Collectivités territoriales Rapport d'information de Mathieu Darnaud, René Vandierendonck, Pierre-Yves Collombat et Michel Mercier, sénateurs Mars 2017

Mission de suivi et de contrôle des dernières lois de réforme des collectivités territoriales

Mots clés : Etat et collectivités locales

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs, Tout au long de ces quinze derniers mois, la mission de contrôle et de suivi de la mise en œuvre des dernières lois de réforme territoriale, créée par votre commission des lois, a sillonné les sept nouvelles régions résultant des fusions opérées par la loi du 16 janvier 20151 pour en étudier la mise en place et en évaluer les conséquences pour leur territoire.

Dans le même temps, les autres volets des dernières lois de réforme territoriale – révision des cartes intercommunales, création de communes nouvelles, réorganisation des compétences entre les trois niveaux de collectivités territoriales – ont été examinés grâce aux entretiens organisés avec des maires, présidents d’intercommunalité, présidents de département ou de région, préfets, responsables des administrations déconcentrées de l’État, elles-mêmes en pleine restructuration.

Au terme de leurs travaux et alors que l’essentiel des réformes est entré en vigueur, vos rapporteurs dressent tout d’abord plusieurs constats : – une clarification insatisfaisante des compétences entre collectivités, d’autant que, parallèlement, le législateur a créé de nouveaux instruments de coopération ; – une aspiration des élus locaux à une plus grande différenciation territoriale, déjà marquée par l’institution de statuts spécifiques pour les métropoles de Lyon, du Grand Paris, d’Aix-Marseille Provence, ainsi que les collectivités uniques de Corse et de la capitale ; – leur souhait d’une pause dans les réformes, leur préférence pour des assouplissements, des ajustements, comme en témoigne d’ailleurs la multiplication des propositions de loi déposées sur le bureau des assemblées. Les évolutions successives des réformes territoriales, parfois contradictoires, les conduisent à s’interroger sur l’existence, le sens et l’aboutissement d’une vision globale, d’une démarche d’ensemble. C’est pourquoi vos rapporteurs estiment indispensable que l’évaluation conduite pendant ces quinze mois se poursuive pour apprécier les effets à plus long terme des dernières lois de réforme territoriale et également recenser les « bonnes pratiques » qui ont été mises en œuvre localement ;

Préconisation n° 1 : poursuivre le travail d’évaluation de la mise en œuvre sur le terrain des réformes territoriales, leurs difficultés et les solutions qui ont pu y être apportées localement.

– le renforcement de certaines collectivités au détriment d’autres qui génère des « gagnantes » – mais le sont-elles vraiment ? – et des « perdantes », qui ont le sentiment d’être oubliées de l’État, notamment les petites communes rurales par ailleurs soumises à d’autres contraintes non liées aux lois de réforme territoriale : par exemple, la baisse des dotations de l’État, les réformes, entreprises depuis de longues années, de l’administration territoriale de l’État, le retrait de certaines compétences déconcentrées (cf. la récente loi sur la justice du XXIe siècle en matière d’état civil)… ; – la démarche des élus qui se sont saisis des réformes pour moins en subir les rigueurs et leur volonté de déterminer les moyens de leur adaptation et de leur applicabilité au terrain.

Cette attitude volontariste des élus locaux doit être saluée. Le législateur ne peut ni ne doit tout régir. La libre administration des collectivités territoriales ne saurait être un vain principe. L’État doit faire confiance aux élus en leur permettant d’expérimenter des dispositifs légaux ou réglementaires, d’adapter le cadre général aux spécificités de leur territoire. Ce sont eux qui sont les plus à même d’identifier les attentes de leurs administrés. Et le moyen le plus efficace pour y parvenir est le recours à l’expérimentation.

Vos rapporteurs regrettent que les dernières réformes n’aient pas donné à celle-ci une place suffisamment importante. Or l’expérimentation permettrait d’adapter aux spécificités territoriales les dispositions législatives adoptées par le Parlement. En effet, si la loi est la même pour tous, son impact peut être différent localement. Dans le contexte actuel de recherche d’une différenciation territoriale renforcée, cette dernière est un outil efficace de subsidiarité pour définir l’échelon de collectivité le plus adapté pour l’exercice d’une compétence. Par exemple, en matière d’accompagnement à l’emploi, elle permettrait aux régions de tester des dispositifs d’insertion tenant compte des spécificités de leurs territoires.

C’est pourquoi vos rapporteurs préconisent d’assouplir le recours à ce dispositif pour la définition des modalités d’exercice des compétences.

Préconisation n° 2 : assouplir le recours à l’expérimentation pour définir les modalités d’exercice des compétences.

Vos rapporteurs déplorent également l’absence du troisième volet de la réforme qui aurait dû compléter les lois Maptam et NOTRe : une loi de finances procédant à une refonte des ressources budgétaires et fiscales de chaque strate territoriale.

Ainsi, en raison de l’absence de cette loi, les réformes territoriales des cinq dernières années sont restées au milieu du gué entre, d’une part, une volonté affichée d’un renforcement des compétences des régions et intercommunalités pour en faire des acteurs dynamiques, sans que, d’autre part, ces échelons disposent des ressources dynamiques pour assumer cette ambition. Plusieurs élus se sont ainsi interrogés sur la pertinence de ces réformes en l’absence de ressources en adéquation avec les nouvelles responsabilités des différents niveaux de collectivité. C’est pourquoi vos rapporteurs appellent de leurs vœux l’établissement d’un pacte financier entre l’État et les collectivités territoriales, pluriannuel, destiné à fixer un cadre de financement donnant plus de visibilité aux territoires, et soutenant l’investissement local, objectif indispensable pour maintenir le dynamisme territorial.

Préconisation n° 3 : proposer un pacte financier État/Collectivités territoriales permettant de fixer un cadre de financement pluriannuel des territoires et de soutenir l’investissement local.

Au terme de ses travaux, la mission exprime sa profonde gratitude aux personnes qu’elle a rencontrées, qui lui ont accordé de leur temps. Leurs observations, leurs requêtes, leurs regrets mais aussi leurs projets, leurs actions au service de leur territoire ont puissamment contribué aux conclusions aujourd’hui présentées.

Vos rapporteurs espèrent que les préconisations de la mission participeront utilement au renforcement et à la vitalité du développement territorial et de la démocratie locale. C’est à tout le moins l’esprit dans lequel ils ont travaillé.

I. Le renforcement des régions et des intercommunalités

Les réformes initiées en 2012 visaient à renforcer l’efficacité de l’action publique de notre pays « pour améliorer la compétitivité de ses entreprises, renforcer les solidarités entre ses territoires, ses générations » 2 et, à cette fin, proposaient « d’ (en) identifier clairement les échelons pertinents » 2.

Métropoles et régions étaient désignées à travers les deux premiers projets de loi déposés sur le Bureau du Sénat pour constituer les fers de lance de « la réforme de la décentralisation et de l’action publique engagée par le Gouvernement » : le premier « d’affirmation des métropoles », le second « de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi »3 .

Le renforcement de l’échelon régional se traduisait aussi par les regroupements opérés par la loi du 16 janvier 20154

afin de donner aux régions une « taille critique » en termes géographique, démographique et économique.

Ce mouvement s’est poursuivi avec l’affermissement du niveau intercommunal par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République – dite loi NOTRe.

Qu’en est-il aujourd’hui, quinze mois après la mise en place des nouvelles régions et de la quinzième métropole – alors que la liste n’est pas close – et quelques semaines après celle des nouvelles intercommunalités ? Quels sont les moyens mis en œuvre pour réussir les réformes ? Quelles sont les ressources mobilisables ?

Les enseignements que vos rapporteurs ont pu retirer de leurs déplacements sur le terrain, leur permettent déjà d’établir un bilan nuancé des changements introduits dans l’organisation décentralisée de la République – des bouleversements pour nombre d’entre eux – qui commandent, à plusieurs titres, une réflexion indispensable pour clarifier certains pans de notre organisation locale et tracer les pistes pour plus de performance et de pertinence.

A. La région ou la recherche d’une collectivité à « visage humain »

1. La délicate conciliation entre proximité et efficacité de l’action publique régionale

La loi précitée du 16 janvier 2015 a diminué de vingt et une à douze le nombre de régions hexagonales, hors la Corse. Sept sont issues de la fusion d’anciennes régions, certaines recouvrant désormais un périmètre très vaste, ce qui a accentué, comme vos rapporteurs l’avaient relevé dans leurs deux précédents rapports, une hétérogénéité territoriale.

a) La nécessité de renforcer la territorialisation des services régionaux

La mise en œuvre des nouvelles régions représente, pour les présidents rencontrés par vos rapporteurs, un formidable défi, impliquant la remise à plat de l’ensemble des politiques publiques régionales, et la recherche d’une gouvernance inédite. Il s’agit, en effet, pour les élus régionaux, de construire une organisation ad hoc de leurs services, adaptée aux spécificités et aux défis d’une nouvelle collectivité territoriale, sur un périmètre étendu, qui allie à la fois efficacité et proximité. Cette recherche est d’autant plus indispensable au moment où les régions bénéficient d’un renforcement de leurs compétences dans un contexte de baisse des dotations de l’État.

C’est pourquoi les régions « fusionnées » ont consacré plusieurs mois à la définition d’un nouvel organigramme qui permette une répartition équilibrée des services dans les territoires, par la mise en place d’antennes régionales et une répartition des directions entre les anciens et l e nouveau chef-lieu de région. À travers cette nouvelle organisation administrative, il s’agit pour les régions d’apparaître comme des collectivités territoriales à la fois stratégiques et de proximité, permettant aux acteurs locaux de bénéficier d’une porte d’entrée aux services régionaux.

Les élus régionaux rencontrés par vos rapporteurs sont soucieux de présenter un visage « humain » de leurs nouvelles régions, afin d’éviter qu’elles n’apparaissent comme des « monstres technocratiques » éloignés des réalités du terrain. Le législateur a souhaité renforcer la vocation stratégique de la région ce qui nécessite une connaissance précise des territoires, connaissance rendue d’autant plus indispensable que l’hétérogénéité territoriale s’est renforcée, d’où l’importance accordée à une organisation administrative présente sur l’ensemble des territoires d’une région.

L’exemple de la région Grand Est

b) Les prémices d’un dialogue ouvert avec les acteurs locaux La recherche d’une proximité avec les territoires passe également par un dialogue permanent entre la région et les acteurs locaux. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles – dite loi Maptam – a institutionnalisé les conférences territoriales de l’action publique (CTAP).

Cette conférence peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. Elle peut être saisie de la coordination des relations transfrontalières avec les collectivités territoriales étrangères situées dans le voisinage de la région. Présidée par le président du conseil régional, elle comprend des membres de droit et des membres élus 6.

Régions de France a établi un premier bilan de ces conférences organisées en 2016. Seules les collectivités uniques de Guyane et de Martinique ne les ont pas réunies tandis que les autres régions les ont convoquées entre une et trois fois. Les sujets abordés concernent prioritairement la mise en œuvre de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République – dite loi NOTRe -, en particulier les transferts de compétences entre départements et régions, l’avenir des agences départementales de développement économique et la définition des orientations des deux nouveaux schémas régionaux (schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires – SRADDET – et schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation – SRDEII).

Plusieurs élus locaux ont émis de vives réserves quant à l’utilité de la CTAP : le nombre de ses membres la transformerait en une « grand-messe », certains y voyant une tribune de l’exécutif régional pour présenter les orientations de ses politiques et non un outil de dialogue efficace entre les élus locaux. Dans certaines régions, la CTAP a néanmoins permis aux élus locaux de définir des accords, en particulier en matière de transports scolaires entre départements et régions, ou pour la préparation du SRDEII.

Cet outil étant jugé peu opérationnel, les présidents de conseil régional organisent en parallèle des structures de dialogue informelles plus réduites, en particulier avec les présidents de conseil départemental, des métropoles et les maires des principales communes situées sur leur territoire, pour échanger sur des sujets précis, et au sein desquelles peuvent être prises des décisions de nature politique, ce que ne permettent pas les CTAP.

À travers les conférences ou des structures de dialogue plus informelles, les régions veulent démontrer leur capacité à coordonner les acteurs de leur territoire et les politiques publiques stratégiques dont elles ont la charge, notamment en matière d’aménagement du territoire et de développement économique. C’est le défi lancé aux nouvelles régions : être les chefs d’orchestre de leur territoire.

2. Un renforcement inabouti des compétences

a) La volonté des régions d’assumer pleinement leurs nouvelles compétences

Avec la promulgation de la loi NOTRe, les régions ont vu leurs compétences stratégiques en matière d’aménagement du territoire, d’économie et de mobilité se renforcer fortement.

Elles sont désormais compétentes en matière de transports non urbains, y compris scolaires, ce qui leur permet d’exercer une véritable compétence stratégique en maîtrisant toute la chaîne de transports hors agglomérations (gares routières, transports interurbains par cars, transports scolaires, transports à la demande, transports ferroviaires) et en assurant la complémentarité entre les différents modes de transport.

Elles sont également responsables sur leur territoire des orientations stratégiques en matière de développement économique et seules compétentes pour définir les régimes d’aides ainsi que pour décider de l’attribution des aides aux entreprises dans la région.

À l’initiative du Sénat, elles sont également compétentes en matière d’accompagnement vers l’emploi, même si l’ambition décentralisatrice initiale de notre assemblée n’a pas été finalement retenue par le Gouvernement et l’Assemblée nationale.

Les régions sont également chargées de l’élaboration de deux nouveaux schémas directeurs, prescriptifs, tendant à renforcer la cohérence des politiques publiques en matière d’aménagement du territoire et de développement économique sur le territoire régional.

Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), issu d’une préconisation de votre commission des lois 7, a commencé à faire l’objet de réunions de concertation entre les régions et les collectivités concernées. S’agissant du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), l’élaboration était bien avancée lors des derniers déplacements de vos rapporteurs. Du succès de ces deux nouveaux schémas, tant au niveau de leur élaboration que de leur mise en œuvre, dépendra la capacité des régions à coordonner et à impulser les forces vives régionales autour de projets régionaux sur leur territoire. L’un des facteurs du succès potentiel de l’application de ces deux schémas au niveau intercommunal réside dans la contractualisation entre la région et les EPCI, pour permettre une application de proximité des politiques publiques régionales adaptée aux réalités des territoires.

Comme l’a également montré l’un de vos rapporteurs lors du débat au Sénat sur la proposition de loi n° 587 (2015-2016) tendant à clarifier les conditions des délégations de compétences en matière de transports scolaires de notre collègue M. Bruno Sido 8, la plupart des régions ont souhaité exercer les compétences départementales de transports non urbains, incluant les transports scolaires, et ne pas les déléguer aux départements. Ce choix peut témoigner de la volonté des régions d’assumer pleinement leurs nouvelles compétences, et démontrer ainsi leur capacité à exercer des missions aussi bien stratégiques que de proximité.

b) La vocation des régions à être l’échelon stratégique en matière de développement économique et d’emploi

Le Sénat a souhaité renforcer la vocation naturelle des régions en matière d’emploi, à travers une régionalisation des politiques de l’emploi et l’attribution aux régions d’une compétence de coordination des acteurs du service public de l’emploi. L’objectif ainsi recherché était d’assurer une meilleure territorialisation des politiques d e l’emploi, sans méconnaître les apports dans ce domaine de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, qui a achevé le processus de régionalisation de la formation professionnelle engagé en 1983, sur certains champs relevant encore de l’État. Les régions sont désormais responsables de tous les champs de la formation professionnelle depuis le 1er janvier 2015.

Si les dispositions finalement adoptées n’ont pas été aussi ambitieuses, elles n’en démontrent pas moins la nécessité de renforcer la région en matière d’emploi et de développement économique, ces deux compétences étant intrinsèquement liées et complémentaires.

Ces deux compétences régionales devraient, aux yeux de vos rapporteurs, être élargies. Pour y parvenir, la coordination par les régions de l’ensemble du service public de l’emploi pourrait être expérimentée afin de répondre au mieux aux besoins des entreprises et des branches professionnelles. La région est en effet l’échelon le plus pertinent pour rapprocher les demandeurs d’emploi et les chefs d’entreprise par le décloisonnement des politiques de développement économique, de formation et d’emploi. C’est par ce biais que les régions pourront répondre aux besoins de chaque bassin d’emplois et lutter contre les inégalités infrarégionales.

Si la loi NOTRe prévoit une délégation de compétences, en faveur des régions, pour piloter et coordonner l’action de l’ensemble des acteurs du service public de l’emploi, il conviendrait, par le biais de l’expérimentation, de permettre aux régions volontaires de se saisir de cette compétence.

Ce renforcement indispensable de la compétence régionale en matière de développement économique et d’emploi inclut également la formation professionnelle, avec le transfert, à terme, de l’ensemble de la commande de formations des demandeurs d’emploi, afin de mieux répondre aux besoins des entreprises sur les territoires. Elle devrait également inclure la question des transports, les difficultés de mobilité étant un des freins à l’insertion sur le marché de l’emploi. Cette compétence intégrée permettra aux régions de définir des plans d’action cohérents avec leurs compétences de développement économique et de formation professionnelle.

Préconisation n° 4 : faire de la région l’échelon stratégique en matière de développement économique et d’emploi, ce qui inclut la coordination des acteurs concernés, la formation professionnelle et les transports.

c) Une nécessaire politique péréquatrice entre des territoires de plus en plus hétérogènes

Comme vos rapporteurs l’ont rappelé précédemment, les fusions de certaines régions ont accentué l’hétérogénéité territoriale de ces dernières.

Or, si le département est le garant de la solidarité territoriale, la région doit devenir celui de la péréquation, en apportant aux territoires concernés, outre une ingénierie territoriale évoquée précédemment, les moyens – humains, budgétaires et organisationnels – de contribuer à la dynamique régionale.

Vos rapporteurs estiment que la péréquation régionale et la péréquation départementale, incarnée notamment par la compétence de solidarité territoriale qui sera abordée plus loin, sont complémentaires et participent toutes les deux d’une politique de soutien de l’ensemble des territoires régionaux.

Cette péréquation nécessitera un rôle plus important des régions en matière d’ingénierie publique locale, à travers notamment leurs agences régionales.

3. La grande inconnue des réformes territoriales : les ressources des régions

Les transferts de compétences dont ont bénéficié les régions dans le cadre de la loi NOTRe ont été partiellement compensés par des ressources fiscales. La réforme de la taxe professionnelle en 2009-2010 puis la baisse des dotations de l’État depuis 2012 ont fragilisé l’ensemble des strates territoriales, les régions disposant de surcroît de recettes de fonctionnement moins dynamiques que celles des autres échelons locaux.

En matière de fiscalité, les régions ne disposent d’un pouvoir de taux que sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TCIPE) et sur la taxe sur les certificats d’immatriculation, qui ne représentent qu’une part très modeste du total de leurs ressources. Elles sont ainsi davantage exposées aux conséquences de la baisse des dotations de l’État. C’est pourquoi l’attribution d’une part plus importante de recettes fiscales dynamiques, correspondant au renforcement de leur rôle, en particulier en matière de développement économique, est une de leurs revendications fortes, dans le contexte de leur contribution au redressement des finances publiques.

Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi initial à l’article 133 de la loi NOTRe, les charges afférentes au transfert des départements aux régions de la responsabilité des transports non urbains routiers (hors Île-de-France), y compris les transports scolaires, étaient évaluées à 3,6 milliards d’euros répartis comme suit : – 1,8 milliard d’euros au titre de la compétence d’organisation des transports scolaires (à 99 % des dépenses de fonctionnement) ; – 1,8 milliard d’euros au titre de l’organisation des autres transports non urbains (dont 15 % de charges d’investissement).

L’ordre de grandeur de ces montants correspond au quart du produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) transféré des départements aux régions, qui s’élève à 3,9 milliards d’euros en 2014 et 4,1 milliards d’euros en 2015.

C’est pourquoi, afin d’accompagner ces transferts de compétences en faveur des régions, l’article 89 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a porté la part de CVAE revenant aux régions de 25 % à 50 %. Corrélativement, la part revenant aux départements a été ramenée de 48,5 % à 23,5 %, à compter du 1er janvier 2017.

Or, malgré ce correctif et comme l’ont indiqué à vos rapporteurs l’ensemble des élus régionaux rencontrés, l’absence de dynamisme des ressources des régions pénalise ces dernières. Vos rapporteurs regrettent à cet égard l’absence du « troisième volet de la réforme » qui aurait dû compléter les lois Maptam et NOTRe : une loi de finances procédant à une refonte des ressources budgétaires et fiscales de chaque strate territoriale.

Ainsi, faute d’une telle loi, les réformes territoriales des cinq dernières années sont restées au milieu du gué entre, d’une part, une volonté affichée d’un renforcement des compétences régionales pour en faire des acteurs dynamiques au niveau européen et national, sans que, d’autre part, elles disposent des ressources pour assumer cette ambition. Plusieurs élus se sont en effet interrogés sur la pertinence de régions de taille européenne si ces dernières ne disposent pas de ressources dynamiques, en adéquation avec leurs nouvelles responsabilités : pour certains, elles apparaissent comme des « colosses institutionnels aux pieds budgétaires d’argile ».

B. Les paradoxes du paysage intercommunal rénové : une réforme à parfaire

Le renforcement des intercommunalités est un fil rouge des réformes territoriales selon leur principe général de regroupement des collectivités. Il s’est effectué à deux niveaux : d’une part, l’élargissement des périmètres par le relèvement du seuil démographique minimum de constitution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ; d’autre part, l’accroissement de leurs compétences.

Cette réforme a été menée à marche forcée et parfois opérée aux forceps, par la multiplication des fusions d’EPCI.

Les résultats sur le terrain sont donc contrastés, les conditions dans lesquelles les opérations ont été conduites les influençant : écoute et prise en compte des souhaits des élus, des demandes du terrain ou fusions imposées par le préfet sans que les élus réunissent les conditions nécessaires pour les amender.

La nouvelle carte de l’intercommunalité au terme de la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale

Les nouvelles intercommunalités ont été mises en place le 1er janvier 2017. Leurs bureaux ont été constitués. Restent de consistants chantiers à mener : la reprise des compétences des anciens EPCI et l’exercice des nouvelles compétences décidées par la loi NOTRe, opérations très complexes.

Aujourd’hui donc, il ne s’agit plus de regretter tel ou tel volet de la réforme, nous sommes dans le temps d’après. L’objectif, dans l’immédiat, est de veiller, dans l’application de la réforme, à limiter autant que faire se peut les blocages, à faciliter l’action des élus locaux et à leur offrir les moyens d’assurer le succès des projets locaux, un développement équilibré des territoires en organisant mieux les outils et en encourageant les coopérations.

Au-delà, s’impose une réflexion sur le paysage intercommunal qui apparaît brouillé et inachevé.

1. L’exigence démocratique par-delà les fusions

Les termes du problème sont désormais bien connus : l’élargissement conséquent des périmètres génère des risques pour la réalité d’une gouvernance partagée et pour le maintien de la proximité au sein des nouveaux groupements. Parallèlement, il n’est pas partout le garant de moyens financiers démultipliés, en raison d’importants déséquilibres entre les territoires en termes de ressources, d’infrastructures…

a) Fortifier le lien avec les communes

À Aurillac, le 22 septembre 2016, M. Gilles Combelle, maire de la commune nouvelle Le Rouget-Pers, s’inquiétait de la préservation de la proximité des élus dans les nouvelles intercommunalités, le groupement auquel appartient désormais sa commune – la communauté de communes Châtaigneraie cantalienne – couvrant une vaste superficie dont la traversée en voiture prend une heure trente.

Les élus municipaux, nous le savons, sont les mieux reconnus des administrés. Malgré le fléchage des candidats aux sièges communautaires sur les listes municipales, l’intercommunalité demeure encore trop peu identifiée. Or sa responsabilité dans la gestion locale s’amplifie. Il importe donc de préserver ce lien entre la population et ses élus et, à ce titre, la commune ne doit pas s’effacer derrière l’EPCI, ce qui est ressenti par certains comme sa « vassalisation », mais il lui revient d’en constituer le relais, le point d’appui.

Réussir cette alchimie entre les cellules de base de la démocratie locale et leur groupement est un facteur essentiel de la réussite du projet communautaire et du maintien du tissu local, en facilitant la compréhension des attentes du terrain comme de l’explication des décisions intercommunales aux administrés et la prise en compte des difficultés ou des besoins communaux.

Les premiers responsables de cet impératif démocratique sont naturellement les conseillers communautaires, ponts entre l’intercommunalité et ses communes membres.

Certains EPCI ont formalisé ces relations par la création de commissions, de conférences des maires pour associer tous les élus au projet intercommunal… M. Gérard Perochon, maire de la commune de Senillé-St-Sauveur (Vienne), assesseur de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), évoquait ainsi le 16 juin 2016, lors de sa rencontre à Poitiers avec vos rapporteurs, le projet de mettre en place un collège des maires dans la communauté d’agglomération de Châtellerault qui, au 1er janvier 2017, a accueilli trente-cinq nouvelles communes, quadruplant de ce fait son effectif.

C’est aussi l’association des élus municipaux à la construction de certains projets, à l’instar de la communauté d’agglomération de Blois pour l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi).

Ces initiatives sont à favoriser, communautés et communes ne devant pas s’opposer mais s’associer au service du développement du territoire. C’est un défi lancé aux nouvelles intercommunalités.

Dans cet esprit, vos rapporteurs proposent d’étendre aux EPCI à fiscalité propre de plus de trente communes – c’est-à-dire ceux dans lesquels le format du bureau ne permet pas d’associer tous les maires concernés – le dispositif spécifique aux métropoles9 en instituant dans toute communauté de communes, d’agglomération et urbaine comptant plus de trente communes une conférence communautaire réunissant sous la présidence du président de l’intercommunalité l’ensemble des maires des communes membres. Cette instance, régulièrement réunie, permettrait de débattre de tous les sujets impliquant les deux niveaux, de coordonner leurs actions, de concevoir des projets concourant à un développement harmonieux du périmètre intercommunal.

Préconisation n° 5 : généraliser à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre de plus de trente communes le dispositif spécifique aux métropoles d’une conférence des maires réunissant régulièrement sous la présidence du président de l’intercommunalité l’ensemble des maires de ses communes membres.

Parallèlement, relève de l’initiative de l’exécutif communautaire l’organisation de réunions dans les communes membres pour exposer les projets de l’EPCI et recueillir les observations des administrés.

b) Assurer une gouvernance démocratique et inclusive

L’un des enjeux de la réussite de la révision des cartes intercommunales est de permettre à chaque délégué des communes de pouvoir participer effectivement à la conduite des projets intercommunaux.

Si cet impératif démocratique est aisément mis en œuvre dans les groupements à faible effectif communal, il en va tout autrement dans les EPCI rassemblant plusieurs dizaines de communes membres.

C’est une préoccupation très prégnante chez les élus rencontrés par vos rapporteurs qui s’en sont fait les porte-voix dès leur premier rapport d’étape : la crainte, dans ces grands ensembles, de rester sur le bord du chemin, à l’écart du processus décisionnel et donc l’impuissance à exprimer les besoins, les attentes, les difficultés de leur collectivité dans l’enceinte de l’intercommunalité à qui ont été transférées des compétences déterminantes pour leur développement ou tout simplement nécessaires au quotidien de leur population.

À l’inverse, certaines communes se sentent minorées au sein des grands ensembles, les règles encadrant la répartition des sièges communautaires ne permettant pas toujours de l’équilibrer au regard de leur poids démographique : en effet, si le respect du principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage impose une proportionnelle démographique, le fondement de l’intercommunalité – groupement de communes – impose la représentation de la totalité de celles-ci par un siège au moins à l’organe délibérant de l’EPCI qui exerce en leur lieu et place certaines de leurs compétences, et aucune d’entre elles ne peut détenir plus de la moitié des sièges pour se conformer à l’interdiction de valeur constitutionnelle de toute tutelle d’une collectivité sur une autre.

En conséquence, au hasard de la composition des périmètres et en raison d’un nombre forcément limité de sièges, deux communes de quelques dizaines d’habitants pour l’une et de deux mille pour l’autre peuvent détenir chacune un siège, la première le plus souvent par l’attribution d’un siège de droit et la seconde par le jeu de la répartition proportionnelle démographique. Ces disparités de représentation, mentionnées par Mme Bénédicte Thiébaut, présidente de la communauté de communes du Grand Roye (Somme), peuvent perturber le fonctionnement démocratique de l’intercommunalité.

La loi enserrée par la jurisprudence constitutionnelle ne pourrait y remédier qu’au prix d’un accroissement déraisonnable de l’effectif du conseil communautaire, créant ainsi de nouvelles difficultés.

Reste aux élus à trouver les voies pour permettre à chacun de trouver une juste place au sein des organes intercommunaux. Les initiatives sont nombreuses.

La communauté de communes Cœur et Coteaux du Comminges (Haute-Garonne) a fusionné, contre l’opposition de plus de 80 % des 104 communes concernées, cinq communautés de communes aux territoires très différents. Son président, M. Loïc Leroux de Bretagne, a expliqué à vos rapporteurs que, pour tenter de conserver une dynamique territoriale, sa gouvernance reposait sur un maillage construit tant par les onze vice-présidents représentant les anciens territoires que par les vingt membres du bureau géographiquement répartis. Par ailleurs, des réunions continueront à être organisées sur le terrain.

La communauté d’agglomération du Pays Basque (Pyrénées-Atlantiques) illustre une autre problématique en raison de ses spécificités propres. Issu de la fusion des dix intercommunalités basques – deux communautés d’agglomération et huit communautés de communes -, le nouvel ensemble rassemble 158 communes et 295 970 habitants depuis le littoral atlantique à l’ouest jusqu’aux vallées pyrénéennes à l’est sur une superficie de 2 968 km2 présentant une densité démographique moyenne de 227,2 hab./km2 mais des écarts de 27 hab./km2 à 1 524 hab./km2 selon les territoires – urbains en bordure de l’Océan, ruraux et montagneux dans l’intérieur des terres.

Pour compenser les déséquilibres entre la population des communes et leur représentation au conseil communautaire – les communes des deux anciennes communautés d’agglomération (Côte Basque Adour et Sud Pays Basque) y détiennent 36 % environ des 233 sièges alors qu’elles constituent 64 % de la population totale de la nouvelle entité -, M. Jean-René Etchagaray, alors président du conseil des élus du Pays Basque, maire de Bayonne, aujourd’hui président de la communauté d’agglomération du Pays Basque, avait présenté à vos rapporteurs la réflexion en cours dans le cadre des travaux préparatoires à la mise en place de la nouvelle intercommunalité, conduits par le conseil des élus pour un pacte de gouvernance qui amenderait ces écarts. Adopté, celui-ci prévoit un double niveau d’exécutif : un conseil permanent de 69 membres et un conseil exécutif de 25 membres (le président de la communauté d’agglomération, 15 vice-présidents, 9 conseillers délégués) pour « équilibrer » la représentation démographique des communes côtières au sein de la gouvernance de l’EPCI.

Cet exemple démontre l’importance pour les élus de s’entendre pour conduire l’intercommunalité. Il y a, d’un côté, la loi et ses rigueurs sous la contrainte du respect des exigences constitutionnelles protectrices du processus démocratique et, de l’autre, la volonté des élus, soucieux de préserver les équilibres entre tous les membres du groupement, de créer les ressorts d’un fonctionnement harmonieux et inclusif de la communauté.

En tout état de cause, vos...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5933 du 04/08/2017
PAS ENCORE ABONNÉ
Votre avis ?
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X