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Plan national d’action pour les achats publics durables 2015-2020

Mots clés : Démarche environnementale - Gouvernement

Ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie

SOMMAIRE

1 – Première partie – Contexte et périmètre5

1.1 – Définition des achats publics durables5

1.2 – Contexte6

1.3 – Stratégie et objectifs cibles7

1.4 – Les acteurs concernés par le Plan national d’action pour les achats publics8

1.5 – Base juridique et textes fondateurs9

2 – Seconde partie – Plan d’action : trois axes, onze chantiers15

2.1 – Le plan d’action en trois axes15

2.2 – Les chantiers associés aux grands axes15

2.3 – Onze chantiers à mener pour développer la pratique des achats publics durables15

Le Plan national d’actions pour l’achat public durable (PNAAPD) 2015– 2020 a été soumis à consultation publique du20 juin au 20 juillet 2014.

Site :http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Commande-publique-et-developpement-.html

1 – Première partie – Contexte et périmètre

Le présent document se veut une feuille de route.

10 ans après la directive Marchés publics qui, en 2004, a pour la première fois organisée les conditions d’une insertion de problématiques environnementales ou sociales dans les spécifications techniques des produits et services souhaités et/ou les critères de choix des offres, et après un état des lieux opéré auprès des acteurs de terrain de l’achat public émanant des trois administrations publiques (État, collectivités territoriales, hôpitaux), il fixe des objectifs et prévoit des actions qui répondent aux besoins exprimés par ceux-ci.

Ainsi, il ne s’agit plus de rappeler l’état des textes, désormais mieux connus qu’au moment du premier PNAAPD de 2007, ni de faire le tour de toutes les questions qui se posent en termes juridiques et pratiques, même si le présent document énumère quelques travaux prioritaires à mener à ce titre, mais de s’attaquer de façon pragmatique, et sur la durée, aux obstacles qui ralentissent la montée en puissance de l’achat public durable : convaincre les décideurs, accompagner les acheteurs, dialoguer avec les autres acteurs essentiels que sont les entreprises et leurs organisations représentatives, montrer, démontrer, valoriser, évaluer…

Les objectifs stratégiques fixés par le document le sont à l’horizon 2020. Les outils pour mesurer leur atteinte n’existent pas toujours au moment de la mise en place du plan.

Le présent document se présente donc sous la forme d’une liste d’actions thématiques parfois très concrètes (maintenance d’un site internet par exemple) qui ont été déterminées par les réseaux d’acheteurs consultés comme les plus à même de les aider à progresser dans l’achat public durable.

Certaines sont déjà entamées, d’autres entièrement à construire.

Les cibles du PNAAPD sont prioritairement les acheteurs publics, à deux titres :

• comme bénéficiaires des actions qui seront mises en place ou poursuivies sur son fondement ;

• comme participants potentiels et bienvenus à la création et l’animation de ces actions au sein de réseaux territoriaux et nationaux, experts comme praticiens au quotidien.

Et même si l’achat public présente des spécificités relatives à ses procédures, garanties et contrôles, la dynamique du PNAAPD n’ignorera pas l’apport et la richesse de l’échange avec les initiatives privées d’achat responsable.

1.1 – Définition des achats publics durables

Un achat public est un achat réalisé par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

Un achat public durable est un achat public :

– intégrant des dispositions en faveur de la protection ou de la mise en valeur de l’environnement, du progrès social, et favorisant le développement économique ;

– qui prend en compte l’intérêt de l’ensemble des parties prenantes concernées par l’acte d’achat ;

– permettant de réaliser des économies « intelligentes » au plus près du besoin et incitant à la sobriété en termes d’énergie et de ressources ;

– et qui intègre toutes les étapes du marché et de la vie du produit ou de la prestation.

Un marché public comporte une disposition sociale si :

– l’objet du marché (article 5 du code des marchés publics) comporte une dimension sociale, comme par exemple : « prestation de services réservée à des structures employant des handicapés » ; cet objet donne lieu à l’inscription d’au moins une clause contractuelle dans le marché ;

– ou bien la dimension sociale est prise en compte dans les spécifications techniques (article 6 du code des marchés publics) ; par exemple : « le matériel doit être adapté à une utilisation par une personne handicapée » ;

– ou bien la dimension sociale est prise en compte dans les conditions d’exécution du contrat qui comportent au moins une clause sociale comme l’insertion par l’activité économique (article 14 du code des marchés publics) ou le recours aux structures employant une majorité de travailleurs handicapés (article 15 du code des marchés publics) ;

– ou bien un ou plusieurs critères d’attribution à caractère social (article 53 du code des marchés publics) sont pris en compte, assortis d’au moins une clause contractuelle associée au(x) critère(s). Les critères sociaux éventuellement utilisés pour juger et classer les offres ne sont considérés que dans la mesure où leur utilisation a pour conséquence d’entraîner l’inscription d’au moins une clause dans le contrat.

Un marché public comporte une disposition environnementale si :

– l’objet du marché (article 5 du code des marchés publics) comporte une dimension environnementale, comme par exemple : « prestation de services de restauration avec des produits issus de l’agriculture biologique » ; cet objet donne lieu à l’inscription d’au moins une clause contractuelle dans le marché ;

– ou bien la dimension environnementale est prise en compte dans les spécifications techniques (article 6 du code des marchés publics). Cela peut se faire par la définition d’exigences équivalentes à celles des écolabels (écolabel européen par exemple) des exigences de performance (par exemple : « automobile émettant moins de 110 g CO2/km ») ou de méthodes et processus de production (par exemple, « l’électricité doit être produite à partir de sources d’énergie renouvelables ») ;

– ou bien la dimension environnementale est prise en compte dans les conditions d’exécution (article 14 du code des marchés publics) du marché (par exemple : « collecte et recyclage des déchets produits ») ;

– ou bien un ou plusieurs critères d’attribution liés au développement durable (article 53 du code des marchés publics) sont pris en compte, assortis d’au moins une clause contractuelle associée au(x) critère(s). Il peut s’agir des performances en matière de protection de l’environnement, des performances en matière de développement des approvisionnements directs des produits de l’agriculture, du coût global d’utilisation ou des coûts tout au long du cycle de vie. Les critères environnementaux éventuellement utilisés pour juger et classer les offres ne sont considérés que dans la mesure où leur utilisation a pour conséquence d’entraîner l’inscription d’au moins une clause dans le contrat.

Cette définition est désormais commune au présent plan d’action, au Service des achats de l’État (SAE) et à l’Observatoire économie des achats publics (OEAP) notamment pour les besoins de son recensement annuel.

Elle est proposée comme définition commune à l’ensemble des acheteurs publics jusqu’à son évolution éventuelle dans le cadre de la future transposition de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics.

1.2 – Contexte

À l’origine du plan national d’action pour les achats publics durables (PNAAPD), une exigence de la commission européenne

La mise en œuvre de plans nationaux d’action pour des achats publics durables est une attente de la Commission européenne, exprimée en 2003 (avec demande d’une actualisation tous les trois ans) (1) et poursuivie depuis (2).

La direction générale Environnement de la commission européenne anime un comité dédié à l’achat public durable (the Green public procurement advisory group) qui permet d’échanger sur les bonnes pratiques en matière d’achats publics durables, suit la mise en œuvre des plans d’action nationaux et formule des préconisations sur les guides élaborés par la commission à destination des acheteurs publics. La France y présente le PNAAPD et les politiques menées au titre de l’exemplarité des services centraux et déconcentrés de l’État dans leur fonctionnement comme ses deux principaux dispositifs en faveur de l’achat public durable.

Un premier plan national d’action pour des achats publics durables avait été élaboré pour la période 2007-2010

S’agissant d’un premier document de ce type, sur une politique encore naissante, il faisait un état des lieux d’une réglementation, d’acteurs et de dispositifs encore mal connus et fixait quelques axes stratégiques. La circulaire du Premier ministre du 3 décembre 2008 relative à l’exemplarité de l’État au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics (3) reprenait une bonne partie de ses objectifs et lui donnait un caractère opérationnel mais limité aux services de l’État (centraux puis rapidement déconcentrés).

Le premier PNAAPD avait pour objectif de faire de la France l’un des pays de l’Union européenne les plus engagés dans l’intégration du développement durable au sein de la commande publique. Sans être à la pointe, la France obtient de bons résultats par rapport à ses voisins européens : d’après l’enquête menée en 2010 par la commission européenne, la France se situe dans les cinq premiers États membres en nombre d’acheteurs publics ayant inclus des clauses environnementales dans au moins 50 % de leurs marchés.

Les acheteurs publics souhaitaient un deuxième plan national d’action pour des achats publics durables plus opérationnel et mieux diffusé

En 2011, une enquête a été menée par l’Observatoire économique de l’achat public (OEAP) sur les achats publics durables afin de tirer un bilan du premier exercice du PNAAPD et de comprendre les attentes des acheteurs publics (4). La majorité de ceux qui ont déclaré connaître le PNAAPD indiquent que celui-ci a contribué à orienter leurs choix dans l’insertion de clauses environnementales et sociales dans leurs marchés. Les lacunes évoquées portent sur le caractère peu pratique et non contraignant du document.

Les suggestions des acheteurs publics pour son amélioration sont les suivantes :

• compléter l’outil par des expériences, des exemples concrets reproductibles ;

• fixer des objectifs opérationnels par famille de produits ;

• mettre en place un système d’évaluation des achats durables, proposer des indicateurs de résultats ;

• veiller à la promotion de l’outil ;

• proposer un guide faisant l’état des lieux des outils disponibles.

Résultats de l’enquête 2011 de l’Observatoire Économique des Achats Publics (OEAP)

Graphique : Le PNAAPD a orienté vos choix dans l’insertion de clauses de DD

Dans le groupe des institutions ayant répondu par « oui » à la question « Connaissez-vous le PNAAPD ? », 55 % répondent par oui à la question : « Le PNAAPD a-t-il contribué à orienter vos choix dans l’insertion de clauses sociales et environnementales » ?, 31 % par non, et 14 % n’ont pas répondu.

Résultats de l’enquête statistique 2013 de l’OEAP

Le dernier recensement des achats publics publié en novembre 2014 pour les marchés passés en 2013 (5) indique que 6,7 % des marchés de 90 000 e HT et plus comportent une clause environnementale et 6,1 % comportent une clause sociale. Bien que ces pourcentages paraissent bas, ils ne sont pas moins en progression. Pour rappel, en 2009, ils atteignaient respectivement 2,6 % et 1,9 %.

1.3 – Stratégie et objectifs cibles

Le présent plan national d’actions fixe pour objectifs en 2020 :

• 25 % des marchés passés au cours de l’année comprennent au moins une disposition sociale.

• 30 % des marchés passés au cours de l’année comprennent au moins une disposition environnementale.

• Dès l’étape de la définition du besoin, 100 % des marchés font l’objet d’une analyse approfondie, visant à définir si les objectifs du développement durable peuvent être pris en compte dans le marché.

• 60 % des organisations publiques (services de l’État, établissements publics, collectivités locales et établissements publics locaux, établissements hospitaliers) sont signataires de la charte pour l’achat public durable en 2020 (charte promue par le présent plan d’action).

• 100 % des produits et services achetés par les organisations publiques sont des produits à haute performance énergétique, sauf si le coût global des produits et services à haute performance énergétique est supérieur à celui des produits et services classiques, et dans la mesure où cela est compatible avec l’adéquation technique et la durabilité au sens large (6).

• 80 % des organisations réalisant des achats de papier, d’appareils d’impression, de fournitures, de mobilier, de vêtements, de matériel de bureautique prennent en compte la fin de vie de ces produits, que ce soit dans les conditions d’exécution du marché ou dans une démarche globale de gestion de la fin de vie des produits (recyclage, réemploi, traitement des déchets…).

Selon le ministère chargé du travail, le PNAAPD a pour visée desystématiser l’utilisation des clauses sociales et d’en faire un réflexedes acheteurs publics, ces clauses permettant non seulement defournir du travail à des personnes éloignées de l’emploi, mais ausside leur permettre d’acquérir des compétences. Elles sont égalementun moyen de construire des partenariats entre les entreprises et lesstructures de l’insertion par l’activité économique au service des parcoursdes publics en insertion.

Les publics potentiellement bénéficiaires des clauses sociales sontdéfinis de manière large (cf. page 8) ce qui doit permettre une miseen oeuvre facilitée des clauses sociales, dès lors que la notion de publicen insertion sera mieux connue des acheteurs et des entreprises(ce que les outils prévus dans le PNAAPD devraient favoriser).

Dans ce cadre, les entreprises disposent de trois formes de solutionsd’insertion pour répondre aux clauses (embauche directe, mise àdisposition de personnels par l’intermédiaire de structures de l’insertionpar l’activité économique, recours à la sous-traitance ou à lacotraitance). Ces possibilités permettent une adaptation aux secteurset activités des modalités de réponse. L’information des entreprisessur les actions possibles, les outils et les services existants est ainsiun moyen d’action important.

Enfin, il faut observer que les secteurs (fournitures, travaux, services)dans lesquels les clauses sociales peuvent être mises en oeuvre sonttrès larges, lorsque les clauses sont rédigées de manières adaptées.Il est nécessaire et possible de diversifier les secteurs d’activitésrecourant à la clause sociale, le BTP n’étant pas le seul secteur.Par exemple, les activités de service peuvent être amplement pourvoyeusesde clauses sociales : nettoyage, espaces verts, gardiennage,restauration, collecte de déchets…

1.4 – Les acteurs concernés par le Plan national d’action pour les achats publics

Le plan d’action s’adresse à l’ensemble des acheteurs publics. Les trois administrations publiques (État, collectivités territoriales, – établissements publics de coopération intercommunale et secteur hospitalier) sont concernées par les axes et chantiers préconisés dans le plan.

Ce plan d’action est le fruit de la concertation des trois administrations publiques et d’institutions partenaires œuvrant pour le développement des achats durables. Les institutions citées ci-après ont participé à l’élaboration de ce plan et seront associées à sa mise en œuvre, ce sans exclusive de tout autre acteur qui souhaiterait rejoindre cette dynamique.

Ont participé à l’élzboration du PNAAPD

1.5 – Base juridique et textes fondateurs

Sans que ce soit ici l’objet de rappeler l’ensemble du corpus juridique et technique relatif à l’achat public durable, le présent plan d’action s’appuie sur une base déjà très significative :

Influence internationale

Les principales organisations internationales considèrent l’achat public comme un moyen de changer les modes de production et de consommation dans un sens plus durable :

• Le programme des Nations Unies pour l’Environnement a lancé en 2005 un groupe de Travail dit de Marrakech sur les Achats Publics Durables.

• Le programme des Nations Unies pour l’Environnement promeut l’achat public durable en organisant partage d’informations, mise à disposition d’outils et établissement progressif de politiques communes.

• L’OCDE mène des travaux sur un achat public « plus vert ».

• L’organisation internationale du Travail a mis sur pied un accord gouvernemental sur l’achat public (Government Procurement Agreement – GPA) entré en vigueur en 1996 qui fait référence au développement durable et à la protection de l’environnement.

Textes européens

A. Avant la directive Marchés publics de 2004

• les communications 2001/C 333/07 « Communication interprétative de la Commission sur le droit communautaire applicable aux marchés publics et les possibilités d’intégrer des considérations environnementales dans lesdits marchés » et 2001/C 333/08 « Communication interprétative de la Commission sur le droit communautaire applicable aux marchés publics et les possibilités d’intégrer des aspects sociaux dans lesdits marchés » précisent les possibilités existantes d’intégrer des considérations respectivement environnementales et sociales dans les marchés publics.

• la communication COM(2003) 302 « Politique intégrée des produits – Développement d’une réflexion environnementale axée sur le cycle de vie » indiquant que les États membres doivent mettre en œuvre des plans nationaux d’action pour des achats publics durables.

B. Une poussée très significative du droit relatif à l’achat public durable en 2004

La directive 2004-18 « tous » marchés publics qui s’applique aux pouvoirs adjudicateurs et la directive 2004-17 marchés publics « secteurs spéciaux » qui s’applique aux entités adjudicatrices dans les secteurs de l’eau, de l’énergie et des transports permettent d’insérer des problématiques environnementales ou sociales dans les spécifications techniques des produits et services souhaités et/ou les critères de choix des offres.

Où trouver les mentions liées aux marchés publics durables (directive 2004-18)

Considérants

(5), (6), (28), (29), (33)

TITRE II

CHAPITRE II Champ d’application

S e c t i o n 4 — Régime particulier Article

19 — Marchés réservés

CHAPITRE IV Règles spécifiques concernant le cahier des charges etles documents du marché

Article 23 — Spécifications techniques

Article 26 — Conditions d’exécution du marché

CHAPITRE VII Déroulement de la procédure

S e c t i o n 2 — Critères de sélection qualitative

Article 48 — Capacités techniques et/ou professionnelles

Article 50 — Normes de gestion environnementale

S e c t i o n 3 — Attribution du marché

Article 53 — Critères d’attribution des marchés

ANNEXES

Annexe VI — Définition de certaines spécifications techniques

Annexe VII A — Informations qui doivent figurer dans les avis pour lesmarchés publics

C. Une progression de la prise de conscience entre 2004 et 2008

La communication de la commission du 13 décembre 2005 sur l’examen de la stratégie en faveur du développement durable, une plate-forme d’action (7) indique les objectifs suivants :

• les marchés publics comptent parmi les instruments qui peuvent servir à encourager plus avant les éco-innovations ;

• les États membres devraient jouer plus efficacement de l’influence considérable qu’ils tirent des marchés publics pour favoriser l’adoption de technologies innovantes, dotées d’un meilleur rendement énergétique et plus propres. La Commission proposera une directive sur les marchés publics portant sur l’acquisition de véhicules « verts » ;

• exemples d’actions clés en cours ou prévues (…) Promotion de l’écologisation des marchés publics, y compris une proposition de directive sur les marches publics de véhicules propres et efficaces énergétiquement, prévue fin 2005, et examen avec les États membres, d’ici 2007, de la meilleure façon de promouvoir les achats publics écologiques pour d’autres groupes de produits importants.

La stratégie européenne en faveur du développement durable du 9 juin 2006 (8) prévoit parmi les objectifs poursuivis :

• S’efforcer d’atteindre d’ici 2010 un niveau moyen de marchés publics écologiques qui soit égal à celui atteint actuellement par les États membres les plus performants.

• La Commission et les États membres mettront en place un processus structuré visant à échanger les meilleures pratiques et expériences en matière de marchés publics écologiques, en tenant compte du potentiel de promotion de ces types de marchés au niveau local et régional. La Commission favorisera la réalisation d’une analyse comparative régulière au niveau de l’UE sur l’efficacité des marchés publics écologiques, selon une méthode d’évaluation fondée sur des paramètres objectifs établis d’un commun accord avec les États membres et examinera avec ceux-ci la meilleure manière de promouvoir ces marchés pour d’autres produits importants en 2007.

Une longue communication de la Commission « relative à des marchés publics pour un environnement meilleur » (9) du 16 juillet 2008 donne une nouvelle dimension à cette politique :

« Les marchés publics peuvent déterminer les tendances en matière de production et de consommation ; une importante demande de biens « écologiques » de la part du secteur public fera apparaître ou agrandira des marchés de produits et de services respectueux de l’environnement. Ce faisant, le secteur public incitera également les entreprises à mettre au point des technologies environnementales. Une utilisation plus durable des ressources naturelles et des matières premières bénéficierait à l’environnement comme à l’économie générale, par la création de débouchés pour les activités « écologiques » naissante. Un tel changement pourrait renforcer la compétitivité de l’industrie européenne en stimulant l’innovation dans les éco-technologies, un secteur à forte croissance où l’Europe se situe déjà au premier plan. »

et annonce un travail de fond sur les « obstacles » à la diffusion des achats publics durables :

• « Les critères environnementaux concernant les produits et/ou les services sont peu nombreux et lorsqu’ils existent, les mécanismes permettant de les faire connaître, tels que les bases de données, sont insuffisants.

• Les informations disponibles sur le calcul du coût du cycle de vie des produits, ainsi que des coûts relatifs des produits et services respectueux de l’environnement, sont insuffisantes.

• Beaucoup ignorent les bénéfices associés aux produits et aux services respectueux de l’environnement.

• Il y a une insécurité juridique en ce qui concerne la possibilité d’inclure des critères environnementaux dans le dossier d’appel d’offres.

• La promotion et la mise en œuvre des marchés publics écologiques ne trouvent pas un appui politique suffisant, ce qui limite les ressources disponibles à cet effet (il faut en particulier améliorer la formation).

• Il n’existe pas de système coordonné d’échange d’informations et de meilleures pratiques entre les autorités régionales et locales. »

Plan d’action communautaire pour la consommation et la production durables (2008)

La Commission européenne a adopté, le 16 juillet 2008, un « Plan d’Action Consommation et Production Durables – Politique Industrielle Durable (CPD-PID) » (sous la forme d’une Communication de la Commission) qui, associé à d’autres propositions de textes (Communication sur les marchés publics écologiques du 16 juillet 2008, révisions des textes réglementaires existants portant sur l’Éco-conception, l’Étiquette énergie, l’Écolabel européen et EMAS, adoption à venir d’un règlement établissant un système de vérification des technologies environnementales), constitue un paquet « Consommation et Production Durables » (CPD).

Ce Paquet CPD a constitué l’une des priorités de la Présidence française de l’Union européenne (PFUE) en matière de développement durable. Son calendrier a permis à la PFUE de porter la dynamique du Grenelle au niveau européen sur les sujets « Consommation et production durables ».

Les conclusions du Conseil Environnement du 4 décembre 2008 (10), co-instruites avec le Conseil Compétitivité, sont en effet particulièrement importantes pour la France puisqu’elles sont très en phase avec les mesures « consommation et production durables » du Grenelle de l’Environnement. Elles signifient, par exemple, que le terme « bonus-malus » est maintenant repris par les 27 États membres de l’UE. Autre exemple, elles demandent à la Commission de développer des méthodologies communes pour calculer l’empreinte carbone des produits et des organisations. Généralement, elles accueillent favorablement le Plan d’action CPD-PID mais demandent une approche plus forte et une perspective plus large pour une deuxième étape en 2012, notamment en matière d’éco-conception, de gestion durable des ressources naturelles et de prise en compte des aspects sociaux, des comportements et des styles de vie.

D. Une progression du « quoi acheter » depuis 2008

Le débat « comment acheter » vs « quoi acheter » évolue progressivement au niveau communautaire en faveur du « quoi acheter » c’est-à-dire d’un fléchage, obligatoire ou incitatif, des acheteurs vers un certain type de produit ou service notamment pour des motifs liés à l’environnement. Cette évolution se traduit pour l’instant par quelques textes « sectoriels » (c’est-à-dire visant certains produits ou catégories de produits).

Adoption du règlement Energy Star (2008)

Energy star est un programme d’étiquetage de performance énergétique des équipements de bureau. Le règlement (CE) n° 106/2008 établit les règles de mise en œuvre du programme Energy Star pour les équipements de bureau (ordinateurs, écrans, imprimantes, photocopieurs, scanners, etc.) dans l’Union européenne.

Entré en vigueur le 4 mars 2008, le règlement (CE) 106/2008 du 15 janvier 2008 impose (article 6 Promotion des critères d’efficacité énergétique) à la Commission, aux autres institutions de la Communauté, ainsi qu’aux autorités gouvernementales centrales des États membres de fixer, dans les marchés des équipements couverts par le référentiel Energy Star passés au-delà du seuil européen, des exigences d’efficacité énergétique au moins aussi strictes que celles de ce référentiel (11).

La commission a fait le 16 mars 2012 une proposition de modification du règlement 106/2008 Energy Star.

Adoption de la directive Véhicules routiers propres et économes en énergie (2009)

La directive 2009/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie (12)oblige à tenir compte, lors de l’achat de tout véhicule de transport routier, de la consommation d’énergie, du CO2, du NOx, des hydrocarbures non méthaniques (HCNM) et des particules sur l’ensemble de la durée d’exploitation des véhicules.

En revanche, aucune exigence quantifiée n’est imposée. L’acheteur a le choix entre la fixation de spécifications techniques (caractéristiques techniques au sens strict, caractéristiques fonctionnelles ou niveau de performance), dont le choix et le niveau d’exigence est laissé à sa libre appréciation, et l’utilisation de critères d’attribution quantifiés (coût) liés aux incidences énergétiques et environnementales du véhicule sur toute sa durée de vie, permettant de comparer les candidats, sous réserve de disposer des moyens de mesure adéquats. Dans la deuxième option, les incidences peuvent être traduites en valeur monétaire selon une méthode précise indiquée par la directive.

Cette obligation s’applique à toutes les autorités adjudicatrices soumises aux directives 2004/17 et 2004/18 ainsi qu’aux opérateurs investis d’une mission de transport public.

(Il s’agit du premier texte visant à introduire la monétarisation d’externalités environnementales dans les marchés publics et du premier texte à caractère législatif fixant une valeur monétaire déterminée pour de telles externalités).

Refonte de la directive Étiquette énergie (2010)

La refonte de la directive de 1992 relative à l’étiquette énergie des appareils électroménagers (13) a été annoncée par la Commission le 18 novembre 2008.

La directive 2010/30/UE du 19 mai 2010 a parmi ses objectifs d’étendre le champ de l’étiquette à de nouveaux produits consommateurs d’énergie mais aussi à des produits non consommateurs d’énergie mais liés aux économies d’énergie, tels les fenêtres, par exemple.

Son article 9 traite des marchés publics : Lorsqu’un produit est soumis à étiquetage, les pouvoirs adjudicateurs qui passent des marchés publics de travaux, de fournitures ou de services dont la valeur est supérieure ou égale aux seuils fixés à l’article 7 de la directive 2004/18/CE veillent à n’acquérir que des produits qui satisfont aux critères consistant à présenter les niveaux de performance les plus élevés et à appartenir à la classe d’efficacité énergétique la plus élevée. Les États membres peuvent aussi imposer aux pouvoirs adjudicateurs de n’acquérir que des produits qui satisfont aux dits critères. Les États membres peuvent subordonner l’application desdits critères à l’efficacité au regard du coût, à la faisabilité économique et à l’adéquation technique, ainsi qu’à un niveau de concurrence suffisant.

La transposition de la directive s’est faite a minima puisque le code des marchés publics ouvrait déjà cette possibilité.

Directive 2010/31/UE du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments (refonte 2010)

Le texte introduit ou renforce les mesures liées à la performance énergétique des bâtiments existants ou neufs.

L’article 9 dispose que « 1. Les États membres veillent à ce que : (…) b) après le 31 décembre 2018, les nouveaux bâtiments occupés et possédés par les autorités publiques soient à consommation d’énergie quasi nulle.

Directive 2012/27/UE du 25 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique

D’après ses dernières estimations, la Commission européenne évalue que l’Europe n’atteindra que la moitié de ses objectifs en matière d’économies d’énergie en 2020. La directive vise donc à apporter une contribution significative à la réalisation de ces objectifs. L’approche générale choisie par la Commission est de favoriser des mesures contraignantes plutôt que des objectifs contraignants.

L’article 6 concerne les achats publics : « 1. Les États membres veillent à ce que les gouvernements centraux n’acquièrent que des produits, services et bâtiments à haute performance énergétique, dans la mesure où cela est compatible avec l’efficacité par rapport au coût, la faisabilité économique, la durabilité au sens large, l’adéquation technique et un niveau de concurrence suffisant, conformément à l’annexe III [règles précisées pour plusieurs types d’achats]. L’obligation prévue au premier alinéa s’applique aux marchés d’acquisition de produits et de services ainsi que de bâtiments passés par les organismes publics [au-dessus de seuils] (…)

3. Les États membres encouragent les organismes publics, y compris aux niveaux régional et local, en tenant dûment compte de leurs compétences et structures administratives respectives, à suivre l’exemple de leurs gouvernements centraux pour n’acquérir que des produits, services et bâtiments à haute performance énergétique.

Les États membres encouragent les organismes publics, lorsqu’ils publient des appels d’offres portant sur des marchés publics de services comportant un volet énergétique significatif, à étudier la possibilité de conclure des contrats de performance énergétique à long terme assurant des économies d’énergie à long terme. »

La directive est en cours de transposition.

E. Revoir les textes à l’aune des objectifs 2020 de l’Union

Livre vert de 2011 sur la modernisation de la politique de l’Union européenne en matière de marchés publics

La Commission a adopté le 27 janvier 2011 un livre vert sur la modernisation de la politique de l’Union européenne en matière de marchés publics comprenant 114 questions couvrant tous les aspects traités actuellement par les directives 2004/18/CE et 2004/17/CE portant coordination des procédures de passation des marchés publics. Le livre vert intègre également les différentes thématiques ayant émergé au cours des dernières années dans le cadre des développements jurisprudentiels de la Cour de Justice de l’Union européenne mais prend également en compte les différentes consultations menées au sein du CCMP ou études lancées par la Commission européenne.

Les réponses au livre vert ont nourri l’étude d’impact préalable à la refonte des directives « marchés publics » en 2013-2014.

Il aborde entre autres questions :

• Le champ d’application, la clarification des notions, l’exclusion des soumissionnaires, les procédures de passation, l’exécution des contrats.

• L’utilisation de l’instrument des marchés publics au service d’autres politiques européennes : innovation et recherche, aspects environnementaux, aspects sociaux, accès des PME aux marchés publics, lutte contre la corruption et le favoritisme.

• La coopération public-public.

• La gestion des services sociaux.

• La dimension externe des marchés publics et en particulier l’accès aux marchés publics des pays tiers…

La réponse de la France livrée en avril 2011 est favorable à un assouplissement des règles qui faciliterait les clauses environnementales et sociales des marchés (14).

Travaux techniques « critères d’achat » sur le développement de critères liés à l’impact environnemental des produits, dans le cadre de la politique « Green Public Procurement »

En 2011, la Commission a mis en place avec le Joint research center (JRC) un système de développement de critères environnementaux des produits basés sur leur cycle de vie, associant sur une base volontaire les États membres et les parties prenantes. Des travaux ont été publiés sur plusieurs types de produits : téléphones mobiles, textiles, papiers… (15)

F. La directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics (abrogeant à terme la directive 2004-18 suscitée)

Le projet de modification des deux directives transversales marchés publics a été annoncé en décembre 2011. C’est en vue de ces textes que la Commission a lancé un Livre vert fin 2010 auquel a répondu la France en mars 2011. Deux projets de directives sur les marchés publics ont été adoptés par le collège des commissaires le 20 décembre 2011 et sont passés dans le processus décisionnel communautaire entre le 17 janvier 2012 et le 26 février 2014 date de leur adoption.

Dans la directive 2014/24 « tous marchés », l’achat public est reconnu comme un instrument au service des politiques sociales, environnementales et d’innovation menées par les pouvoirs adjudicateurs et plus largement par les États-membres et l’Union européenne. « Permettre aux acheteurs de mieux utiliser l’instrument des marchés publics au service d’objectifs sociétaux communs » (2e considérant).

La directive prend en compte de façon accrue les problématiques de développement durable notamment par deux voies principales :

• La possibilité de prendre en compte le « processus spécifique de production ou de fourniture ou d’achat » d’un bien, en amont de sa fourniture, dans les spécifications techniques (art 40) comme dans les critères d’attribution (art 66). Le développement durable et l’insertion sociale pourront être pris en compte dans ce processus, dans les limites d’un lien avec l’objet du marché.

• La notion de « coût du cycle de vie » (art 68) est introduite, ainsi que l’incitation à prendre en compte ce coût même quand le seul critère d’attribution est le critère coût ; ce coût inclut des coûts dits internes, dont la somme correspond à la notion de coût global, et des coûts dits externes, qui sont ce que nous appelons les externalités, avec mention expresse, mais non exclusive, des « émissions de GES et autres émissions polluantes ainsi que les coûts d’adaptation au changement climatique ».

Tandis que la voie « traditionnelle » (insérer des problématiques environnementales ou sociales dans les spécifications techniques des produits et services souhaités et/ou les critères de choix des offres), déjà inscrite dans les directives de 2004, est précisée et élargie (précisions sur les labels, place accordée au commerce équitable, ouverture accrue sur les publics en difficultés…).

La transposition en France de la directive doit aboutir avant la fin 2015.

Textes nationaux

Le code des marchés publics français, de nature réglementaire, a évolué en faveur de la prise en compte de considérations sociales et/ou environnementales essentiellement en application du droit communautaire.

Avant mars 2001

Article 53-IV : Possibilité d’un droit de préférence (à égalité de prix ou équivalence d’offres) pour certaines sociétés (coopératives artistiques, artisanales, agricoles, etc.).

Mars 2001

Article 14 : Possibilité de prendre en compte l’environnement et l’emploi (insertion, chômage) dans les conditions d’exécution.

Janvier 2004

Article 53-II : Possibilité de prendre en compte les performances en matière de protection de l’environnement dans les critères d’attribution.

Novembre 2004

Article 15 : Possibilité d’un droit de réservation (de marchés ou de lots de marchés) au profit de structures employant une majorité de personnes handicapées.

Janvier 2005

Article 53-II : Possibilité de prendre en compte les performances en matière d’insertion des publics en difficulté dans les critères d’attribution.

Août 2006

Article 5 : Obligation de prendre en compte des objectifs de développement durable dans la détermination des besoins.

Article 6 : Possibilité de prendre en compte l’environnement dans les spécifications techniques, notamment en référence aux écolabels (16)

Article 14 : Généralisation des possibilités au titre des conditions d’exécution : référence à des conditions sociales et non plus seulement à l’emploi (17) et référence aux objectifs de développement durable.

Article 45 : Possibilité de demander aux candidats à des marchés de travaux et de services dont l’exécution implique la mise en œuvre de mesures de gestion environnementale, des certificats de qualité basés sur EMAS ou sur des normes européennes ou internationales de management environnemental (18).

Article 53-II : Possibilité de prendre en compte le coût global d’utilisation dans les critères d’attribution (19).

2011

Article 37 : DÉFINITION DES PROCÉDURES : ouverture du marché de conception – réalisation aux maîtres d’ouvrage publics au cas d’engagement contractuel sur un niveau d’amélioration de l’efficacité énergétique (20).

Article 45 : RENSEIGNEMENTS FOURNIS PAR LES CANDIDATS : Possibilité de demander aux candidats à des marchés de travaux et de services dont l’exécution implique la mise en œuvre de mesures de gestion environnementale, des certificats de qualité basés sur EMAS ou sur des normes européennes ou internationale de management environnemental (21).

Article 53-II : CRITÈRES D’ATTRIBUTION : À condition de démontrer le lien avec l’objet du marché, possibilité de prendre en compte dans les critères d’attribution.

• les performances en matière de protection de l’environnement ;

• les performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l’agriculture (22);

• les performances en matière d’insertion professionnelle des publics en difficulté ;

• le coût global d’utilisation (23);

• les coûts tout au long du cycle de vie (24).

Article 73 : DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES A CERTAINS MARCHES (25) : Création des marchés de réalisation et d’exploitation ou de maintenance et des marchés de conception, de réalisation et d’exploitation ou de maintenance afin de remplir des objectifs chiffrés de performance définis notamment en termes de niveau d’activité, de qualité de service, d’efficacité énergétique ou d’incidence écologique

Pour les ouvrages sous maîtrise d’ouvrage publique, possibilité d’associer l’entrepreneur à la conception pour la réalisation d’engagements de performance énergétique dans un ou des bâtiments existants.

Ces marchés prévoient, parmi les critères de choix des offres, le critère de coût global de l’offre ainsi qu’un ou plusieurs critères relatifs aux objectifs de performance.

Article 75-1 : DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES A CERTAINS MARCHES : Performance environnementale des véhicules à moteur (26).

Le code des marchés connaîtra une évolution très sensible avec la transposition de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics prévue au plus tard pour le 18 avril 2016.

Parmi les autres textes d’importance on citera :

• plusieurs engagements et articles issus du Grenelle de l’environnement et notamment l’article 48 de la loi du 3 août 2009 prévoyant un recours croissant, dans les marchés publics des administrations, aux critères environnementaux et aux variantes environnementales, ainsi qu’un certain nombre d’objectifs par familles d’achats ;

• la circulaire du 3 décembre 2008 relative à l’exemplarité de l’État au regard du développement durable, qui fixait des objectifs aux administrations de l’État en matière d’achat public durable dans le cadre de leurs achats courants ;

• la mention de l’achat public durable dans les documents généraux traitant de la commande publique (circulaire du 10 février 2012 relative à la professionnalisation des achats des établissements publics de l’État ; décret n° 2013-623 du 16 juillet 2013 modifiant le décret n° 2009-300 du 17 mars 2009 portant création du service des achats de l’État ; circulaire du Premier ministre n° 5669 du 31 juillet 2013 relative à la modernisation des achats de l’État ; guide par le SAE de modernisation des achats de l’État…) ;

• une démarche proactive de l’État en partenariat avec l’Alliance Ville Emplois pour faciliter l’insertion des clauses sociales dans les marchés ;

• une augmentation du nombre des guides de l’achat public réalisés par les groupes d’études des marchés (GEM) ayant un lien avec le développement durable, qu’ils soient ou non issus du GEM dédié au développement durable (GEM DD) ;

• la création d’une norme française NF X50-135 sur les « achats responsables » (concerne surtout les clauses sociales).

Pour toutes références voir : http://www.developpement-durable.gouv.fr/- Commande-publique-et-developpement-.html

2 – Seconde partie – Plan d’action : trois axes, onze chantiers

2.1 – Le plan d’action en trois axes

• Axe 1 – Mobiliser les décideurs.

• Axe 2 – Accompagner les acheteurs.

• Axe 3 – Rendre compte des progrès réalisés.

2.2 – Les chantiers associés aux grands axes

2.3 – Onze chantiers à mener pour développer la pratique des achats publics durables

Axe 1 – Mobiliser les décideurs

Chantier 1 : Rappeler les obligations et les faire appliquer

Ce chantier vise deux objectifs :

• Rappeler les obligations réglementaires en matière d’intégration des objectifs de développement durable dans les achats publics, afin qu’elles soient systématiquement appliquées ;

• Renforcer le contrôle du respect de ces obligations.

Chantier 2 : Inciter les décideurs à repenser le processus achat dans leur organisation

Ce chantier vise sept objectifs :

• Mettre en place le métier d’acheteur ;

• Établir un nouveau partenariat autour du développement durable entre entreprises et acteurs publics permettant aux locaux de répondre et fournissant aux autorités adjudicatrices une connaissance suffisante en matière de développement durable leur permettant sa prise en compte ;

• Pousser à intégrer les objectifs de développement durable dès la définition du besoin, à toutes les étapes de la passation du marché et de l’utilisation des biens et services ;

• Faire de l’achat durable un élément important de la responsabilité sociétale des organisations publiques ;

• Optimiser le suivi et l’évaluation du processus achat pour favoriser les achats durables ;

• Montrer aux décideurs l’intérêt économique et social de l’achat public durable en raisonnant en termes de coût global.

• Mettre en place une organisation dédiée au développement durable et aux achats publics durables.

Chantier 3 : Montrer les réussites et les avantages pour donner envie de développer les achats durables

Ce chantier vise trois objectifs :

• Développer l’émulation entre les organisations publiques ;

• Mettre en avant l’exemplarité des organisations qui ont une politique d’achat durable ;

• Convaincre les décideurs et montrer que les objectifs du développement durable sont en adéquation avec leurs objectifs économiques, dans une logique de long terme.

Chantier 1 : Rappeler les obligations ou outils et les faire appliquer

Tableau

Chantier 2 : Inciter les décideurs à repenser le processus achat dans leur organisation

La mise en place d’un métier d’acheteur ne va pas sans l’organisation de la fonction achats en position centrale et transversale dans l’organisme public concerné, de quelque administration publique qu’il relève.

Tableau

Chantier 3 : Montrer les réussites et les avantages pour donner envie de développer les achats durables

Tableau

Axe 2 – Accompagner les acheteurs

Chantier 4 : Étudier les conditions juridiques et techniques de certains sujets nouveaux ou complexes

Tableau

Ce chantier vise en particulier, à la mise en œuvre du PNAAPD (d’autres questions émergeront ultérieurement qui bénéficieront de la même attention) :

• la transposition de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et notamment les difficultés et subtilités que comportent certains passages : notion de coût du cycle de vie ; notion de « personne défavorisée » ou « vulnérable » ; mesure/limite dans laquelle il est possible de prendre en compte les conditions de production du bien tout en gardant le lien avec l’objet du marché ; etc.)

• la facilitation des clauses sociales, notamment par les mesures d’accompagnement existantes (facilitateurs des clauses sociales dans les marchés) et/ou à consolider (facilitateurs d’insertion pendant la mise en œuvre du marché), ainsi que par la clarification de difficultés juridiques rémanentes

• la prise en compte de l’économie de la fonctionnalité dans l’achat public

• les modalités d’application par la chaîne des fournisseurs et sous-traitants des conditions environnementales/sociales demandées au prestataire direct (une des contributions à la consultation sur le projet de plan évoque une « contamination bénéfique »)

• au titre des argumentaires, produire des études en réponse à l’idée très souvent émise selon laquelle l’achat durable serait plus coûteux (en dépense immédiate, voire en coût complet)

• Au titre d’appui au ministère des Affaires étrangères et du Développement international, étudier les conditions de mise en œuvre du 1.3 du rapport annexé à la loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale dont un alinéa dispose que « La France (…) soutient le renforcement des exigences sociétales dans les processus de passation des marchés publics, dans le cadre des réformes en cours au sein des institutions financières multilatérales et dans un cadre bilatéral ».

Chantier 5 : Sensibiliser les agents au développement durable et à l’achat public durable

Tableau

Ce chantier vise deux objectifs principaux :

• Promouvoir l’achat public durable auprès des agents en montrant les enjeux pour l’exemplarité et le développement durable ;

• Donner du sens à des projets collectifs pour mobiliser les équipes.

Chantier 6 : Soutenir et développer et la formation des acheteurs publics à l’achat public durable

Tableau

Ce chantier vise deux objectifs principaux :

• Harmoniser sur l’ensemble du territoire et entre les trois administrations les connaissances et pratiques de l’achat public durable ;

• Donner des outils pour aider à convaincre et à mettre en œuvre l’achat public durable à chaque niveau de l’organisation.

Chantier 7 : Développer les réseaux d’acheteurs publics permettant de développer les bonnes pratiques sur l’achat public durable

Tableau

Ce chantier vise quatre objectifs principaux :

• Couvrir l’ensemble du territoire national par des réseaux d’acheteurs publics spécialisés sur les achats publics durables ;

• Favoriser l’échange d’expérience entre ces réseaux au sein de l’inter-réseaux ;

• Donner de la visibilité sur l’action des réseaux ;

• Inciter l’ensemble des acheteurs publics à appartenir à un réseau.

Chantier 8 : Améliorer la plate-forme et le site Internet national dédié à l’achat public durable

Tableau

Ce chantier vise trois objectifs principaux :

• Repenser l’outil (charte graphique, ergonomie…) et développer ses fonctionnalités pour qu’il soit plus et mieux utilisé ;

• Faire connaître la plate-forme : http://www.achatsresponsables-bdd.com/ ;

• Enrichir les informations disponibles et les actualiser.

Chantier 9 : Mettre à disposition des outils pour les acheteurs publics

Tableau

Ce chantier vise trois objectifs principaux :

• Inventorier les guides et outils de référence pour une utilisation facilitée ;

• Mettre à disposition libre et gratuite toute la documentation internationale, européenne et nationale ;

• Faire connaître et partager les outils conçus par les administrations pour capitaliser les expériences et les investissements.

Axe 3 – Rendre compte des progrès réalisés

Chantier 10 : Piloter le dispositif dans une perspective d’amélioration continue sur plusieurs années

Tableau

Ce chantier vise quatre objectifs principaux :

• Favoriser l’émulation entre les administrations publiques concernées ;

• Proposer des outils d’évaluation communs pour faciliter la comparaison ;

• Suivre les progrès des administrations sur le long terme ;

• S’assurer de la bonne mise en œuvre du plan d’action

Chantier 11 : Impliquer les parties prenantes

Tableau

Ce chantier vise quatre objectifs principaux :

• Communiquer sur les moyens mis en œuvre et les résultats et l’impact obtenus en matière d’achats publics durables auprès des agents, des fournisseurs, des usagers, du grand public, des associations… ;

• Engager l’exemplarité des administrations ;

• Prendre en compte l’intérêt de l’ensemble des parties prenantes concernées par l’acte d’achat ;

• Donner aux parties prenantes les moyens d’encourager les acteurs de l’achat public durable à progresser dans leur démarche.

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PAS ENCORE ABONNÉ

1) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 18 juin 2003 [COM(2003) 302] 2) Communication de la Commission du 16 juillet 2008 relative à des marchés publics pour un environnement meilleur – Plan d’action pour une consommation et une production durables et pour une politique industrielle durable – Développement d’une réflexion environnementale axée sur le cycle de vie 3) http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000020243534 4) http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions services/daj/marches publics/oeap/publications/lettre/2011/lettre-OEAP-N-special.pdf 5) http://www.economie.gouv.fr/daj/recensement-des-marches-publics-en-2013 6) Les produits et services visés, ainsi que leurs performances, sont décrits dans les textes de transposition de l’article 6 directive efficacité énergétique 7) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0658:FR:NOT 8) http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/06/st10/st10117.fr06.pdf 9) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008DC0400:FR:NOT 10) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms Data/docs/pressData/fr/envir/104510.pdf 11) Energy Star est un référentiel US (EPA) d’efficacité énergétique des équipements de bureau (ordinateurs, écrans d’ordinateurs, imprimantes, télécopieurs, machines à affranchir, photocopieuses, scanneurs, appareils multifonctions, appareils de traitement de l’image). Il est reconnu par l’Union européenne par un accord diplomatique. L’accord correspondant au règlement (CE) 106/2008 a été signé à Washington le 20 décembre 2006 (JOUE, n° L 381, du 28 décembre 2006). Les exigences d’efficacité énergétique sont définies équipement par équipement à l’annexe C de l’accord. 12) Transposée par l’article 12 de la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne et par le décret n° 2011-493 et l’arrêté du 5 mai 2011 13) directive 92/75/CEE du Conseil du 22 septembre 1992 concernant l’indication de la consommation des appareils domestiques en énergie et en autres ressources par voie d’étiquetage et d’informations uniformes relatives aux produits 14) http://www.sgae.gouv.fr/gcp/webdav/site/sgae-internet-sgae/shared/04 Consultations publiques/201104/20110503 ReponseFR Livre vert marches publics.pdf 15) http://ec.europa.eu/environment/gpp/gppcriteriaen.htm 16) Transposition à l’identique d’une disposition de l’article 23-6 de la directive 2004/18 du 31 mars 2004. 17) Transposition d’une disposition de l’article 26 de la directive 2004/18 du 31 mars 2004. 18) Transposition à l’identique d’une disposition de l’article 48-2-f de la directive 2004/18 du 31 mars 2004. 19) L’article 53-1-a de la directive 2004/18 du 31 mars 2004 mentionne le « coût global ». 20) Décret du 25 août 2011 21) Transposition à l’identique d’une disposition de l’article 48-2-f de la directive 2004/18 du 31 mars 2004. 22) Intégré par décret du 14 septembre 2011 23) L’article 53-1-a de la directive 2004/18 du 31 mars 2004 mentionne le « coût global ». 24) Intégré par décret du 14 septembre 2011 25) Décret du 25 août 2011 26) Décret du 5 mai 2011

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