencontrées sur le territoire rend complexe leur analyse… Leurs périmètres, leur ancienneté ou leur degré d’avancement, leur gouvernance ou leur niveau de prescriptivité varient considérablement d’un territoire à l’autre.

1.2.1. Les périmètres de SCoT sont très variables d’un territoire à l’autre

Dans les pays voisins, les périmètres de planification stratégique correspondent à ceux de collectivités identifiées. La quête d’un périmètre pertinent est une spécificité française. Il appartient aux communes ou intercommunalités (EPCI) compétentes en matière de SCoT de proposer un périmètre, d’un seul tenant et sans enclave, qu’elles jugent adapté. Ce périmètre est approuvé par le préfet, après un vote des conseils municipaux ou de l’organe délibérant du ou des EPCI compétents, à la majorité qualifiée7 .

La mission a été confrontée à des situations contrastées, allant par exemple du SCoT de la Communauté de communes du Pays de Gex, qui regroupe 27 communes urbaines de la périphérie de Genève, à celui du Sud Meurthe-et-Moselle, dont le syndicat mixte est composé de 20 intercommunalités et 476 communes, sur un territoire divers, entre urbanité et ruralité.

Le périmètre du SCoT relève dans chaque cas d’un compromis entre, d’une part, une approche géographique et socio-économique et, d’autre part, les possibilités ou volontés locales de coopération politique.

SITUATIONS LES PLUS COURANTES EN MATIÈRE DE DÉFINITION DE PÉRIMÈTRE

Figures 1, 2, 3 : certains SCoT d’agglomération sont trop petits, soit parce qu’ils ne comprennent pas la zone d’influence de la ville centre (zone rurale d’influence), soit parce qu’ils comprennent une partie seulement de la zone urbanisée (pour des raisons politiques, une autre partie de l’agglomération s’est tournée vers un autre SCoT contigu) ; il conviendra, dans une telle situation, de travailler si possible en inter-SCoT.

Figure 4 : dans cette configuration, on a un assemblage de SCoT disjoints, souvent établis dans une logique d’opposition au territoire voisin, entre le SCoT urbain de centralité et les SCoT périurbains (dits SCoT « pétales », à l’exemple des aires urbaines de Tours ou de Lyon) ; l’articulation de ces SCoT, ou même la constitution d’un SCoT unique recouvrant centralité et périphéries paraissent, dans ce cas, un objectif à atteindre.

Figure 5 : on trouve aussi des SCoT « intermédiaires », comprenant une ou plusieurs villes moyennes : là aussi le découpage est rarement adapté et le travail de mise en cohérence de plusieurs SCoT devrait primer.

Figures 6 et 7 : il s’agit là d’un SCoT rural profond, ne comprenant aucune ville, en général (trop) petit : il faut considérer plusieurs SCoT ensemble pour traiter les questions de manière pertinente (travail inter-SCoT) ou agrandir les périmètres du SCoT.

LE SCOT DE NICE Certains SCoT, comme celui de Nice dans les Alpes maritimes, peuvent ne pas prendre en compte la continuité urbaine de la zone littorale, mais découper un territoire en bande incluant une zone de montagne.

La définition des périmètres de SCoT peut parfois mettre en tension les systèmes d’acteurs locaux. Mais, lorsqu’il peut y avoir un débat objectif, dégagé des contingences politiques locales, cet exercice est une véritable opportunité qui permet de mettre en correspondance le territoire vécu et pratiqué. Le représentant local de l’État a, dans la définition de ce périmètre « pertinent », un rôle important à jouer.

1.2.2. Les SCoT varient également par leur état d’avancement, leur gouvernance ou leur niveau de prescriptivité

L’état d’avancement des SCoT est très divers, le premier SCoT d’un territoire étant souvent un SCoT « d’apprentissage », à la différence de ceux de deuxième génération. Les SCoT peuvent être portés par un syndicat mixte, un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) ou un pôle métropolitain. L’ingénierie dont ils sont dotés varie également selon que leur territoire compte ou non une agence d’urbanisme…

Certains SCoT, comme celui de Montpellier, sont volontaristes et prescriptifs, alors que d’autres en restent à de grands principes. On peut ainsi distinguer le « SCoT porte-avion » (une grande structure territoriale qui porte l’ensemble des politiques), le « SCoT commando » plus particulièrement ciblé sur une thématique, ou encore le « SCoT facteur d’innovation », de taille plus réduite et qui propose des mesures phares originales.

1.3. Et un problème récurrent : une concurrence entre villes centres et communes périphériques qui se reproduit à toutes les échelles

La définition du périmètre, ainsi que les débats du SCoT, sont très fréquemment traversés par la question de la concurrence entre villes centres et communes périphériques. Cette question peut se retrouver à des échelles diverses, entre la ville centre et les autres EPCI, comme au sein de chaque EPCI. Les sujets sensibles sont en général la densification, la localisation des grandes fonctions urbaines ou la limitation des grandes implantations commerciales en périphérie. Cette concurrence sous-jacente donne souvent lieu à l’émergence de SCoT de périphérie « défensifs » par rapport à celui de la ville centre.

Dans le cas de périmètres plus « vertueux » elle peut se traduire, lorsque le SCoT est géré par un syndicat mixte, par une répartition des sièges au sein du conseil ou du bureau syndical sans lien avec les poids de population concernés. La présidence du syndicat est également une question délicate : l’occupation de cette fonction par l’élu principal de la ville centre pourra être considérée dans bien des cas comme un handicap. Le choix d’un autre élu apparaît alors comme laissant le jeu plus ouvert au regard de l’équilibre centre-périphéries. A contrario, l’implication du principal élu est présentée dans certains territoires comme une condition pour une meilleure participation des autres élus du territoire.

Il n’est donc pas toujours aisé pour le SCoT de préconiser un aménagement multipolaire hiérarchisé, avec des pôles principaux et intermédiaires bien desservis concentrant un ensemble de services. Ces options peuvent en effet conduire à la mise en tension du syndicat avec certaines parties de son territoire se sentant lésées.

La préconisation de planchers de densité est souvent ressentie par les élus des communes périphériques comme une ingérence dans leurs affaires locales. En la matière, la règle doit être négociée et appropriée, le résultat dépendant notamment de l’habilité diplomatique de l’élu en charge et de sa capacité à convaincre. Plutôt que des densités planchers, certains SCoT choisissent d’ailleurs de déterminer des objectifs de réductions des extensions urbaines, mieux acceptés. Le travail d’information et d’acculturation des élus et techniciens des communes est important et donne souvent lieu à une discussion ou négociation commune par commune. Le SCoT est généralement le reflet du consensus possible compte tenu des forces en présence.

1.4. Les SCoT ont largement contribué au déploiement d’une culture de l’urbanisme et du projet territorial en France

Malgré ces nombreuses différences, l’opinion portée sur les SCoT est assez consensuelle, tant sur leurs acquis que sur les pistes de progrès.

Il est largement souligné que les SCoT ont permis des évolutions majeures en matière de planification et ont largement contribué au déploiement d’une culture de l’urbanisme en France.

Notons que la notion de projet territorial est encore récente. Elle n’a pas 20 ans, étant née avec la loi Voynet de 19998 et la dynamique des pays. Mais c’est avec la loi SRU et l’encouragement aux SCoT qu’elle a pris tout son sens. Tout comme les POS, les SDAU étaient largement formatés par l’administration du droit des sols. Il a donc fallu attendre le signal donné par la loi SRU pour enclencher une dynamique de projets territoriaux, qui a mis longtemps à être intégrée et reste encore inégale. Le SCoT a servi à cette émergence et à l’acculturation des élus.

1.5. Les SCoT sont des scènes essentielles de dialogue interterritorial à une échelle large

Les SCoT ont été les premiers documents d’urbanisme placés dans une logique intercommunale : les élus qui s’impliquaient dans leur élaboration sortaient du cadre de leur commune. Le dialogue entre élus et le partage de problématiques a permis de faire exister des territoires supra-communaux à une échelle large. Les SCoT ont été et restent des lieux d’échange et d’apprentissage interterritorial. Ils ont souvent été les creusets de nouvelles échelles de coopération intercommunale et de construction d’une nouvelle gouvernance. Ils ont largement contribué à la dynamique d’intercommunalité.

SCOT ET INTERCOMMUNALITÉS EN NORMANDIE : DES PÉRIMÈTRES QUASIMENT IDENTIQUES

Le premier SCoT d’un territoire permet d’établir et de légitimer son périmètre, en procédant à un portrait de territoire et à un diagnostic partagé… Cette appropriation et la prise de conscience des objectifs et problématiques partagés ont souvent donné du corps à des périmètres de partage élargis. Les SCoT ont notamment contribué à l’émergence des PLUi.

1.6. Les SCoT sont un creuset d’articulation des politiques. Ils ont permis la prise en compte croissante d’un certain nombre de problématiques contemporaines

L’autre utilité du SCoT est la mise en cohérence de l’ensemble des politiques publiques menées sur son territoire. Alors que les SDAU se préoccupaient essentiellement du devenir de l’urbanisation, le SCoT est destiné à servir de cadre de cohérence pour les différentes politiques publiques territorialisées.

Certaines problématiques telles que les déplacements ou l’urbanisme commercial relèvent clairement de son échelle.

En matière de mobilité par exemple, face à l’éparpillement des compétences entre les régions, les départements et les EPCI, l’élaboration du SCoT permet de faire le constat des superpositions, des redondances et de dépasser les divergences pour construire une cohérence entre les actions conduites aux différents échelons. Le SCoT est ainsi un accélérateur de cohérences, les logiques de chacun évoluant grâce aux débats qu’il suscite.

Un objectif principal du SCoT est de favoriser l’accueil de population et le développement économique, tout en veillant à la préservation des espaces agricoles et du patrimoine environnemental. Il contribue ainsi à la réduction de la consommation d’espace et à la prise en compte de la biodiversité… Le SCoT permet de prendre de la distance pour mettre en débat et arbitrer certaines questions sensibles.

1.7. Les SCoT sont propices pour mener une approche prospective et définir une stratégie de développement à 20 ou 30 ans

Cette spécificité « prospective » est assurément l’une des dimensions qui peut légitimer durablement l’existence des SCoT.

Leur dimension spatiale contribue à ancrer le raisonnement prospectif sur le territoire.

Dans un monde qui a du mal à se projeter, il est important de conserver un espace de travail technique et politique pour travailler à de tels horizons temporels.

1.8. Les SCoT sont un dispositif pivot dans la hiérarchie des normes

Le SCoT est chargé d’intégrer les documents de planification supérieurs : notamment le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), le schéma régional de cohérence écologique (SRCE), le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET)… Il devient ainsi le document pivot qui sécurise les relations juridiques : on parle désormais de SCoT intégrateur.

À l’échelle intercommunale, il assure la cohérence des documents sectoriels intercommunaux (PLH, PDU), des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) ou communaux (PLU), ou des cartes communales, qui doivent tous être compatibles avec ses orientations.

Le SCoT intégrateur est un service rendu au PLUi : il se charge de l’intégration des normes pour éviter au PLUi de le faire.

1.9. Les PLUi vont considérablement simplifier la gouvernance des SCoT et redonner du sens à la notion de cohérence

Près de 600 EPCI ont pris la compétence PLUi, regroupant 11 000 communes9 . Alors que le SCoT s’adressait jusqu’à présent aux multiples PLU, il s’adressera de plus en plus souvent, dans l’avenir, à un petit nombre de communautés avec lesquelles une nouvelle forme de dialogue va s’amorcer.

La vocation des SCoT à regrouper plusieurs EPCI va se confirmer et ses modalités d’élaboration vont radicalement changer : le mouvement d’élaboration du SCoT va progressivement être autant ascendant que descendant, avec des intercommunalités plus pro-actives. Le PLUi va donc changer la donne en matière de gouvernance du SCoT, avec un rapport politique modifié et un dispositif d’élaboration et de gestion rééquilibré et plus intégré. Des dynamiques concomitantes entre PLUi et SCoT et une co-construction du SCoT pourront s’instaurer, sur la base du travail produit pour le PLUi. Le SCoT de Nantes-Saint-Nazaire concerne ainsi 61 communes mais seulement cinq intercommunalités.

Les EPCI vont sans doute donner une dimension nouvelle à la notion de cohérence du SCoT, qui aura pour objet, outre l’articulation de leurs politiques sectorielles, la coordination de leurs stratégies à une échelle plus large. Il s’agira désormais de donner une nouvelle cohérence à l’action des différentes autorités responsables de l’aménagement local.

2. Les nouveaux enjeux et défis auxquels sont confrontés les SCoT

Malgré les nombreux acquis des SCoT, les interrogations sont désormais fréquentes et convergentes sur leur place dans le dispositif de planification, sur leur finalité et leur contenu, comme sur la portée de leurs propositions et leur gouvernance.

2.1. Quelle place pour les SCoT, compte tenu des changements institutionnels récents et des évolutions en matière de planification ?

2.1.1. Les évolutions en matière d’intercommunalité depuis la loi SRU et l’émergence des PLUi et du SRADDET remettent en cause l’édifice construit dans les années 2000

L’inventaire des SCoT concernés par les nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI)10 montre l’ampleur des mouvements. Avec 40 % des intercommunalités qui vont disparaître, ce sont autant de syndicats de SCoT impactés. Le périmètre de 38 % des SCoT concerne désormais un seul EPCI.

Fin 2016, plus de 500 EPCI avaient pris la compétence PLUi. Ce nombre est appelé à augmenter prochainement11 . Le périmètre des SCoT va ainsi dans bien des cas être rattrapé par celui des PLUi, environ un tiers se situant à la même échelle…

À l’amont du SCoT, le SRADDET, qui lui sera opposable, vient lui aussi bouleverser la donne : la recherche de la meilleure complémentarité et d’une subsidiarité entre ces trois documents (SRADDET, SCoT, PLUi) apparaît désormais comme une nécessité.

2.1.2. SCoT et PLUi : le risque de démarches redondantes et de plus en plus souvent à la même échelle

Les dispositions de la loi SRU ont été établies dans un contexte où la vocation et la portée des SCoT et des PLU étaient distinctes. Par la suite, l’écart entre les deux procédures a progressivement eu tendance à se réduire et les contenus et les attendus du code de l’urbanisme pour les PLUi et les SCoT sont désormais plus proches. L’armature globale des deux documents est très voisine et les deux démarches ont désormais un caractère intercommunal. Tous deux sont articulés autour d’un projet de territoire et des mêmes thématiques de réflexion.

Avec les réformes successives, le SCoT a en outre eu tendance à devenir plus prescriptif et le PLU plus stratégique : les nombreuses évolutions législatives ont introduit une certaine porosité entre planification stratégique et planification réglementaire12 .

Depuis la loi ENE de 201013 , le SCoT peut contenir des dispositions à caractère prescriptif se rapprochant de la planification réglementaire, par exemple en matière de localisation précise de certains secteurs, de normes quantitatives ou encore d’opposabilité directe aux opérations d’une certaine envergure14 . Dans le même temps, la dimension stratégique du PLU s’est amplifiée, par exemple dans le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui, à l’instar du PADD du SCoT, énonce des orientations générales, ou encore du fait de la possibilité pour un PLUi de valoir SCoT. Les articles de loi qui régissent le PADD du SCoT et celui du PLU sont pratiquement identiques.

Notons qu’une majorité des personnes entendues ne considère pas le SCoT « mono-EPCI », comme un problème en soi, estimant que la vraie question est que nombre de ces EPCI ne seront pas à une échelle suffisante.

Mais à l’inverse, certains compteront plus de 100 communes, telles les 144 communes de la communauté urbaine du Grand Reims, qui englobe son espace rural.

Un des paradigmes fondateurs du SCoT était sa capacité à raisonner sur des territoires à la fois urbains et ruraux, par opposition au PLU. Cette différence tend elle aussi à se réduire dans le cas des PLUi de très grandes intercommunalités.

D’autres personnes entendues, qui conjuguent SCoT et PLUi sur un même territoire, mettent en avant l’utilité de conduire l’élaboration du PLUi après celle du SCoT. Elles soulignent une liberté pour penser le projet de territoire dans le cadre d’un SCoT, qui n’a pas son équivalent dans l’élaboration du PLU. Le caractère réglementaire du PLU qui induit une valeur des sols par les droits à construire qu’il génère, constitue une entrave à la démarche de projet, alors que la vocation plus large du SCoT permet de s’affranchir de ces logiques micro-locales.

2.1.3. La qualité du dialogue qui pourra s’instaurer entre SCoT et SRADDET est un enjeu majeur

La Loi NOTRe15 renforce explicitement la dimension planificatrice du schéma régional. Dans ces conditions, la qualité du dialogue qui pourra s’instaurer entre SCoT et SRADDET constitue un enjeu majeur. Cette question est d’autant plus sensible que la manière dont ont pu être conduites certaines démarches d’élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE), il y a quelques années, a parfois été perçue comme trop « descendante ».

Les porteurs de SCoT font état de la nécessité d’une élaboration du SRADDET conduite dans le cadre d’un véritable dialogue avec les territoires et les EPCI concernés. D’autant plus que l’échelle de la cartographie du SRADDET (1/150 000e ), même si celle-ci n’est qu’indicative, est assez précise et suscite des interrogations16 .

Le sentiment partagé est que les SRADDET sont à une échelle telle qu’ils auront des difficultés à nouer efficacement ce dialogue. La taille de la région Nouvelle Aquitaine, avec 12 départements et 53 SCoT, ou celle de la région Grand Est, sont souvent citées17 , mais la même interrogation s’exprime ailleurs.

L’autre inquiétude est que l’examen du SRADDET par la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) ne soit que formel, au regard du caractère pléthorique de ces assemblées de concertation (250 personnes environ dans le cas de la région Bretagne, qui n’est pourtant pas la plus grande).

2.2. Les SCoT peuvent-ils être des projets de territoire, compte tenu de la lourdeur et de la complexité de leurs démarches d’élaboration ?

2.2.1. L’inflation réglementaire charge inutilement les SCoT : le propre de la planification à la française : la complexité

Un constat sur les SCoT, presque unanimement partagé aujourd’hui, est que les normes et leur hiérarchie y ont pris le pas sur le contenu. Le fait que l’inflation réglementaire charge les SCoT à l’excès et sans hiérarchisation aucune a été presque systématiquement mis en avant par les personnes entendues dans le cadre de la mission. Le SCoT est vécu comme un document à portée juridique et par là même fortement exposé au contentieux. Il n’aurait plus assez de respiration ni de liberté de pensée ou de mode de faire.

Alors qu’il est censé être piloté au niveau politique, son caractère normatif lui confère une tournure technique pointue, difficilement maîtrisable par les élus.

Les thématiques à traiter, ajoutées au gré des différentes lois, contraignent fortement ces démarches (la loi relative à la biodiversité avait ainsi pu proposer que les SCoT expriment des prescriptions sur la permaculture et les pollutions lumineuses)…

Cette inflation juridique a conduit à une certaine perte de sens de ces documents. Liée à cette complexité, la trop longue durée des démarches SCoT (3 à 5 ans) est par ailleurs mal adaptée au temps politique.

2.2.2. Projet de territoire ou exercice réglementaire ?

Les impératifs réglementaires et le nombre de thématiques à traiter privent pour partie le SCoT de sa vision de projet.

Comme l’expriment certains interlocuteurs, ces documents intégrateurs sont pris dans une contradiction entre la nécessité d’être les « porte-plume » des doctrines nationales et des documents de rang supérieur et celle d’être les « porte-voix » des communes et des EPCI.

Comment gérer cette contradiction ? Le SCoT peut-il être un projet de territoire ? Le cadre normatif est-il compatible avec une démarche stratégique locale ?

Certains territoires, pour dépasser cette contradiction, ont procédé à l’élaboration successive de deux démarches distinctes censées s’articuler entre elles : un projet de territoire, figure libre, stratégique, ciblée sur les enjeux locaux ; le SCoT, démarche réglementaire imposée, contrainte et exhaustive.

Le SCoT est-il le produit d’un territoire ou celui du code de l’urbanisme ? Peut-on, doit-on alléger son cadre ?

2.3. Les SCoT sont souvent incantatoires. Comment faire en sorte qu’ils soient suivis d’effet ?

Le SCoT est un projet de territoire (au travers notamment la définition qu’en donne le PADD), dont la mise en œuvre est garantie par des orientations et objectifs opposables aux PLU (le DOO).

Mais les orientations et objectifs portés par les SCoT sont diversement prescriptifs. Lorsque les consensus locaux sont difficiles à obtenir, les propositions restent souvent très générales et vagues et relèvent alors de l’incantation. Mais certains SCoT adoptent à l’inverse une posture de « super PLU », avec un niveau de prescription assez fin, encadrant strictement l’élaboration des PLU.

Le SCoT se trouve en fait pris dans une double injonction : soit il demeure imprécis et, dans ce cas, il n’emporte guère de conséquence, soit il est précis et entre alors en concurrence directe avec les PLUi.

Comment, là encore, trouver le juste équilibre ?

2.4. Les SCoT sont des documents lourds, répétitifs et peu lisibles. Comment améliorer leur lisibilité ?

Les livrables du SCoT sont inflationnistes et répétitifs et donc difficilement appropriés par les élus et la société civile.

L’épaisseur du document n’est garante ni de sa qualité ni de son ambition. Certains SCoT peuvent paradoxalement être porteurs de propositions minimalistes noyées dans de très longs développements.

La lecture de certains SCoT peut s’avérer si lourde et difficile d’accès que certains syndicats mixtes en proposent un guide d’application sous forme de fiches, destinées à faciliter sa compréhension par les élus et la mise en œuvre dans le cadre des PLU.

Une méthode de décryptage des SCoT a été mise au point par le CETE18 de Lyon (devenu Cerema19 Centre-Est) pour concevoir le dispositif de suivi du SCoT de la Métropole-Savoie, l’un des premiers approuvés. Le document du SCoT, qui comptait plusieurs centaines de pages, ne permettait pas une identification synthétique des orientations qu’il préconisait pour le développement urbain futur. La méthode, reprise dans le cadre du Cerema, consiste à extraire en quelques pages les dispositions réellement susceptibles d’orienter significativement l’urbanisation.

L’inflation normative conduit souvent les SCoT à paraphraser les documents de rang supérieur de manière à présenter des garanties de leur bonne compatibilité ou prise en compte20 . La multiplicité des thématiques obligatoires, souvent interdépendantes, conduit en outre à répéter la même question sous des angles différents. Ces répétitions sont notamment à mettre en rapport avec une certaine faiblesse de l’ingénierie, qui les traite l’une après l’autre sans en faire la synthèse.

2.5. Comment renforcer la gouvernance des SCoT ?

2.5.1. Contrairement aux PLU(i), les SCoT font face à un déficit d’engagement de la classe politique

Toutes les personnes entendues font état d’une différence majeure dans l’appropriation politique des SCoT et des PLU. Les SCoT sont souvent conduits par un petit nombre d’élus passionnés et très investis, mais qui ne représentent qu’une part marginale des élus du territoire. À l’inverse, la classe politique s’implique fortement dans l’élaboration du PLU.

Les communes délèguent leur compétence SCoT au syndicat qui le porte, sans pour autant être impliquées dans son élaboration. Nombre d’élus concernés ne participent pas aux réunions. En conséquence, le pilotage du SCoT est souvent descendant, conduit par un petit nombre d’élus réellement investis. Dans bon nombre de cas, les communes découvrent ainsi le SCoT au moment de sa publication ou de l’élaboration de leur PLU et le vivent alors comme une contrainte.

Cette désaffection politique est proportionnelle à la taille du SCoT et s’accentue également lorsque son élaboration se prolonge sur 4, 5 voire 6 ans, pour atteindre une durée peu compatible avec celle des mandats.

Enfin, le SCoT relevant d’un syndicat dédié est pour partie déconnecté de la chaîne des décisions locales assurées par les EPCI.

Comment donc, renforcer cette gouvernance ?

2.5.2. Les syndicats de SCoT vivent dans bien des cas avec des moyens trop réduits en personnel, en ingénierie et en outils d’évaluation

Dans le langage commun, le « SCoT » se réfère tout autant au document qu’au syndicat mixte qui le porte.

Ces syndicats mixtes sont de toutes petites structures. Nombre d’entre eux ne comptent qu’un unique chargé de mission, qui peut se sentir isolé ou démobilisé en l’absence d’investissement suffisant par les élus du syndicat. Aux côtés du président, ce chargé de mission doit être porteur du SCoT comme du projet politique, tout en assumant les changements de gouvernance et les nouvelles orientations qui les accompagnent.

Il est chargé de l’animation, des réunions techniques et thématiques et de celles des personnes publiques associées (PPA). Lorsque les moyens sont trop réduits, les réunions techniques peuvent être très limitées.

Certaines structures sont dépourvues de site internet et ne font pas de publications. Elles ne disposent d’aucun système d’information géographique pour faire face à l’obligation de suivi de la consommation d’espace et n’en font donc pas le bilan.

2.6. Comment mieux impliquer la société civile ?

Les SCoT se caractérisent par une tradition de discrétion politique et médiatique et sont donc peu identifiés par la population. La Fédération des SCoT relève le peu d’intérêt que suscitent les démarches de SCoT dans la presse.

Pour les habitants, les questions soulevées paraissent trop éloignées de leurs préoccupations quotidiennes : les réunions publiques ne mobilisent qu’une poignée de personnes. Les SCoT se contentent donc en règle générale de remplir les obligations légales de concertation et la dimension de démocratie participative n’est en réalité pas traitée.

Les moyens traditionnels (expositions, débats publics) ne fonctionnent pas : certains SCoT ont échoué à mobiliser de cette manière malgré une importante campagne de presse.

Les acteurs économiques, insuffisamment associés aux démarches de SCoT, ne peuvent pas faire valoir leurs préoccupations et leurs projets.

La nécessité de savoir poser les termes du projet auprès de la population est en outre soulignée. Il convient, par exemple, de trouver les éléments de langage adaptés pour aborder certains sujets sensibles tels que la densité.

Les conseils de développement sont systématiquement mobilisés, mais il s’agit majoritairement d’une représentation institutionnelle de corps constitués.

2.7. Quel accompagnement par les services de l’État ?

Au fil du temps, les services de l’État ont eu une valeur ajoutée importante dans la prise en compte de certains grands objectifs du SCoT, difficiles à faire admettre, tels que la réduction de la consommation d’espace sur laquelle les directions départementales des territoires (et de la mer) -DDT(M) – viennent parfois en appui.

En outre, lorsque leurs contributions sont adossées à une bonne connaissance des problématiques locales, elles sont perçues comme très utiles.

Mais certains services sont parfois dépassés, sans véritable valeur ajoutée et se limitent alors aux questions de forme juridique. Le principal grief qui leur est alors fait est de pousser à des SCoT de plus en plus précis, répétitifs et rigides : « on passe à côté de l’efficacité ».

Les services de l’État peuvent aller jusqu’à exprimer certaines demandes précises, non fondées juridiquement (conditionnalité de l’ouverture de nouvelles zones économiques à la présence de la fibre optique par exemple).

Ils peuvent enfin se contredire entre eux : par exemple une recommandation de polarité dans les centralités ou les corridors de transports collectifs est ensuite contredite par les contraintes d’inondabilité.

La recherche-action lancée par la Fédération des SCoT a pris position sur cette question, appelant l’État à limiter ses postures coercitives et à jouer un rôle facilitateur aux côtés des SCoT, en aidant à l’émergence de projets.

3. Pour un renouveau des SCoT

3.1. Tracer les perspectives d’évolution, dans un premier temps à droit constant, tout en redonnant du sens au dispositif

Il est intéressant de noter en préambule que parmi les personnes entendues, une seule s’est exprimée en faveur de la suppression du SCoT dans ce nouveau contexte.

La question du SCoT soulève pour toutes les autres une injonction contradictoire : – la nécessité d’une pause, d’un temps de stabilité juridique est unanimement exprimée, – mais la demande est tout aussi partagée, de tracer de nouvelles perspectives pour les SCoT, en redonnant du sens au dispositif.

Ces dernières années, les évolutions successives de la réglementation ont en effet généré un sentiment de confusion, d’instabilité et d’épuisement21 : « Il est souhaitable que votre rapport appelle à un peu de sagesse après des années de changements incessants »

Alors que les 800 PLUi en cours et en prévision vont mobiliser l’essentiel de l’énergie des EPCI sur le champ de la planification, il y a un réel consensus sur la nécessité d’une pause, d’une phase de transition avant tout nouveau changement législatif.

Mais la mission estime, elle aussi, nécessaire, compte tenu de l’ampleur des questions soulevées, de tracer les perspectives d’évolution et de redonner du sens au SCoT.

L’étude de la Fédération des SCoT préconisait à cet égard un « Âge 2 des SCoT », avec les maîtres mots : « allègement, adaptabilité, liberté, stratégie, plus d’hétérogénéité, la force des SCoT, c’est leur souplesse » .

Cette quête de sens et de clarification est nettement exprimée : « Il est indispensable de redonner du sens et des perspectives de long terme . Il faut clarifier la spécificité, la complémentarité des trois types de documents (SRADDET, SCoT, PLUi) et traiter de leurs relations de subsidiarité » .

Comme on le verra plus loin, cette pause implique toutefois d’accepter une concordance d’échelle entre certains SCoT et le PLUi durant une phase transitoire.

Même s’il soulève des interrogations sur la pertinence d’une telle superposition, le fait que SCoT et PLUi puissent être à la même échelle ne pose pas de problème majeur aux élus concernés. Souvent, un même bureau d’études sera choisi pour les deux procédures et le PADD du SCoT sera immédiatement utile à celui du PLUi, très voisin, ce qui constituera un gain de temps et limitera l’investissement financier. La phase « SCoT » permet en outre de prendre de la hauteur, l’élaboration du projet territorial n’étant pas compliquée par les questions de droit des sols. Enfin, certains élus ne voient que des avantages à « récupérer le SCoT » au sein de leur EPCI.

1. Prévoir un temps de stabilité juridique pour permettre aux collectivités de s’adapter aux évolutions récentes et mettre à profit cette pause pour préciser les évolutions nécessaires.

3.2. Six grandes pistes pour repenser le SCoT

Tenant compte du contexte actuel, des avancées et des interrogations, la mission propose six pistes de travail :

1. Repenser l’architecture de la planification avec le SCoT comme document pivot entre PLUi et SRADDET.

2. Adosser le SCoT aux politiques contractuelles.

3. Promouvoir des SCoT projets de territoire, adaptés au contexte local, plus lisibles et prévoyant les conditions de leur mise en œuvre.

4. Renforcer la gouvernance des SCoT en prenant appui sur les structures inter- EPCI et en diversifiant les compétences de ces structures.

5. Repenser le mode d’association de la société civile.

6. Rénover le dialogue entre l’État et les collectivités en matière de planification.

3.3. Piste n° 1. – Repenser l’architecture de la planification, avec une nouvelle vocation fondatrice pour le SCoT : il est désormais le document pivot entre SRADDET et PLUi 3.3.1. Le SRADDET offre aux SCoT l’opportunité d’affirmer leur vocation interterritoriale non seulement entre plusieurs EPCI, mais aussi entre l’échelle régionale et celle des intercommunalités

Compte tenu de la taille des régions et de leur nouvelle compétence en matière de planification, un niveau intermédiaire entre SRADDET et PLUi est désormais indispensable, tant en matière de diagnostic et de projet territorial, que pour susciter entre ces deux niveaux une concertation à la fois descendante et ascendante. L’enjeu pour le SCoT est désormais de construire les conditions d’un dialogue territorial efficace entre ces deux niveaux de planification.

Sur cette question, la mission a été particulièrement intéressée par l’expérience conduite par la région Hauts-de-France. Pour animer et assurer la mise en œuvre de sa politique contractuelle et dans la perspective de l’élaboration du SRADDET, un choix de gouvernance territoriale a été arrêté par le Conseil régional de la région Hauts-de-France.

Dès la réunion d’installation de la Conférence territoriale d’action publique (CTAP) du 2 mai 2016, le Conseil régional a proposé sept espaces infra-régionaux (cf. carte page ci-dessous), qui lui permettront de dialoguer avec un nombre restreint d’interlocuteurs et de réfléchir sur une maille ter ritoriale suffisamment large et constituée de territoires de taille relativement homogène, pour accompagner et anticiper les évolutions à court terme des intercommunalités.

De tels territoires infra-régionaux sont de nature à permettre un dialogue permanent entre les territoires et la Région et une association efficace des territoires à l’élaboration du SRADDET. Ils permettent en outre de disposer d’une échelle de référence dans la mise en œuvre de la politique régionale d’aménagement du territoire.

3.3.2. Entre logiques « top down » et « bottom up » : la constitution d’inter-SCoT pour asseoir le dialogue avec les régions

En s’inspirant de cette proposition, il paraîtrait intéressant de déterminer, dans chaque région, à partir des réalités socio-économiques et des périmètres des SCoT, des « espaces de dialogue » pertinents, en identifiant des territoires infra-régionaux présentant une réelle cohérence.

Aujourd’hui, environ un tiers des SCoT font partie d’un inter-SCoT, doté chacun de caractéristiques spécifiques. Le principe serait de tendre vers une généralisation des inter-SCoT, en leur conférant une mission spécifique au regard du SRADDET.

La Fédération des SCoT signale que la perspective des SRADDET a d’ores et déjà fait émerger des mouvements de dialogue inter-SCoT, un peu partout en France. Les élus ont en effet compris que, face à leurs SCoT souvent trop petits, il faut à tout le moins discuter avec leurs voisins pour être force de proposition auprès des régions.

Il est à présent nécessaire d’inciter résolument à des inter-SCoT, en proposant les cadres possibles, sans pour autant les figer par la loi. L’essentiel est en effet de trouver un accord sur leur gouvernance et sur la production de documents communs. Sans à ce stade proposer un nouveau bouleversement des périmètres des SCoT, l’enjeu est dans l’immédiat de les coordonner, à l’échelle de ces grands territoires, dans le cadre d’inter-SCoT trouvant là une nouvelle raison d’être.

Notons en outre qu’en fonction de l’échelle des SCoT concernés, l’inter-SCoT peut être intéressant pour traiter de questions telles que la gestion intégrée des zones côtières, le grand cycle de l’eau, les contrats de bassin-versant, les contrats de rivière, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI), mais aussi la localisation des équipements commerciaux et celle des zones d’activité, la planification des déplacements et celle de la logistique. L’inter-SCoT peut également être utile à la promotion de logiques de filières et peut faire le lien avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII).

Il permet en outre de traiter de manière coordonnée les grandes continuités urbaines ou géographiques propres aux espaces littoraux, qui posent des questions spécifiques en matière de mobilité ou de prise en compte du recul du trait de côte…

L’échelle des intercommunalités paraît a priori plus adaptée aux politiques énergétiques, mais si l’inter-SCoT est porté par un pôle métropolitain, l’élaboration du plan climat air énergie (PCAET) pourrait lui être déléguée…

En introduisant une « obligation de coopérer » entre SCoT voisins (obligatoire en Grande-Bretagne ou en Allemagne), ces inter-SCoT présenteront en outre l’avantage de coordonner les SCoT à leurs limites.

Les DREAL et les DDT pourront contribuer à la réflexion sur les périmètres d’inter-SCoT et des réunions visant ces regroupements pourront utilement être suscitées par les préfets de région.

3.3.3. Les inter-SCoT pourront être les SCoT de demain : un agrandissement des périmètres est cohérent avec l’échelle croissante des dynamiques territoriales

À l’avenir un élargissement notable des périmètres des SCoT apparaît comme l’évolution souhaitable. Elle est cohérente avec l’échelle croissante des bassins de vie, d’emploi, de mobilité et de chalandise et avec l’interdépendance des territoires, au regard desquels une large majorité de SCoT sont aujourd’hui beaucoup trop restreints.

En Allemagne, les procédures de planification sont également structurées en trois niveaux et articulées par le « Gegenstromprinzip » (flux réciproques). Selon ce principe, le développement local doit s’intégrer dans les exigences et réalités de l’ensemble du territoire, mais, celui-ci doit également prendre en compte les besoins et réalités locales. Ce dispositif engendre la nécessité d’une mise en concordance permanente entre les planifications aux différents niveaux, par les autorités compétentes. Sans inscrire un tel principe dans la loi (pour ne pas alourdir les procédures) l’organisation proposée en trois niveaux donne tout son rôle au SCoT comme document d’intermédiation.

L’AdCF note qu’on a souvent cité en exemple le SCoT de Montpellier (très prescriptif sur un périmètre restreint), alors que l’on s’interrogeait sur celui du Sud Meurthe-et-Moselle (SCoT « Sud 54 ») avec ses 476 communes et qui devrait à terme comprendre 13 EPCI et 450 communes environ.

Un tel périmètre est assurément un défi, car il recouvre des territoires contrastés. Mais l’analyse des indicateurs d’emplois ou de déplacement confirme largement la pertinence de son échelle. Elle a permis à ce SCoT de traiter certaines questions essentielles, telle que la rationalisation de l’offre foncière économique. Elle a produit une division par deux du nombre de zones d’activités et une hiérarchisation de ces zones.

Rattrapant presque ce premier très grand SCoT, le SCOT Gascogne22 a prévu de s’étendre sur presque tout le Gers, en associant 433 communes.

Ces SCoT extrêmement larges, s’éloignent résolument du périmètre et des attendus d’un PLUi. Ils portent par définition sur des sujets transterritoriaux, tels que la mobilité, l’activité économique ou le commerce de grande distribution…

Facilitant le dialogue avec les régions, ces SCoT redonneront du sens à des logiques de cohésion articulant à la fois des démarches top-down et bottom-up, alors qu’aujourd’hui les logiques depuis les régions vers les territoires sont essentiellement descendantes. Ces périmètres représenteront sans doute à terme l’avenir des SCoT.

Renforcés par les lois récentes, les EPCI devraient plus facilement accepter de raisonner sur des territoires plus larges. Le SCoT à une échelle limitée était souvent le moyen de se « protéger » sur son propre territoire. Mais les intercommunalités, désormais dotées de compétences renforcées, devraient être en capacité de ne plus penser leur avenir de manière défensive. Le PLUi devrait notamment les conduire à accepter le principe de périmètres de SCoT élargis. Une mutualisation à cette échelle permettra en outre de dégager des moyens en ingénierie plus importants pour élaborer un projet de territoire et le mettre en œuvre.

2. Susciter une généralisation des inter-SCoT sur des périmètres infra-régionaux cohérents, afin de faciliter le dialogue entre les EPCI et les Régions pour l’élaboration des SRADDET ; ces inter-SCoT serviront de point d’appui pour la définition progressive de périmètres de SCoT élargis, adaptés à l’échelle croissante des bassins de vie, d’emploi, de mobilité et de chalandise.

3.3.4. Une option cohérente avec le renforcement des structures intercommunales, qui doit donner lieu à une gouvernance spécifique

Compte tenu du périmètre du SCoT Sud 54, le dialogue avec les élus y a été conduit dans des territoires infra-SCoT.

De même, le processus d’élaboration du SCoT de Gascogne prend également appui sur des projets élaborés à une échelle infra-SCoT, dans un mouvement à la fois ascendant et descendant. Notons qu’un processus analogue pourrait être élaboré en vue de la transformation d’inter-SCoT en SCoT…

3.4. Piste n° 2. – Adosser les SCoT aux politiques contractuelles afin d’éviter un saupoudrage des financements et les concurrences d’investissement

Les politiques contractuelles régionales ou européennes administrées par les Régions, recoupent un certain nombre des thématiques portées par le SCoT.

Aussi, mettre en cohérence SCoT (ou inter-SCoT) avec la contractualisation des programmes régionaux ou européens paraît pertinent pour cibler le financement des grands équipements ou des projets importants, et éviter le saupoudrage des financements et les concurrences d’investissement. Cela pourrait par exemple être intéressant pour mettre en œuvre des corridors biologiques en mobilisant les aides nécessaires à la restauration des cours d’eau ou de zones humides ou au franchissement souterrain des infrastructures, sujets qui méritent d’être mutualisés à une échelle large.

Le SCoT pourrait être aussi une échelle pertinente de mise en œuvre d’un projet stratégique agricole, permettant de positionner l’agriculture dans la stratégie globale de développement économique du territoire.

Enfin, pour certains élus, le SCoT reste une contrainte dont ils se dispenseraient volontiers. Leur implication pourrait être renforcée et leur regard sur le SCoT évoluer si un dispositif contractuel d’accompagnement permettait une mise en œuvre assortie de moyens.

En adoptant ce principe, le SCoT de Brest a ainsi réussi une implication de tous les élus de son territoire. Par ailleurs, le couplage des missions au sein des structures porteuses de SCoT conduit au renforcement de l’ingénierie dédiée.

Dans le cadre du Pacte État-Métropoles, les structures porteuses de SCoT pourront également s’investir utilement dans les contrats de coopération métropolitaine avec les territoires limitrophes.

3. Favoriser l’adossement des SCoT aux politiques contractuelles, européennes, régionales ou métropolitaines, en identifiant les thématiques et les projets communs aux deux processus ; cet adossement permettra de mieux cibler les financements, de renforcer l’implication des élus aux démarches de SCoT et de conforter l’ingénierie dédiée.

3.5. Piste n° 3. – Des SCoT projets de territoire, adaptés au contexte local, plus lisibles et prévoyant les conditions de leur mise en œuvre 3.5.1. Le SCoT, schéma d’orientation stratégique

La distinction entre les schémas d’orientation stratégique et les documents d’urbanisme réglementaire est ancienne et figurait déjà dans la loi d’orientation foncière de 1967 avec les SDAU et les POS.

La vocation d’un plan d’urbanisme réglementaire, quand bien même il est pensé à une échelle intercommunale, est de fixer le droit des sols. Il n’est pas a priori le support d’une réflexion stratégique de long terme.

Certes, le PLUi a vocation à donner les grandes lignes d’un urbanisme de projet et son PADD devra en rendre compte, mais sa vocation n’est pas, à la différence du SCoT, d’être le document stratégique de mise en cohérence des politiques publiques du territoire.

Même si la loi prévoit qu’il puisse intégrer les problématiques habitat et déplacement (PLU valant PLH et PDU), le PLUi, au regard de sa vocation réglementaire et de sa gouvernance, ne permet pas vraiment, y compris lorsque son périmètre tend vers celui du SCoT, de poser les questions de stratégie et d’aborder l’ensemble des thématiques urbaines (le niveau de réflexion du PLUi de la Métropole de Lyon sur la question des déplacements est par exemple faible).

La portée réglementaire du PLUi à la parcelle, générant de la valeur par les droits à construire qu’il autorise, constitue également, comme cela a été dit, une réelle difficulté pour l’élaboration d’un projet de territoire.

Enfin, un changement d’échelle du SCoT sera de nature à poser les questions de manière beaucoup plus stratégique que ne pourra le faire un PLUi.

3.5.2. Le SCoT : un projet de territoire traitant des principales questions qui se posent localement…

L’élaboration du SCoT ne part pas des mêmes interrogations si on se trouve dans un territoire en croissance démographique et économique, où la limitation de la consommation d’espace est un objectif majeur, ou dans un territoire en déprise, où l’enjeu essentiel est l’attractivité économique.

Un SCoT littoral ne pose pas les mêmes questions qu’un SCoT de montagne, un SCoT d’agglomération qu’un SCoT rural. La réglementation devrait à terme permettre explicitement de conduire les réflexions en adoptant un fil conducteur et en ciblant de manière préférentielle les questions traitées par chacun.

Aujourd’hui, au regard de l’obligation faite aux SCoT de traiter exhaustivement un nombre important de thématiques, les problématiques majeures liées à la situation particulière de chaque territoire ne ressortent pas clairement.

3.5.3. … fondé sur les trois éléments structurants que sont le paysage naturel, l’urbanisation et la mobilité

Le SCoT doit permettre aux élus de se projeter ensemble dans l’avenir, de voir plus loin et plus large que les PLUi. Il doit dresser un cadre de stratégie partagée sur un territoire vaste, en ménageant une marge de manœuvre locale. Il doit à cette fin sortir des logiques de silo et hiérarchiser les questions posées.

THÈMES À ABORDER DANS LE PROJET DE TERRITOIRE Les 14 thématiques mentionnées dans l’article relatif au PADD du SCoT, logiquement reprises dans le schéma et la structure du guide national des SCoT, sont présentées comme une addition d’éléments divers et ne sont pas de nature à induire naturellement une approche transversale, structurée et hiérarchisée des problématiques.

Deux fiches distinctes peuvent aborder la même question sous deux angles différents ou alors avoir des objets qui se recoupent.

Se référant de manière trop littérale à ce guide, certains bureaux d’études peuvent aborder le SCoT avec une vision parcellisée des problématiques à traiter et sont ensuite conduits à des redites qui alourdissent la rédaction.

À cet égard, l’approche suisse, qui est aussi celle adoptée par le SCoT de Montpellier, paraît à la fois plus synthétique et plus parlante pour les élus comme pour les citoyens.

Conçue, tout comme le SCoT, dans un objectif majeur de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, la démarche suisse de « Développement urbain vers l’intérieur » comprend un premier volet nommé « paysage naturel ».

Ce volet constitue le fondement du projet de territoire et comprend les espaces non construits ayant vocation à être préservés ou développés (les espaces naturels, agricoles et forestiers, les prairies et zones humides ou les continuités biologiques, à préserver ou à développer23 ).

C’est sur cette « toile de fond », constituée de territoires à préserver ou conforter, que sont projetés les différents scénarios d’organisation urbaine (habitats, équipements, développement économique), qui constituent le deuxième élément du projet, en lien étroit avec le troisième élément structurant constitué par les réseaux de transports.

LA DÉMARCHE SUISSE

Dans un nouveau guide des SCoT, une présentation de ce type pourrait structurer de manière compréhensible et sans redites les éléments fondateurs d’un projet de territoire.

Le contenu de 10 ou 11 parmi les 13 fiches présentées comme sous-ensemble du projet de territoire dans le guide actuel pourrait y être intégré de manière hiérarchisée.

3.5.4. Un PADD restructuré à terme dans le même esprit, pour une approche plus transversale et synthétique du SCoT

Les grands objectifs d’un SCoT sont de proposer un projet territorial traitant des principales questions qui se posent sur son périmètre. Ils pourraient être exprimés autour du tronc commun suivant : la préservation de la qualité des paysages naturels, des écosystèmes et des milieux et l’équilibre entre espaces urbains, espaces agricoles et espaces naturels, grâce à une utilisation économe des sols ; la hiérarchie et l’organisation des polarités urbaines, visant la satisfaction des besoins présents et futurs des habitants en matière d’habitat, d’emploi et d’accès aux équipements en lien avec le développement économique ; un accès facilité aux différentes formes de mobilité, faisant le lien entre l’urbanisation future et le réseau de déplacements collectifs existants et futurs, afin de maîtriser la circulation automobile.

D’autres problématiques, librement choisies localement en fonction des réalités et enjeux locaux spécifiques, pourraient ensuite ordonner ou compléter les réflexions.

4. Réaliser une nouvelle version du « guide SCoT à l’attention des élus » en promouvant une logique de projet de territoire articulée autour de problématiques transversales et hiérarchisées, afin de permettre une élaboration centrée sur les enjeux essentiels, d’éviter les redites et de faciliter la compréhension du SCoT par les non-techniciens. Structurer à terme le PADD dans le même esprit.

3.5.5. Une nouvelle présentation du document, centrée sur le projet

L’article L. 141-2 du code de l’urbanisme dispose que le SCoT comprend : 1) un rapport de présentation, 2) un projet d’aménagement et de développement durables (PADD), 3) un document d’orientation et d’objectifs (DOO).

Ces trois composants sont donc généralement présentés dans cet ordre.

Les SCoT sont des documents d’une épaisseur considérable et on peut s’interroger sur la capacité pour des non-spécialistes, élus ou société civile, de se les approprier.

Il a paru utile de détailler ici la composition de trois SCoT, pris au hasard.

le SCoT de l’agglomération Tourangelle comprend 711 pages, le rapport de présentation en compte 589, soit 80 % du total, le PADD 34 et le DOO 88 ; le SCoT de la région urbaine de Grenoble en compte 1471, son rapport de présentation en compte 987, soit près de 70 % du total, le PADD 88 et le DOO 396 ; enfin, le SCoT du Sud 54 compte 1 183 pages, son rapport de présentation en comprenant 942 pages, soit 80 % du total, le PADD 58 et le DOO 160…

Le PADD est un document essentiel, qui exprime les options politiques et stratégiques du projet de territoire. Comme on peut le voir ci-dessus, il s’agit en général d’un document ramassé. Il est bien approprié par les élus, tout comme le DOO, qui rassemble les mesures opposables aux PLU(i) et reste en général d’une taille abordable.

Le rapport de présentation retrace quant à lui la construction du projet. Il expose les éléments de diagnostic, justifie les options prises et évalue leur impact environnemental. C’est un document qui, au fil du temps et des évolutions du SCoT, est devenu extraordinairement lourd et, de ce fait, est rarement lu.

L’expression « rapport de présentation » évoquant en français l’introduction à un document, on s’attendrait au contraire à ce que cette introduction soit courte. On notera d’ailleurs que l’article R. 141-3 dispose que « le rapport de présentation est proportionné à l’importance du schéma de cohérence territoriale, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu’aux enjeux environnementaux de la zone considérée » , ce qui n’est pas vraiment suivi d’effet.

Ces « rapports de présentation » sont en réalité si imposants qu’ils sont constitués le plus souvent d’une série de fascicules distincts. Le rapport de présentation du SCoT de l’Agglomération Tourangelle est ainsi décomposé en 7 documents différents et celui du SCoT Sud 54 en comprend 12, répartis comme suit : – Introduction : 22 pages, – État initial de l’environnement : 358 pages, – Diagnostic stratégique : 174 pages, – Analyse de la consommation foncière et objectifs chiffrés : 24 pages, – Justification des choix retenus : 51 pages, – Articulation avec les autres documents, plans et programmes : 46 pages, – Évaluation environnementale : 201 pages, – Modalités de suivi et d’application du SCoT : 6 pages, – Résumé non technique : 39 pages, – Glossaire : 15 pages, – Bilan de la concertation : 3 pages, – Délibération de la concertation : 3 pages.

Compte tenu de la complexité du seul volet « évaluation environnementale » du rapport de présentation, l’article R. 141-2 du code de l’urbanisme dispose que cette évaluation doit faire l’objet d’un résumé non technique.

Il convient notamment de s’interroger sur la composition du dossier soumis à enquête publique et plus largement, sur l’intitulé des livrables du SCoT.

Une nouvelle présentation du SCoT pourrait s’articuler en deux volets : 1) « Le projet de territoire », regrouperait « la justification des choix retenus » (notamment les scénarios alternatifs envisagés), le PADD (le projet retenu) et le DOO (la dimension opérationnelle et prescriptive du projet).

2) Le « rapport complémentaire » comprendrait : l’analyse du territoire, regroupant le diagnostic, l’état initial de l’environnement, l’analyse chiffrée de la consommation foncière et les objectifs de limitation de cette consommation ; le dialogue entre les choix d’urbanisation et les enjeux de préservation de l’environnement, regroupant l’évaluation environnementale et son résumé non technique ; l’articulation du projet de territoire avec les autres documents, plans et programmes.

Une telle présentation permettrait de centrer clairement le document SCoT sur le projet de territoire.

Elle pourrait en outre avoir une vertu connexe. L’ordre actuel de présentation des documents peut en effet induire une structuration des étapes de sa production, un premier temps long (souvent plus d’une année) étant généralement consacré aux diagnostics avant que ne soit réellement abordée l’élaboration du projet politique.

Cette succession n’est pas adaptée à une démarche de projet, qui devrait s’élaborer dans un processus itératif entre projet et diagnostic. Elle est par ailleurs de nature à décourager l’implication des élus, la longue phase d’élaboration des diagnostics étant beaucoup plus technique que politique.

Cette modification supposera, à terme, une modification législative.

5. Afin de faciliter la lecture du SCoT et de favoriser une entrée plus directe dans le processus d’élaboration du projet politique, centrer l’organisation de ses livrables sur le projet de territoire et sur sa dimension opérationnelle et prescriptive et organiser les autres éléments indispensables dans un rapport complémentaire.

3.5.6. Par subsidiarité, le SCoT, document d’orientation, doit pouvoir être prescriptif sur les thématiques qui relèvent de son échelle

Aujourd’hui certains SCoT sont parfois inutilement prescriptifs à une échelle assez précise, « doublonnant » à cet égard le PLU. La montée en régime des PLUi doit conduire à établir clairement une distinction entre ces deux documents.

Par subsidiarité, il revient au SCoT d’être volontaire et, le cas échéant, prescriptif sur les questions relevant d’une échelle plus large.

Un projet de territoire à une échelle large doit être accompagné de moyens opposables suffisants pour garantir sa mise en œuvre dans les domaines relevant de son échelle. Dans le cas contraire, le document de planification est dénué d’efficacité et l’énonciation du projet perd pour partie son utilité.

Ces garanties de mise en œuvre, qui reposent largement sur une expression suffisamment claire des documents, devraient notamment concerner le maillage urbain et le renforcement des polarités, les grandes continuités écologiques et l’aménagement commercial.

En matière commerciale, par exemple, les zones de chalandises dépassent souvent très largement, les périmètres des EPCI et des PLUi. Les effets dévastateurs d’un développement extensif des implantations de périphérie sur les commerces de centre-ville ont été largement démontrés . Compte tenu de l’importance des zones de chalandise de ces implantations, l’échelle d’un grand SCoT est par nature la plus adaptée à des préconisations sur leur localisation : ces implantations relèvent d’une échelle intercommunautaire, voire régionale pour certaines d’entre elles.

Le SCoT doit donc permettre d’organiser et de hiérarchiser de manière effective l’offre commerciale en cohérence avec la démographie et l’armature urbaine, en distinguant l’offre de proximité, l’offre intermédiaire, les pôles majeurs et, le cas échéant, les pôles d’envergure régionale.

Il ne s’agit pas nécessairement de faire du SCoT un document prescriptif à la parcelle, mais de lui permettre d’identifier clairement des secteurs de développement assortis d’un contenu suffisamment détaillé des obligations faites au PLU(i).

Or la réglementation en vigueur s’avère insuffisamment précise et peut même laisser planer un doute quant à l’obligation faite au SCoT d’une réelle prise en compte du commerce. Ainsi l’article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme (devenu L. 141-16 et L. 141-17 dans la nouvelle codification) prescrit que le document d’orientation et d’objectifs (DOO) définit la localisation « préférentielle » du commerce et renvoie à un document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) facultatif le soin de définir une organisation effective des implantations commerciales sur le territoire (localisation des secteurs et conditions d’implantation des équipements susceptibles d’impact significatif).

Il conviendra donc en premier lieu de mettre tout en œuvre pour généraliser le document d’aménagement artisanal et commercial et à défaut de le rendre obligatoire.

Pour tenir compte d’un arrêt du Conseil d’État de 201225 , il faudra en outre vérifier la nécessité de réintroduire l’aménagement commercial « dans les cas limitativement prévus par la loi » dans lesquels le SCoT peut contenir des prescriptions obligatoires.

Dans cet arrêt « Société Davalex » du 12 décembre 2012, le Conseil d’État rappelle en effet au considérant 6, que le SCoT « doit se borner à fixer des orientations et des objectifs qui peuvent être, pour partie, exprimés sous forme quantitative, sans pour autant fixer une norme trop précise qui serait contraire au principe de compatibilité et entraînerait un rapport de conformité » . Le même considérant 6 de cet arrêt précise cependant que les dispositions du SCoT peuvent contenir des prescriptions obligatoires « dans les cas limitativement prévus par la loi » . Dans le cas d’espèce, et dans le contexte législatif en vigueur au moment du litige, cette mention, visée au septième alinéa de l’ancien article L. 122-1, faisant appel à une autre législation, renvoyait expressément aux dispositions du commerce régissant le DAAC.

6. Par subsidiarité, cibler la vocation prescriptive du SCoT sur les thématiques relevant clairement de son échelle ; mettre tout en œuvre pour généraliser le document d’aménagement artisanal et commercial, ou à défaut, le rendre obligatoire, afin de promouvoir en la matière une réponse en adéquation avec les besoins sur un territoire large, en rapport avec l’échelle des zones de chalandises et des bassins de mobilité.

3.5.7. Pour ne pas être incantatoire, le SCoT doit prévoir les conditions de sa mise en œuvre

La mise en œuvre du SCoT passe, en premier lieu, par un suivi de la prise en compte de ses orientations dans les PLU(i), qui suppose un accompagnement des collectivités concernées.

Mais le SCoT, projet de territoire, est par ailleurs susceptible d’aborder des domaines très divers (par exemple la création de filières) et sa mise en œuvre n’est donc pas réductible à une dimension de droit des sols, même si celle-ci a toute son importance. La déclinaison du SCoT dans les PLU peut ne pas en porter tous les aspects.

L’élaboration d’un SCoT est un processus concerté s’inscrivant dans la durée et mobilisant une grande diversité d’acteurs. Il est ensuite nécessaire de mettre au point des dispositifs visant à une conduite concertée et partenariale de sa mise en œuvre, l’espace de dialogue conçu pour son élaboration devant alors être repensé.

Cela nécessite de prévoir une gouvernance adaptée, incluant des démarches de concertation et de prise de décision et impliquant, chacun pour ce qui le concerne, les collectivités, les acteurs du territoire et les populations concernés.

Ainsi, à Bordeaux, le DOO prévoit le dispositif de gouvernance, de mise en œuvre et de suivi du SCoT par le Sysdau (syndicat mixte en charge du SCoT). Il définit à ce titre, les modalités d’accompagnement des collectivités pour la déclinaison territoriale du SCoT.

Les commissions thématiques du Sysdau comprennent à la fois des élus et des acteurs privés. Le travail sur les zones d’activités s’y élabore par exemple avec les milieux économiques. Sur un autre thème, la charpente paysagère du SCoT, qui s’appuie sur un socle d’espaces remarquables par leur qualité agronomique ou naturelle, fait aussi l’objet d’une réflexion partagée avec l’ensemble des filières agricoles et touristiques en vue de la définition de parcs agricoles multifonctionnels (agriculture, viticulture, loisirs, découverte et pédagogie), des plans de paysage, de la réflexion en termes de réseaux et filières, ainsi que la réalisation d’une Charte des paysages (agricoles, viticoles, sylvicoles, vallons et collines), destinée à la mise en œuvre du projet agricole local.

7. Annexer au DOO un court document sur la mise en œuvre du projet de territoire, décrivant de manière non limitative les dispositifs nécessaires à sa conduite partenariale et concertée.

3.6. Piste n° 4. – Renforcer la gouvernance des SCoT en diversifiant les compétences des structures qui les portent 3.6.1. L’intérêt de diversifier les missions des structures porteuses de SCoT, pour mieux l’intégrer dans la chaîne des décisions locales

L’existence de structures dotées d’une compétence de planification à l’exclusion de toute autre est, comme cela a été souligné, une spécificité française.

Certains voient dans cette prérogative unique la possibilité d’aborder l’exercice de planification à l’abri des contingences, avec une forme d’indépendance qui confère à l’expression d’une stratégie territoriale une véritable hauteur de vue.

La mission considère toutefois que, dans cette configuration, le SCoT souffre d’être pour partie au moins déconnecté de la chaîne des décisions. Certaines compétences gagneraient largement à être portées à l’échelle du SCoT et en aval de celui-ci, dans le droit fil de la planification.

Adosser le SCoT à une structure dotée d’un certain nombre de compétences opérationnelles, permet à la fois une concrétisation plus directe de ses orientations et une mutualisation intéressante des ressources.

Le témoignage du président d’une intercommunalité désormais à la même échelle que le SCoT est à cet égard révélateur. Il explique que dans la nouvelle configuration, « le SCoT sera plus proche des décisions ». Celles-ci seront plus rapides et mieux assumées, avec une meilleure implication des élus.

Afin de faciliter la coordination multi-échelles des autorités organisatrices des transports, sur la base du schéma d’intermodalité élaboré dans le cadre du SCoT, la transformation du syndicat porteur de SCoT en syndicat mixte transport (loi SRU) est par exemple une option intéressante, déjà étudiée pour l’un des syndicats mixtes de SCoT rencontrés. Ce syndicat n’exclut pas de prendre des compétences transport optionnelles, permettant la maîtrise d’ouvrage d’infrastructures.

D’autres domaines peuvent être concernés de la même manière, dans le champ de l’environnement, du développement économique, ou pour le portage de certains projets intercommunautaires.

3.6.2. Prendre acte des très nombreux SCoT déjà portés par les Pays et les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR)

Il existe déjà des EPCI à vocation intercommunautaires susceptibles d’œuvrer dans l’esprit décrit ci-dessus, ou qui le font déjà.

Issus de la loi Voynet de 199926 , les Pays ont sans doute constitué en France le premier instrument d’une planification stratégique spatialisée. Ils devaient en effet présenter une « cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale », et instauraient un processus collectif visant à élaborer une vision spatiale, la charte de pays, à partir d’une démarche de diagnostic de territoire. Cette vision devait présider au choix des priorités stratégiques destinées à orienter l’investissement public. Ils poursuivaient ainsi deux objectifs essentiels : développer les atouts du territoire considéré et renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural.

Les conseils de développement dont ils ont été dotés, représentant la société civile, sont alors apparus comme le lieu possible d’une réflexion partagée entre les élus et les acteurs du territoire.

La dynamique de constitution des pays, encouragée par les financements prévus aux volets territoriaux des CPER 2000-2006, a été assez forte. Les Pays se sont constitués la plupart du temps sur des périmètres assez proches, en général, de la réalité des aires urbaines au sens de l’INSEE.

En 2013, les Pays recouvraient plus de 80 % du territoire et regroupaient 48 % de la population. Tout comme les SCoT, ils ont contribué à l’installation d’espaces de coopération politique, entre les différentes intercommunalités à une échelle large, ce qui leur a permis de mener une démarche d’élaboration de SCoT à la même échelle.

La loi de réforme des collectivités territoriales de 201027

a eu pour effet d’abroger le support législatif des Pays, mais la loi MAPTAM de 201428 est venue leur redonner un avenir, par la création des « pôles d’équilibre territorial et rural » (PETR) qui les ont remplacés.

Un PETR doit regrouper au moins deux EPCI à fiscalité propre, un EPCI ne pouvant appartenir à plus d’un pôle. Le pôle sera créé par délibérations concordantes des EPCI et sa création sera approuvée par le préfet du département de son siège.

De plus, la loi redonne une assise juridique au Conseil de développement, organe composé des acteurs socio-écono miques du territoire. Il est notamment consulté sur les principales orientations du PETR et sur le projet de territoire. Une Conférence des maires est également créée.

Cette nouvelle législation permet donc aux Pays et aux PETR en devenir de continuer de porter leurs actions et d’œuvrer pour la dynamisation de leurs territoires, au service des EPCI qui le composent. Ils peuvent constituer le cadre de contractualisation infrarégionale et infradéparte-mentale des politiques de développement, d’aménagement et de solidarité entre les territoires.

Le PETR et les EPCI qui le composent peuvent se doter de services unifiés. Le Pôle présente, dans le cadre de son rapport annuel sur l’exécution du projet de territoire, un volet portant sur l’intégration fonctionnelle et les perspectives de mutualisation entre les EPCI à fiscalité propre qui le composent (article L. 5741-2 du CGCT).

L’article L. 5741-3 du CGCT dispose que, lorsque le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural correspond à celui d’un schéma de cohérence territoriale, le pôle peut se voir confier par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le composent, l’élaboration, la révision et la modification de ce schéma.

L’objectif des Pays est, à bien des égards, proche de celui des SCoT ; de nombreux Pays et PETR sont les structures porteuses de SCoT.

3.6.3. Encourager le portage des SCoT et inter-SCoT par les pôles métropolitains

Plus urbain, le pôle métropolitain est en France un syndicat mixte regroupant des intercommunalités à fiscalité propre, créé par l’article 20 de la loi de réforme des collectivités territoriales29 . Il a été créé en vue d’actions d’intérêt métropolitain telles que le développement des infrastructures et des services de transport, la promotion d’un modèle de développement durable, l’amélioration de la compétitivité et de l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infradépartemental et infrarégional.

Il était initialement destiné à favoriser la coopération entre grandes agglomérations proches, situées au sein de grandes régions urbaines ou de « corridors de développement », sous réserve que l’une d’entre elles compte plus de 100 000 habitants30.

Mais de fait, deux types de pôles métropolitains cohabitent aujourd’hui. Les plus anciens ont été constitués dans une logique de réseaux de villes, parfois assez distantes les unes des autres et prenant peu en compte les territoires périurbains et ruraux. On notera que dans cette configuration, le terme « pôle » rend mal compte d’une vocation de mise en réseau concernant plusieurs polarités distantes.

Plus récemment, des pôles métropolitains ont été constitués sur de grandes aires métropolitaines continues, regroupant plusieurs EPCI.31

Aujourd’hui, des syndicats mixtes de SCoT de plus en plus nombreux, parfois issus de pays, se structurent en pôles métropolitains32 de ce second type afin de conforter la coordination et la convergence des politiques conduites et d’être en mesure d’accélérer, en aval du SCoT, la prise en compte d’actions opérationnelles (telles que la gestion de l’énergie ou celle du foncier économique, etc.).

Notons aussi que, dans certains cas, l’adoption d’un statut de « pôle métropolitain » a pu apparaître comme symboliquement importante pour faire valoir « le fait métropolitain » et permettre d’améliorer l’articulation entre la métropole ou la ville centre et son territoire d’adossement. Par ailleurs, le fait que l’outil de planification et de programmation du pôle soit un SCoT est de nature à conforter son rôle.

Cependant, l’assise juridique du portage des SCoT par les pôles métropolitains ne paraît pas garantie.

Il conviendra donc de préciser la loi sur ce point.

8. Afin de faire bénéficier les structures chargées de leur élaboration de compétences pertinentes à leur échelle et utiles à la mise en œuvre de leurs orientations, encourager localement le portage des SCoT et inter-SCoT par les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains, en vérifiant l’adéquation des textes à cet objectif.

3.7. Piste n° 5. – Repenser le mode d’association de la société civile

La participation citoyenne aux plans et programmes comme aux projets publics est une pratique en évolution au niveau européen et national.

Ces démarches de concertation ont progressivement évolué, d’un recueil d’avis du public, vers le principe de sa participation à l’élaboration des décisions publiques, voire à celui d’une « co-élaboration ».

La mission a mentionné plus haut la difficulté de cet exercice concernant les SCoT.

Une première est liée aux dispositions réglementaires restrictives qui prévoient la définition des modalités de concertation relative au SCoT à l’amont de la procédure, par la délibération prescrivant l’élaboration du SCoT (article L. 143-17 du code de l’urbanisme).

Très souvent, les porteurs de SCoT définissent à ce stade des modalités de concertation assez limitées et conventionnelles, qu’elles ne font pas évoluer par la suite pour éviter tout risque contentieux. Elles se privent ainsi de mettre en place d’autres dispositions qui pourraient apparaître utiles en raison des orientations du projet.

Il est pourtant indispensable que les porteurs de SCoT aient la faculté, après avoir énoncé les premières modalités de concertation dès la délibération de prescription, de pouvoir les compléter en fonction de la démarche retenue et des publics ciblés. Une réécriture de l’article L 143-17 du code de l’urbanisme devra rendre cela possible.

La mobilisation du public pour l’élaboration d’un SCoT s’avère en outre difficile, car l’exercice paraît éloigné de ses réalités quotidiennes. La mise en débat de scénarios alternatifs sur l’évolution possible du territoire, utile pour construire les orientations, est sans doute aussi la manière la plus accessible et parlante pour le public, qui peut ainsi prendre une part active aux choix entre les diverses options.

Une autre évolution devrait concerner les publics visés par la concertation. L’association des acteurs institutionnels et économiques aux démarches d’élaboration de SCoT paraît notamment essentielle. L’ensemble des personnes rencontrées lors de la mission s’accordent sur ce point et font aussi le constat que cette association est très souvent insuffisante33 .

Outre les réunions publiques, il paraît donc important d’organiser la concertation avec un certain nombre d’acteurs clés, ciblés en fonction des réalités et des enjeux spécifiques du territoire. Ces acteurs peuvent non seulement exprimer des besoins précis, mais être porteurs d’innovation et de visions prospectives. Il est donc nécessaire de les identifier, car ils ne font souvent partie d’aucun réseau constitué.

Il peut notamment s’agir des principaux acteurs économiques ou opérateurs privés (transports, économiques, commerciaux, énergétiques…), qu’il est utile d’associer au-delà des chambres constituées. Il est enfin utile d’impliquer le monde universitaire ou d’autres structures de formation à cette élaboration.

À titre d’exemple, à Bordeaux, la démarche d’élaboration du SCoT a été très participative et une concertation approfondie menée avec les viticulteurs et les grandes enseignes commerciales a permis de bâtir des consensus utiles.

La consultation de ces publics ciblés pourra être conduite sous des formes diverses, (ateliers etc.) ou être organisée en collèges d’acteurs, réunis de manière spécifique.

Comme cela a été indiqué plus haut, une meilleure lisibilité des documents produits et une temporalité de l’élaboration du projet de territoire centrée sur ses étapes stratégiques et politiques, seront d’autres facteurs d’amélioration du processus de concertation.

9. Rendre moins contraignantes les dispositions réglementaires encadrant les modalités de concertation, pour permettre une adaptation de ces modalités durant toute la phase d’élaboration des SCoT ; outre une participation de la société civile en général, encourager la participation spécifique d’acteurs clés du territoire, ciblés en fonction des réalités et des enjeux locaux ; fonder les démarches de concertation sur des scénarios alternatifs.

3.8. Piste n° 6. – Rénover le dialogue entre l’État et les collectivités en matière de planification

Un rapport du CGEDD de mai 2013 a été consacré à la « Qualité du « dire » de l’État » en matière de planification34 . Ce rapport rappelle que la légitimité d’un « dire » de l’État adressé aux collectivités locales est liée à la forme spécifique prise par la décentralisation en France, tant en termes de droit que de pratiques. Il explicite le cadre dans lequel sont produits les « porter à connaissance » et les notes d’enjeux destinées à expliciter leur contenu, certaines politiques publiques sectorielles portant des objectifs potentiellement contradictoires. Ce rapport recommande notamment, pour le rendre appropriable, une approche intégrée du droit au plan local.

Mais les entretiens conduits par la mission révèlent quatre ans plus tard qu’il demeure en la matière des marges de progrès.

Les « porter à connaissance » de l’État restent à ce jour des documents très techniques, longs et sectoriels, comptant parfois plus de deux cents pages. Ils sont donc difficilement appropriables, non seulement par les élus mais par les chargés d’études des DDT(M), qui peuvent eux-mêmes ne pas y déceler les questions essentielles posées au territoire.

Des notes d’enjeux sont généralement adressées aux maîtres d’ouvrage des SCoT après le « porter à connaissance » et ont vocation à le compléter, alors même qu’elles devraient plutôt l’accompagner pour en donner le sens.

D’une manière plus générale, les collectivités attendent de la part des DDT(M) et notamment des DREAL : qu’elles soient plus proches des réalités du terrain et adoptent une attitude de confiance à l’égard des élus, sans s’en tenir à une posture de « sachant » ; qu’elles expriment leurs réserves suffisamment tôt dans l’élaboration du SCoT, et qu’elles soient plus réactives, leurs réponses, notamment sur les questions juridiques, arrivant parfois tardivement ; qu’elles portent en matière de planification un regard transversal, synthétisant les différentes politiques et contraintes juridiques sur le territoire ; qu’elles produisent des documents appropriables ; et surtout, qu’elles privilégient l’intelligence des situations et la compréhension des enjeux et des réalités territoriales, en faisant la part entre l’essentiel et l’accessoire et en limitant leurs demandes. Les services peuvent « en demander toujours plus » , ce qui alourdit les SCoT. (Certaines demandes vont parfois au-delà même de ce qui est prévu réglementairement).

Mais la qualité du dialogue entre les services de l’État et les structures en charge des démarches d’élaboration de SCoT est souvent un souci partagé par les deux parties.

Dans un certain nombre de régions, DREAL et DDT œuvrent désormais à un renouvellement du dialogue avec les collectivités. Ces services investissent sur une nouvelle conception des contributions de l’État en matière de planification, allant jusqu’à proposer de nouveaux repères méthodologiques pour les établir.

C’est notamment le cas de la DREAL Nouvelle-Aquitaine qui, avec les DDT(M) de la région, expérimente depuis 2013 une nouvelle méthode d’analyse territoriale et d’expression des dispositions législatives et réglementaires applicables au territoire concerné en fonction de ses enjeux, développée avec des chercheurs d’Agro ParisTech. Cette méthode, qui s’appuie largement sur la représentation cartographique, est destinée à faire émerger de manière synthétique les contraintes et enjeux identifiés par les différents services sectoriels (environnement, aménagement, agriculture, etc.), afin d’en débattre ensuite avec les collectivités. Cette démarche est à présent utilisée pour accompagner la phase préalable d’études de SCoT en produisant des « notes d’association de l’État ».

Ces DREAL et DDT(M) sont donc aujourd’hui convaincues de la nécessité d’articuler les éléments d’information réglementaire du porter à connaissance avec les enjeux du territoire, ce qui permet d’en hiérarchiser l’importance et en facilite la compréhension et l’appropriation par les collectivités.

Au fil de ces expériences, DREAL et DDT(M) ont associé plus étroitement les maîtres d’ouvrage des SCoT dès les premières réflexions territoriales. La définition des enjeux du territoire s’est alors faite de manière itérative et partagée, d’une part entre les différents services sectoriels des DREAL et DDT(M) et entre celles-ci et les maîtres d’ouvrage des SCoT.

Les éléments du « porter à connaissance » ont pu être intégrés et pondérés dans cette vision partagée. Certains messages difficiles à faire admettre, tels que la réduction de la consommation d’espace, sont ainsi mieux compris et relayés localement.

Ces pratiques, novatrices contribuent à repositionner de manière positive les services de l’État dans le cadre des démarches de SCoT, notamment dans les territoires disposant de peu d’ingénierie.

Elles contribuent à promouvoir des réflexions territoriales, souvent à des échelles assez larges, à renforcer la coopération inter EPCI et constituent des espaces de réflexion et de projet susceptibles d’initier, infléchir ou renforcer des démarches de SCoT.

Elles s’inscrivent dans une logique analogue à celle mise en œuvre par des « ateliers du territoire » conduits par la et dans l’esprit préconisé par la circulaire relative au « nouveau conseil aux territoires »36 .

L’intérêt et l’exemplarité de cette méthode ont conduit à la mise en place, avec le concours du CVRH de Tours, de formations-diffusions animées par la DREAL Nouvelle-Aquitaine à destination des DDT(M).

Dans le cadre des réflexions sur le nouveau conseil au territoire, d’autres services développent ailleurs des démarches « accompagnantes » appréciées par les élus, visant à susciter ou à apporter un concours à des véritables projets de territoires.

Ces nouveaux modes de faire sont de nature à renouveler les méthodes de travail au sein des services de l’État, notamment par un travail en mode projet37 .

10. Rénover le dialogue entre l’État et les collectivités en matière de planification, par la production de « porter à connaissance » appropriables, articulés aux enjeux du territoire concerné et élaborés de manière transversale entre les différents services sectoriels et mettre en œuvre des démarches accompagnantes vis-à-vis des collectivités.

CONCLUSION

La mission considère essentiel, en premier lieu, de ne pas remettre en cause les SCoT, qui apportent à la planification territoriale une valeur ajoutée incontestable. Mais dans un contexte institutionnel en forte mutation et dans une période où les territoires se pratiquent et s’administrent à des échelles toujours plus vastes, la mission préconise leur élargissement, soit directement, soit indirectement dans le cadre d’inter- SCoT.

Leur vocation doit se centrer sur le projet territorial, à travers les grands enjeux de préservation et de gestion des ressources et les stratégies de développement local. C’est à cette condition que les démarches d’élaboration et de mise en œuvre des SCoT pourront être pleinement investies par les élus, les forces vives du territoire et la population dans toutes ses composantes.

Un certain nombre des propositions exposées dans ce rapport suppose des adaptations juridiques, qui ne remettent cependant pas en cause les fondamentaux législatifs et réglementaires qui encadrent les SCoT. Ces modifications pourront être mises en œuvre dans une seconde phase, ce qui répond à l’attente exprimée par les élus, d’un temps de stabilité pour leur permettre de s’adapter aux évolutions récentes.

Ruth MARQUES Inspectrice générale de l’administration du développement durable

François DUVAL Inspecteur général de l’administration du développement durable

Philippe SELIN Inspecteur de l’administration du développement durable

ANNEXES

Les annexes 1 ( Lettre de mission ), 2 ( Un cadre législatif en constante évolution ) et 4 ( Liste des entretiens conduits ), non reproduites dans le présent document, sont consultables à l’adresse Internet suivante :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/174000497.pdf

Annexe 3. Le « porter à connaissance » et la note d’enjeux

Extraits du rapport du CGEDD « Qualité du « dire » de l’État au regard des enjeux du Grenelle dans les domaines de la planification spatiale, du logement et des transports » – mai 2013

Rapport n°- 008293-01 – Qualité du « dire » de l’État au regard des enjeux du Grenelle dans les domaines de la planification spatiale, du logement et des transports – Mai 2013 – Claude DORIAN, Yves MALFILATRE, Marie-Line MEAUX, Annick HELIAS, Bernard SIMON, Cyril GOMEL, Isabelle RAYMOND-MAUGE ; Ce rapport rappelle que la légitimité d’un « dire » de l’État adressé aux collectivités territoriales est liée à la forme spécifique prise par la décentralisation en France, tant en termes de droit que de pratiques : l’État est, dans le cadre de ses missions régaliennes, garant de l’effectivité du droit, y compris du respect des engagements pris au niveau international et communautaire ; en faisant respecter « l’État de droit » avec équité, il contribue à la cohésion sociale et territoriale dont il est plus largement le garant à l’échelle de la nation ; du fait même des principes de la décentralisation (en particulier la non-tutelle entre collectivités), l’État reste un acteur incontournable dans les territoires, notamment au-delà des périmètres des collectivités concernées : rôle des documents d’encadrement de niveau supérieur comme le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), les schémas régionaux et plus largement ce qui peut relever, aux yeux de l’État, d’une vision de la cohérence et de la continuité territoriale.

Le rapport rappelle en outre que certaines politiques publiques sectorielles portent des objectifs potentiellement contradictoires dans leur mise en œuvre (par exemple le développement des filières bois-énergie et la lutte contre la pollution de l’air, la promotion des équipements d’énergie renouvelable et la préservation du paysage, ou encore la production massive de logements et la gestion économe de l’espace). Ces contradictions ne peuvent se résoudre qu’avec la prise en compte fine des caractéristiques du territoire considéré, l’identification des bons leviers d’action et la mise en place d’indicateurs adaptés.

L’État ne peut alors généralement s’en remettre uniquement au « porter à connaissance », puisque celui-ci, constitué d’un ensemble d’informations « neutres » (textes, servitudes, études, données…), ne fournit aucune clé de résolution, aucune méthode, aucun point de vue.

Face au développement des objectifs de résultat dans les politiques publiques nationales, les collectivités territoriales attendent d’ailleurs de l’État qu’il clarifie les modalités d’une application intégrée du droit au plan local, pour rendre ce dernier tangible.

Le rapport rappelle aussi que l’État, lorsqu’il s’exprime sur les enjeux de la planification territoriale au-delà de la prise en compte de ses propres projets, doit distinguer : les prescriptions à respecter, par exemple l’inconstructibilité des zones dangereuses des plans de prévention des risques, les obligations de nature appréciative, sur lesquelles il peut formuler des recommandations fondées sur sa connaissance du territoire mais dont l’application est à la charge des collectivités territoriales (par exemple, le rappel de la nécessaire gestion économe des espaces agricoles après le constat d’une consommation excessive et continue), ce qui n’est que simple recommandation.

L’État s’impose donc l’obligation de produire des « notes d’enjeux » et des outils méthodologiques pour faciliter la déclinaison des politiques nationales dans les documents de planification territoriale, même s’il ne lui appartient pas de faire les arbitrages exigés par leur mise en cohérence.

Remarques relatives à la note d’enjeux

À la différence du porter à connaissance, régi aux articles L. 132-2, L. 132-3 et R. 132-1 du code de l’urbanisme, la note d’enjeux ne constitue ni un acte ni une obligation réglementaires. Plusieurs circulaires incitent cependant les services de l’État à formaliser les enjeux de l’État sur le territoire considéré, dans le cadre de la phase d’association de l’État sous la forme du porter à connaissance.

Ainsi, la note d’enjeux se concentre sur les attentes que l’État peut exprimer sur la situation du territoire concerné au regard des différentes politiques publiques, tenant compte des évolutions prévisibles et des territoires environnants, et établie de préférence collectivement entre services de l’État. Cette démarche ne doit se confondre avec les enjeux locaux.

Sur cette question, on peut utilement se référer au référentiel de juin 2013 produit par le Cerema : « Document d’aide à l’élaboration d’une note d’enjeux dans le cadre de l’association de l’État »38.

1) « SCoT et territoires – Quels acquis ? Quelles perspectives ?

– Recherche-action lancée par la Fédération des SCoT » – Mai 2016.

2) Cf. annexe 2.1.

3) Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d’orientation foncière.

4) Henri Jacquot et François Priet, Droit de l’urbanisme, coll. « Précis », Dalloz ; 6e éd. 2008, n° 147. 5) Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

6) Cf. annexe 2.3.

7) Majorité des deux tiers au moins des communes intéressées représentant plus de

la moitié de la population totale de celles-ci ou la majorité de la moitié

au moins des communes intéressées représentant les deux tiers de la population totale.

8) Loi LOADDT n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, dite loi Voynet.

9) Source DHUP.

10) Source : « SCoT et territoires, quels acquis ? Quelles perspectives ? » – Recherche action lancée par la Fédération des SCoT – mai 2016.

11) La loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 prévoit le transfert de plein droit de la compétence PLU intercommunal (PLUI) dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi soit à compter du 29 mars 2017 pour les communautés de communes et d’agglomérations à l’exception de celles qui auront opposé une minorité de blocage supposant un vote de rejet de 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population totale des communes concernées.

12) Cf. annexe 2.1.

13) Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

14) Disposition introduite par la loi SRU qui impose aux opérations foncières et d’aménagement d’envergure définies à l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme la compatibilité avec le document d’orientation et d’objectifs du SCoT.

15) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

16) Couvrir le territoire de la Nouvelle Aquitaine d’une cartographie au 1 150 000e impliquera d’établir une carte de deux mètres par trois.

17) Nouvelle Aquitaine : 12 départements 84 061 km2 (Autriche 83 879 km2 ) – Grand Est : 10 départements 57 433 km2 (Belgique 30 528 km2 ).

18) CETE : Centre d’études techniques de l’Équipement.

19) Cerema : Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement. 20) Cf. liste de ces documents et des composantes du PADD en annexe 2.5 § 1.

21) Cf. Évolution chronologique du cadre législatif du SCoT en annexe 2.2.

22) Le SCOT gersois intègre 14 des 16 communautés de communes du Gers.

23) Posé à la fois comme préalable et comme élément du projet, ce socle est à mettre en relation avec ce que nos SCoT désignent par « état initial de l’environnement ».

24) Rapport CGEDD n° 009796-01 : « Urbanisme et mobilité », novembre 2015. 25) CE 12 déc. 2012, Société Davalex, n° 353496.

24) Rapport CGEDD n° 009796-01 : « Urbanisme et mobilité », novembre 2015. 25) CE 12 déc. 2012, Société Davalex, n° 353496.

29) Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 déjà citée.

30) La loi MAPTAM n° 2014-58 du 27 janvier 2014 a apporté quelques modifications relatives aux seuils démographiques et aux statuts possibles des pôles métropolitains.

31) Il paraît nécessaire de distinguer ces pôles centrés sur un « périmètres », de ceux à vocation « réseaux de villes », qui pourraient être plutôt intitulés « réseaux métropolitains ».

32) C’est par exemple le cas pour les SCoT de Brest, Nantes, Le Mans, Angers, Sud Meurthe-et-Moselle…

33) Cette remarque de la part des interlocuteurs rencontrés vise aussi la participation du publique jugée, la plupart du temps, faible et décevante.

34) Rapport n° 008293-01 – Qualité du « dire » de l’État au regard des enjeux du Grenelle dans les domaines de la planification spatiale, du logement et des transports – Mai 2013 – Claude DORIAN, Yves MALFILATRE, Marie-Line MEAUX, Annick HELIAS, Bernard SIMON, Cyril GOMEL,

Isabelle RAYMOND-MAUGE, Cf extrait en annexe 3.

35) Les « atelier des territoires » visent, depuis leur création en 2006 par la DHUP, à faciliter l’émergence d’une stratégie de territoire et à engager les acteurs locaux dans un processus de projet grâce à la concertation et la co-construction.

36) Le nouveau conseil aux territoires préconisé par une circulaire du 7 juillet 2016 vise à faire émerger et faciliter les projets des collectivités. Leur mise en place s’intensifie depuis la circulaire de juillet 2016.

37) Notons qu’une même organisation transversale pourrait également être développée par l’administration centrale dans ses réflexions sur la planification, notamment entre les services spécifiquement chargés des dimensions juridiques et ceux centrés sur les démarches de projet territorial.

38) Lien vers le référentiel : http://www.ouest.cerema.fr/IMG/pdf/130531_note-enjeux_cle528f15.pdf.30

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