Dossiers 10 QUESTIONS SUR…

Loi Montagne, la crise de la trentaine

Mots clés : Aménagement de la montagne - Droit de l'environnement - Droit de l'urbanisme - Environnement - démarche environnementale

La loi Montagne du 9 janvier 1985 fait partie de ces monuments législatifs transcendant très tôt les droits de l’environnement et de l’urbanisme. Décriée, détournée et maintes fois amendée, elle demeure pourtant le cadre juridique essentiel d’un espace montagnard dont elle a le mérite de reconnaître la spécificité. Son trentième anniversaire est l’occasion de dresser un bilan tout en se projetant vers l’avenir, puisque la loi Montagne est sur le point d’être profondément réformée via un acte II. Alors, bientôt l’âge de la maturité ?

1 Quels sont les fondements de la loi Montagne ?

L’allocution de Vallouise, prononcée par le président Valéry Giscard d’Estaing le 23 août 1977, est considérée comme le discours fondateur de la politique menée en faveur du territoire montagnard. Cette politique s’est traduite d’abord partiellement par la directive du 22 novembre 1977, dite directive « montagne », puis de façon plus complète au sein de la loi Montagne. Sont alors dénoncées la dépossession des montagnards de leurs terres, la dégradation de l’environnement, l’absence de concertation avec les populations ou encore la priorité donnée au tourisme au détriment des autres activités. C’est ainsi que la loi Montagne a été conçue, dès l’origine, comme une loi d’équilibre, entre protection et développement, appliquant le souhait exprimé en 1977 d’une montagne « vivante, active et protégée ». Ce texte étant instinctivement perçu comme une loi à vocation principalement environnementale, il importe de rappeler ce double objectif. D’ailleurs, le simple fait que ce texte soit, depuis toujours, la cible de critiques de la part à la fois des défenseurs de l’environnement et des promoteurs de la croissance économique est révélateur de la recherche de cet équilibre.
L’originalité première de la loi Montagne est d’avoir appréhendé l’ensemble des dimensions et des activités de l’espace montagnard en posant un droit à la différence pour chacun de ces aspects : protection de la nature, activités économiques, aménagement, services publics, exploitations agricoles, finances locales, sécurité… Cette démarche globale s’est traduite par la définition de principes directeurs encadrant les opérations immobilières ; les questions du foncier et de la construction se posant naturellement comme des préalables sur un espace marqué par la rareté des terrains utilisables, la qualité exceptionnelle des milieux naturels et, parfois, une forte demande d’aménagements. C’est l’article L. 145-3 du Code de l’urbanisme qui définit ces principes d’urbanisation.
Il s’agit surtout, en 1985, d’élever au rang législatif des principes déjà posés en 1977. Celui de l’urbanisation en continuité constitue la clé de voute de cet édifice, devenant une règle là où il n’était auparavant appliqué que « dans la mesure du possible ». Ce principe est assorti d’un ensemble d’exceptions, liées par exemple au développement touristique ou agricole, mais aussi de contraintes complémentaires, telles que celles relatives à l’interdiction de construire sur une bande de 300 mètres aux abords des rives des lacs de montagne.

2 Quels sont les ajustements apportés par le législateur à la loi Montagne ?

Les restrictions aux constructions ont régulièrement été amoindries (sur l’érosion de la loi Montagne : Ph. Juen, Opé. Immo., n° 47, Juillet-Août 2012, p. 18 ; Const.-urb., novembre 2012, n° 11, p. 10). En 30 ans d’existence, pas moins de 34 réformes ont modifié de manière plus ou moins marquée le texte initial, fièvre législative qui porte témoignage des vives réactions provoquées par un texte protecteur de l’environnement sur un espace à forte pression immobilière. Preuve en est, le sens des plus importantes réformes systématiquement orientées vers une modération de la règle. À ce titre, les textes les plus marquants ont certainement été :
– la loi n° 94-112 du 9 février 1994 (possibilité de restauration, reconstruction ou extension d’anciens chalets d’alpage et dérogation ministérielle exceptionnelle à l’interdiction de construire sur les rives des plans d’eau artificiel) ;
– la loi n° 95-115 du 4 février 1995 (possibilités de réfection et d’extension du bâti existant sur les espaces discontinus, de réalisation d’équipements d’intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées, de construction à partir d’un hameau) ;
– la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 (possibilités d’adaptation du bâti existant, de délimitation de zones d’urbanisation future de taille et de capacité d’accueil limitées, de construction à partir d’un groupe de constructions) ;
– la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 (possibilités de changement de destination du bâti existant, de restauration d’un bâtiment dont il reste l’essentiel des murs porteurs, de mise à l’écart de la règle de la continuité, de dérogation à l’inconstructibilité autour des lacs pour des équipements culturels) ;
– la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 (extension du champ d’application des unités touristiques nouvelles – UTN, réduction du champ d’application de l’inconstructibilité autour des lacs et moyen d’y déroger par un document local d’urbanisme) ;
– la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (remplacement des directives territoriales d’aménagement, au caractère juridiquement contraignant, par des directives territoriales d’aménagement et de développement durables sans portée normative) ;
– la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 (possibilité d’habitations sur les rives naturelles des lacs).
Il est impossible de recenser de manière exhaustive les évolutions tant elles ont été nombreuses, mais cette chronologie, égrenant les modifications les plus importantes, témoigne clairement de l’esprit du législateur post loi Montagne, sans compter que cet espace n’a pas été exclu des réformes générales telles que la majoration des droits à construire (loi n° 2012-376 du 20 mars 2012) ou la suppression des coefficients d’occupation des sols (loi Alur n° 2014-366 du 24 mars 2014).

3 Quel est l’apport de la jurisprudence dans l’application de la loi Montagne ?

La doctrine a rapidement souligné que la démarche globale suivie par le législateur avait conduit à l’adoption d’un texte assez approximatif. Sans aller jusqu’à considérer, comme certains, que la loi Montagne avait alors accouché d’une souris, il faut en effet noter l’imprécision de notions clés, imprécision originelle démultipliée par les ajouts successifs de dérogations. Or, si les approximations du législateur offrent a priori une marge de manœuvre aux autorités exécutives, ce sont les juridictions qui, in fine, fixent le cadre juridique applicable. L’apport de la jurisprudence dans l’application de la loi Montagne est de fait décisif. Les lignes directrices qui s’en dégagent mettent en évidence la rigueur du juge, rigueur qui n’est d’ailleurs pas étrangère aux multiples réformes législatives visant à contourner l’obstacle jurisprudentiel.
Le juge a opté pour une opposabilité extensive de la loi Montagne et a pris soin d’interpréter strictement les notions gouvernant les quatre objectifs prioritaires :
1. Protection de l’agriculture ;
2. Préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine montagnard ;
3. Maîtrise de l’urbanisation ;
4. Développement touristique (article L. 145-3 du Code de l’urbanisme).
Par exemple, la notion d’activité agricole ne peut pas être détournée au profit d’une activité qui relève davantage de l’économie touristique (CAA Nancy, 31 octobre 1996, Alsace nature et autres, n° 95NC01291). Le juge développe au contraire une vision extensive, indépendante d’une protection normative, de la notion d’espace caractéristique du milieu montagnard (CE, 9 juin 2004, Commune de Peille, n° 254691), espace dont la protection est renforcée par un contrôle du bilan (CAA Marseille, 3 janvier 2013, Victor B., n° 10MA01166) et des instruments de droit commun (article R. 111-21 du Code de l’urbanisme et CE, 13 juillet 2012, Association Engoulevent, n° 345970). Le juge analyse encore strictement chaque terme de la notion d’urbanisation en continuité de l’existant. Il contrôle enfin rigoureusement le respect, par les...

Vous lisez un article de la revue Operations Immobilieres n° 77 du 30/07/2015
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