Architecture Domaine public

Occupation sans titre : la collectivité choisit qui doit payer !

Mots clés : Domaine public

L’indemnisation peut être réclamée soit au constructeur soit à l’occupant, ou aux deux.

Dans un arrêt récent, le Conseil d’Etat a apporté des précisions sur les conditions d’indemnisation en cas d’occupation sans titre du domaine public (CE, 15 mars 2017, n° 388127).

Une société a signé avec une Ville un bail à construction en vue de la réalisation d’un ensemble immobilier comprenant un hôtel, un casino et une salle de spectacle. Elle a aussi conclu une convention d’occupation du domaine public pour la réalisation d’un passage souterrain reliant l’immeuble à la plage. Par la suite, une nouvelle convention d’occupation du domaine public est intervenue pour régulariser les empiétements survenus sur le sous-sol de la voie publique pendant la période des travaux. En parallèle, le propriétaire de l’ensemble immobilier a établi un bail commercial avec une autre société pour que celle-ci exploite le casino.

La commune a réclamé à cette dernière le paiement d’une indemnité pour occupation irrégulière du sous-sol de son domaine public. Le tribunal administratif a rejeté la demande. L’affaire est arrivée en cassation devant le Conseil d’Etat.

Nécessité d’une autorisation préalable. Rappelons tout d’abord que, selon l’article L. 3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. Son occupation privative, temporaire, précaire et révocable est soumise à autorisation préalable. Dès lors, un maire peut par exemple obtenir en justice, sous astreinte, l’expulsion des occupants sans titre et l’enlèvement des installations irrégulières.

En outre, l’occupation du domaine public donne lieu en principe au paiement d’une redevance (art. L. 2125-1 du CG3P). Celle-ci peut résulter d’une décision de l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale, étant précisé que cette compétence peut être déléguée au maire. Le montant de la redevance prend en compte les avantages procurés au titulaire de l’autorisation. Il varie donc en fonction notamment de l’emprise au sol, du mode d’usage et de la durée d’exploitation (usage annuel ou saisonnier), ainsi que de la valeur commerciale de la voie considérée. En cas de difficulté pour fixer ce montant, la personne publique pourra solliciter le service des domaines (Direction de l’immobilier de l’Etat).

Compenser les revenus. Quoi qu’il en soit, et indépendamment de la question de la répression éventuelle par des contraventions de grande voirie, l’occupation irrégulière du domaine public constitue une faute. Le Conseil d’Etat rappelle que le gestionnaire du domaine est fondé à réclamer à un occupant sans titre, au titre de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’il aurait pu percevoir d’un occupant régulier. Il ne peut cependant appliquer aux occupations irrégulières un taux majoré qui s’apparenterait à une pénalité (CAA Nancy, 28 novembre 1991, n° 91NC00230).

L’indemnité compense les revenus qui auraient été perçus d’un occupant régulier.

Par ailleurs, le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de préciser qu’on ne peut subordonner le versement de l’indemnité « à l’existence de tarifs régulièrement fixés et rendus opposables aux bénéficiaires d’autorisations d’occupation du domaine » (CE, 11 février 2013, n° 347475).

Trois possibilités d’indemnisation. En outre, dans l’arrêt du 15 mars 2017, le Conseil d’Etat précise que la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit en jugeant que la redevance d’occupation du domaine public ne pouvait être mise à la charge de « l’occupant non propriétaire » qui exploitait le casino. En effet, pour la Haute Juri diction, lorsque l’occupation du domaine public procède de la construction, sans autorisation, d’un bâtiment sur le domaine public et que ce bâtiment est lui-même occupé par une personne autre que celle qui l’a édifié ou qui a acquis les droits du constructeur, le gestionnaire du domaine public a trois possibilités pour se faire indemniser le préjudice ainsi subi. Il peut poursuivre soit la personne qui a construit le bâtiment ou acquis les droits du constructeur, soit l’occupant, ou encore mettre l’indemnisation à la charge de l’une et de l’autre en fonction des avantages respectifs qu’ils en ont retirés.

Cette solution est avantageuse pour la collectivité, qui a donc le choix, étant précisé qu’il lui sera plus simple de ne poursuivre qu’une seule personne pour obtenir la totalité de l’indemnité.

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Ce qu'il faut retenir

– Toute occupation privative du domaine public nécessite une autorisation préalable et donne en principe lieu au paiement d’une redevance.

– Le gestionnaire du domaine public est fondé à réclamer à un occupant sans titre dudit domaine, au titre de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’il aurait pu percevoir d’un occupant régulier. C’est le cas, par exemple, lorsqu’un bâtiment est construit sans autorisation sur le domaine public, comme l’illustre un arrêt du Conseil d’Etat du 15 mars 2017.

– En pareille hypothèse, la commune propriétaire du domaine peut réclamer le paiement de la redevance soit à la personne ayant construit le bâtiment ou ayant acquis les droits du constructeur, soit à celle qui l’occupait à la date du litige, ou encore à l’une et à l’autre en fonction des avantages respectifs qu’elles ont retirés de l’occupation irrégulière.

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