[TO] Droit immobilier

Orientations pour la programmation 2009 de l’action et des crédits gérés par l’Anah

Circulaire n° C 2009-01 du 20 février 2009 – Ministère du Logement – Agence nationale de l’habitat NOR : LOGU0908167C

La directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat à Madame et Messieurs les préfets de région ; Mesdames et Messieurs les préfets de département.

Les ministres en charge du logement et du plan de relance de l’économie vous ont notifié, par lettre circulaire du 30 janvier 2009, les dotations régionales des autorisations d’engagement pour les actions d’amélioration de l’habitat privé. Ces dotations sont composées à la fois de crédits ordinaires de l’Anah et de crédits du plan de relance.

La présente note a pour objet de vous préciser, comme l’indique la lettre circulaire des ministres, les conditions d’emploi de ces autorisations d’engagement, ainsi que l’articulation entre crédits ordinaires et crédits plan de relance, notamment pour l’établissement des avenants annuels aux conventions de délégation de compétence.

Dans le cadre du plan de relance de l’économie française, la gestion d’un fonds exceptionnel de 200 M d pour la lutte contre l’habitat indigne et les dépenses d’énergie a été confiée à l’Anah.

Ces crédits exceptionnels s’ajoutent au budget ordinaire de l’Anah, dont la principale ressource proviendra désormais de versements de l’UESL (1 % logement), fixés par décret. Sur ses champs traditionnels d’action, le budget global d’intervention de l’Anah s’élèvera donc à un niveau sans précédent de 731 M d.

Il en découle des dotations régionales, supérieures en moyenne de 40 % aux dotations initiales de 2008. Ces dotations devraient vous permettre d’honorer non seulement toutes les demandes étayées par des engagements pluriannuels contractés avec les collectivités territoriales, notamment celles relatives aux opérations programmées et aux copropriétés dégradées ciblées par le plan de relance, mais également de satisfaire l’ensemble des demandes d’aide aux propriétaires occupants pour des travaux d’économies d’énergie et de lutte contre l’habitat indigne.

L’importance des dotations régionales et les conditions strictes d’emploi des crédits du plan de relance imposent de constituer des réserves régionales que vous déploierez notamment, conformément aux instructions entérinées au cours du CIACT du 30 janvier, au cours des rendez-vous trimestriels du 30 juin et du 30 septembre où vous ferez le point sur l’état de consommation des crédits du plan de relance.

A cet effet, l’Anah prend en charge l’intégralité des procédures d’évaluation et de suivi des consommations des crédits plan de relance. L’agence mettra à disposition de vos services, via son système d’information Infocentre, tous les éléments dont vous auriez besoin pour le renseignement de vos bases d’informations Présage.

Pour les nouvelles délégations de compétence ou demandes de participation aux projets d’opérations programmées que vous conclurez en 2009, vous infléchirez les engagements pris au nom de l’Anah dans le sens des nouvelles priorités 2009-2011 de l’agence : la lutte accrue contre l’habitat indigne et très dégradé, la sélectivité des interventions en matière de loyer maîtrisé et le renforcement des actions en faveur des propriétaires occupants modestes éligibles aux aides de l’Anah.

Par ailleurs, les articles réglementaires du code de la construction et de l’habitation relatifs à l’Anah seront revus, au cours de l’année 2009, afin de permettre à l’agence de s’engager sur de nouveaux champs d’action, notamment la résorption de l’habitat insalubre et l’humanisation des centres d’hébergement. Les modalités d’action qui restent à préciser vous seront présentées ultérieurement et la présente note circulaire ne concerne que les champs d’action traditionnels de l’Anah.

Pour ceux-ci, au sein desquels s’insèrent les actions du fonds exceptionnel de 200 M d, le cadre des règles actuelles de l’agence sera maintenu en 2009 ; les éventuelles adaptations réglementaires proposées viseront principalement à lever certains blocages juridiques afin d’accélérer, en application des mesures entérinées par le CIACT du 30 janvier, les procédures d’octroi et de paiement des subventions. D’ores et déjà, 50 %, au lieu de 30 %, des dotations ont été délégués aux territoires sous forme d’avance afin d’engager les premières décisions d’attribution des aides.

Enfin, le mode de fonctionnement de l’Anah sera profondément revu à compter de la promulgation de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. L’agence devra rendre compte à un nouveau conseil d’administration qui comptera désormais, outre les représentants de l’Etat, un collège de personnalités qualifiés dont les représentants du 1 % logement et un collège d’élus. La bonne réalisation des objectifs de l’Anah est de plus en plus liée à la qualité du partenariat de l’agence avec les collectivités territoriales et leur groupement. Vous tiendrez donc particulièrement compte, pour la répartition des crédits, des engagements contractuels de l’Anah vis-à-vis de ces collectivités et, pour les futurs engagements pluriannuels, des politiques ou projets locaux en cours d’élaboration.

La loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion qui vient d’être adoptée vous désigne enfin comme délégués de l’agence. Votre rôle sera précisé par la réécriture des décrets actuels, relatifs aux délégués locaux de l’Anah. Une note commune des ministres en charge du logement et de l’intérieur devrait prochainement vous en préciser les principaux points.

Dans l’immédiat, vous disposez pour la programmation de l’action et des crédits de l’Anah du conseil et de l’appui des missions territoriales de l’agence que vous mobiliserez autant que de besoin. Vous veillerez, avec leur aide et l’appui des services de l’Etat, à structurer l’action locale de l’Anah conformément aux orientations décrites ci-après.

La présente circulaire sera publiée au Bulletin officiel du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

1. Nouvelles dispositions budgétaires pour l’agence à compter de 2009

En 2009, la principale ressource de l’Anah sera apportée par le 1 % logement, par le biais de l’Union économique et sociale du logement (UESL) sous forme de crédits de paiement. Ceux-ci seront employés pour assurer les demandes de paiement issues des engagements pris au nom de l’Agence, antérieurement à l’année 2009, ainsi que les acomptes et soldes des subventions des autorisations d’engagements de 2009 qui seront liquidés durant ce même exercice.

Dans le cadre du plan de relance, l’Anah est, par ailleurs, chargée de la répartition de 200 M d, votés en loi de finances rectificative 2009 pour la lutte contre l’habitat indigne et les dépenses d’énergie, ainsi que de l’humanisation des centres d’hébergement. Elle est également mobilisée en appui méthodologique pour le développement de « l’intermédiation locative » et son volet communication, à l’instar de la campagne « Solibail » en Ile-de-France.

Les capacités d’engagement, gérées par l’Anah et arrêtées par son conseil d’administration pour 2009, englobent :

– le champ traditionnel d’action de l’agence avec un budget d’intervention de 731 M d en 2009, fortement accru par le fonds exceptionnel de lutte contre l’habitat indigne et les dépenses d’énergie :

– 36 M E font l’objet de dotations spécifiques (Sorginorpa, Tornade Haumont,…) ;

– 42 M E sont provisionnés afin de répondre aux sollicitations régionales ponctuelles pour le traitement des copropriétés dégradées, 22 Md sur crédits ordinaires et 20 M E sur crédits du fonds exceptionnel ;

– 24 M E sont réservés, hors plan de relance, pour abonder, selon des critères de performance, les dotations régionales à compter du second semestre 2009 ;

– 629 M E constituent le montant des dotations régionales à répartir. Validés en conseil d’administration le 21 janvier 2009, les 180 M d de dotations régionales du fonds exceptionnel se rajoutent aux 449 M E de dotation déconcentrée (y compris DOM) délibérés le 26 novembre 2008. Les dotations régionales y compris celles du fonds exceptionnel vous sont rappelées en annexe I ;

– l’humanisation des centres d’hébergement, dont l’Anah pourra engager immédiatement les crédits du plan de relance, et les autres compétences transférées par l’Etat, notamment en matière de lutte contre l’habitat indigne, dont les textes d’application et les modalités d’emploi seront fixés au cours du premier semestre 2009.

Tous les développements ci-après portent essentiellement sur les interventions traditionnelles de l’Agence.

2. Priorités et objectifs

L’ensemble des priorités fixées à l’agence s’inscrit dans le cadre de politiques publiques de solidarité ainsi que du plan de relance de l’activité économique du bâtiment.

2.1. Une priorité croissante à la lutte contre l’habitat indigne et très dégradé

La lutte contre l’habitat indigne devient l’un des quatre objectifs prioritaires de l’Anah, au regard des budgets d’intervention à engager. L’année 2009 sera fortement consacrée à préparer cette montée en puissance, en vue d’un relèvement très significatif des objectifs dès 2010.

A cet effet, un effort accru sur l’ingénierie sera nécessaire. Il vous est rappelé à ce titre que des mesures de revalorisation de celle-ci ont été adoptées par le conseil d’administration de mars 2007 et qu’un référentiel d’ingénierie sur la prise en compte de l’habitat indigne dans les opérations programmées a été édité par l’agence (source documentaire internet : lesopah.fr).

L’Anah peut également apporter des aides aux collectivités engagées avec l’Etat dans le plan d’urgence contre les marchands de sommeil, lorsqu’elles entreprennent des travaux d’office.

Hors cette voie coercitive, les objectifs à atteindre par la voie d’incitation seront quasiment doublés sur les trois prochaines années. En 2009, ces objectifs distinguent désormais les logements indignes stricto sensu, dont l’objectif, en progrès de 10 % sur les réalisations 2008, est de 11 500 logements, et un traitement préventif sur 3 500 logements très dégradés.

En 2009, la lutte contre l’habitat indigne bénéficie en outre des moyens supplémentaires apportés par la dynamique du plan de relance, 50 Md notamment pour le traitement de 5 000 logements locatifs privés qui font l’objet de dispositifs contractuels programmés de lutte contre l’habitat indigne, hors copropriété et plan local de sauvegarde.

Par ailleurs, l’intervention sur les logements très peu performants sur le plan énergétique et occupés par des ménages modestes, dits en situation de la précarité énergétique, va souvent de pair avec le traitement de l’habitat très dégradé.

Il vous est donc recommandé de veiller particulièrement au respect des décisions du conseil d’administration de décembre 2007 et juillet 2008 de systématiser la prise en compte des problématiques habitat indigne et précarité énergétique dans les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (Opah).

2.2. Une amélioration qualitative des réalisations en matière de production de logements à loyer maîtrisé

Pour la dernière année du plan de cohésion sociale, les objectifs de loyer maîtrisé et de sortie de vacance seront révisés en contrepartie d’engagements plus qualitatifs, en cohérence avec les engagements DALO de l’agence :

En termes quantitatifs, 32 000 logements à loyer maîtrisé sont à traiter avec :

– maintien de l’objectif national de production d’une offre à loyer très social de 4 000 logements ;

– accentuation de l’effort en faveur du logement conventionné social, 12 500 logements ;

– réduction en conséquence du nombre de la production de l’offre de logements à loyer intermédiaire et de logements vacants remis sur le marché, hors zones tendues.

Sur la période 2009-2011, la réalisation de ces objectifs sera principalement orientée vers les zones où les marchés locaux de l’habitat sont les plus tendus.

2.3. L’accompagnement solidaire des propriétaires occupants

Le fonds exceptionnel de lutte contre l’habitat indigne et les dépenses d’énergie cible particulièrement l’amélioration des logements des propriétaires occupants impécunieux, pour un objectif de 50 000 logements et un montant total de 100 M d.

Vous inciterez fortement tous les responsables territoriaux à ouvrir ces aides à l’ensemble des propriétaires et, plus particulièrement, à ceux dits en situation de précarité énergétique, des ménages modestes occupant des logements à forte déperdition. Ces aides, renforcées pour les propriétaires « très sociaux » par la mise en œuvre d’une éco-prime de 1 000 E, permettront de répondre aux besoins des ménages en situation de précarité énergétique qui représentent une part croissante du financement des FSL. Conformément à la mesure entérinée au CIACT du 30 janvier, l’Anah aura la possibilité d’accorder des avances aux propriétaires occupants afin de faciliter le lancement de leur chantier.

Une campagne de mobilisation dont le lancement interviendra à partir du deuxième trimestre 2009 permettra de cibler ces aides sur les travaux les plus fortement réducteurs de consommation énergétique pour un budget limité. Le but est que les ménages modestes puissent, grâce aux subventions et aux économies dégagées, financer sur moins de sept ans les remboursements d’emprunt, déduction faite de l’allocation logement éventuelle.

L’Anah continuera à financer les travaux d’adaptation au handicap et à la dépendance dans un volume cible de 16 000 logements. Ces actions pourront être démultipliées au travers de partenariats locaux, notamment avec les conseils généraux.

2.4. Les copropriétés en difficulté

Le traitement des copropriétés en difficulté qui, dans un certain nombre de cas, recoupe la problématique du traitement de l’habitat indigne ou très dégradé, bénéficiera d’un effort financier sans précédent dans le cadre du plan de relance : 50 Md pour le traitement de 25 000 logements en copropriété.

De nouvelles dispositions réglementaires permettront de traiter des copropriétés en cas d’insalubrité avérée sur la base de la grille d’évaluation DGS/Anah et d’accorder des avances aux syndicats afin d’accélérer les décisions de démarrage des travaux.

3. Modalités d’action locale

3.1. Programmation infrarégionale et institution de réserves régionales

L’Anah s’engage de manière croissante avec les collectivités territoriales, au travers des opérations programmées pluriannuelles et des délégations de compétence pour l’attribution des aides à la pierre, dont l’ensemble représente désormais près de 80 % du budget d’intervention de l’agence.

Pour la programmation infra régionale des crédits, l’ordre suivant de satisfaction des priorités est à privilégier :

– les perspectives d’engagements avec les collectivités territoriales ou autres partenaires, dans le cadre de dispositifs conventionnels ou faisant l’objet de protocoles particuliers, cohérentes avec les priorités de l’agence ;

– les perspectives de demandes diffuses, hors cadre contractuel, notamment pour répondre à l’objectif de traitement de 50 000 propriétaires occupants supplémentaires dans le cadre du plan de relance.

La disponibilité de dotations budgétaires régionales largement supérieures à celles réparties avant le plan de relance permet de satisfaire immédiatement l’ensemble des demandes territoriales, en attribuant de manière concomitante des crédits ordinaires et des crédits plan de relance. Ces derniers, conformément aux directives du ministre en charge du plan de relance, sont destinés à créer de l’activité économique supplémentaire par rapport à la situation avant l’annonce du plan. Un tel constat sera effectué de manière progressive.

L’emploi des crédits plan de relance est toutefois restreint au financement des travaux de rénovation de logements de propriétaires occupants modestes, de copropriétés dégradées et de logements locatifs faisant l’objet d’opération programmées de lutte contre l’habitat indigne. Ce cadre d’emploi est précisé dans les « feuilles de route régionales » qui vous seront transmises et dont vous trouverez un modèle à l’annexe II.

La réussite du plan de relance repose sur les décisions individuelles de plusieurs dizaines de milliers de propriétaires individuels. Il est donc nécessaire d’éviter toute rigidité ou tout retard. Pour cela, les objectifs seront affinés et adaptés en continu au vu des réalisations effectives constatées (cf. ci-après pour le suivi des engagements). Les engagements des territoires seront mutualisés au sein de chaque région, puis entre régions. En correspondance de ces mutualisations régionales, sont constituées des réserves régionales et nationale de performance qui seront progressivement libérées pour optimiser les dotations territoriales en fonction de l’avancement du plan de relance.

Pour les territoires en délégation de compétence, vous proposerez sous la forme d’une simple lettre, annexée aux avenants de la convention de délégation de compétence, un engagement complémentaire fixant un montant destiné aux actions du plan de relance. Le modèle d’engagement complémentaire est joint en annexe III. Les éléments de l’engagement complémentaire peuvent être réactualisés autant que de besoin, dans les mêmes formes que l’engagement initial, mais toujours dans le respect du montant global de la dotation territoriale et d’un principe de fongibilité asymétrique des crédits ordinaires vers les crédits plan de relance.

Vous éviterez ainsi une longue négociation préalable et un unique et délicat arbitrage en début d’année sur la capacité des territoires à engager les crédits du plan de relance. De manière symétrique, les délégataires de compétence pourront faire évoluer leur engagement complémentaire tout au long de l’année, avec votre accord, sans être tenus de délibérer sur de nouveaux avenants à leur convention.

Vous procéderez de manière similaire sur les autres territoires dans le cadre d’un dialogue interne à l’administration territoriale.

Le calendrier 2009 de la programmation des crédits Anah sera donc ponctué des étapes suivantes :

– la répartition infrarégionale, en début d’année, après passage en comité régional de l’habitat, du budget d’intervention qui vous a été notifié par lettre circulaire des ministres en charge du logement et de la mise en œuvre du plan de relance, en date du 30 janvier, à l’exception – cf. ci-après – de la réserve de performance ;

– l’actualisation en continu des nouveaux engagements complémentaires, notamment sur les OPAH et les copropriétés ; conformément aux mesures entérinées lors du CIACT du 30 janvier, les rendez-vous trimestriels du 30 juin et du 30 septembre consoliderons les objectifs territoriaux de mobilisation des crédits du plan de relance et permettront de redéployer les crédits disponibles ;

– la libération, à compter du deuxième semestre 2009, de la réserve régionale de performance, constituée initialement d’environ 15 % de la dotation régionale ;

– la répartition, au cours du dernier quadrimestre 2009, de la réserve nationale qui abondera les dotations des régions qui, ayant contribué à la réalisation des priorités de programmation, présenteraient encore des perspectives fortes de besoins à satisfaire.

3.2. Suivi des engagements et dialogue de gestion avec les territoires

Pour la libération progressive de la réserve de performance régionale, vous porterez une attention particulière aux programmes d’action annuels qu’adopteront les territoires de gestion des aides Anah.

Vous anticiperez éventuellement tout assouplissement non justifié des taux de subvention. A titre d’exemple, l’objectif d’aider davantage les travaux d’économie d’énergie des propriétaires occupants n’impose pas d’augmenter les taux de subvention. L’effet obtenu risque d’être contraire à l’objectif quantitatif recherché. Comme le confirme un sondage mené par l’Anah avec l’aide de cabinets spécialisés, il est préférable, à la majoration de taux, de compléter l’offre actuelle par des possibilités d’avance de subvention, voire de la coupler avec un crédit bancaire, et de porter une information pédagogique ciblée sur les travaux les plus rentables en matière d’économie d’énergie. Un tel dispositif est en cours d’élaboration et sera lancé à compter du deuxième trimestre 2009.

Le suivi des engagements et notamment de la réalisation du plan de relance exigera des échanges d’informations réguliers afin de suivre le rythme des consommations d’engagement et de paiement, ainsi que les délais d’instruction qui leurs sont attachés.

Le ministère en charge de la relance a mis en place une base de donnée intitulée Présage pour le suivi de l’ensemble des mesures du plan de relance. Ce suivi inclut notamment le niveau d’exécution budgétaire (engagements et paiements).

Pour répondre à l’obligation de compte-rendu périodique exigée par le ministre en charge du plan de relance, vous transmettrez sans délai l’ensemble des engagements complémentaires au siège de l’Anah, ainsi que toute actualisation de ces engagements.

L’Anah, prend en charge l’intégralité des procédures d’évaluation et fournira à vos services (DREAL, DDE, DDEA,…), via son système d’information Infocentre auxquels ils ont accès, l’état actualisé des consommations prévisionnelles des crédits plan de relance pour l’ensemble des territoires de gestion. Elle applique à cet effet les dispositions d’évaluation convenues dans le protocole entre l’Anah et l’Etat. Vos services pourront ainsi renseigner la base de données Présage pour le suivi des mesures Anah du plan de relance. Les annexes II et III précisent les éléments clés, cibles ou surplus de réalisation par rapport à un niveau de référence fixé, qui permettront d’établir les états de consommation des crédits et qui serviront également de support d’échange entre nos services pour le suivi régional et départemental des engagements au titre du plan de relance.

A tout moment, chaque territoire de gestion connaît, par le biais du système d’information Infocentre auquel il a également accès, le montant plafond et les réalisations détaillées des ses engagements complémentaires, déclinée en cohérence avec le rythme et la nature de l’ensemble de ses décisions d’engagement.

Dans votre dialogue de gestion avec les collectivités, vous préciserez le cadre emploi des crédits du plan de relance, les conditions de leur suivi et leur articulation avec les crédits ordinaires. A cet effet, l’annexe IV illustre de manière graphique le principe de fongibilité asymétrique entre les crédits ordinaires et les crédits plan de relance et le caractère incitatif du dispositif d’engagement complémentaire.

4. Les missions territoriales de l’Anah en appui aux délégués de l’agence

Les agents des missions interrégionales de l’Anah constituent des points d’appui délocalisés de l’action territoriale de l’Agence dont l’expertise est mise au service des délégués locaux de l’Anah et de leurs services.

Les chargés de mission territoriale établissent des bilans de réalisation et dressent les perspectives pluriannuelles d’engagement, notamment au travers de l’analyse des programmes d’actions territoriaux.

Ces documents sont destinés à la direction de l’action territoriale de l’agence afin de préparer les exercices annuels et pluriannuels de programmation de l’Anah. Vous en serez systématiquement destinataires, ainsi que la DHUP/bureau PH3 du ministère en charge du logement.

Hors territoire en délégation de compétence, les conventions d’opération programmée pour un montant d’engagement annuel supérieur à 500 000 d, ainsi que les conventions d’Opah – copropriété, sont, depuis le 1er janvier 2009, signées par la direction générale de l’Anah ou l’un de ses directeurs.

En délégation de compétence, il en est de même pour les conventions de gestion, ainsi que leurs avenants, en cohérence avec les dispositions que vous conclurez dans les conventions de délégation.

En cas d’empêchement des directeurs de l’Agence, les chargés de mission territoriale peuvent être amenés à signer.

De manière générale, vous êtres invités à les solliciter pour le suivi et la validation de toute opération donnant lieu à une convention pluriannuelle afin de veiller à sa cohérence avec les orientations triennales de l’Agence et de sécuriser les engagements financiers projetés, notamment la disponibilité budgétaire pluriannuelle des crédits et la qualité contractuelle des clauses financières.

Dans le cadre particulier du plan de relance, les chargés de mission sont mobilisés pour vous apporter toutes les informations et conseils relatifs aux déploiements budgétaires et au suivi des réalisations.

Après promulgation de la loi « de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion », notamment son article 3 bis, le rôle des préfets délégués locaux et régionaux de l’Anah sera défini par la réécriture des articles réglementaires actuels. Une note commune des ministres en charge du logement et de l’intérieur devrait vous en préciser les principaux points.

Annexe 1

TABLEAU Dotations régionales pour l’année 2009

Annexe 1 bis

TABLEAU Répartitions régionales des objectifs 2009

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RÉFÉRENCES

circulaire du 30 janvier 2009 textes officiels du 6 MarS 2009 p. 9

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