Enjeux Finances locales

Les métropoles passent à l’action

Mots clés : Etat et collectivités locales

L’investissement a été une variable d’ajustement dans les budgets des collectivités pendant plusieurs années.

Mais 2017 semble marquer un tournant dans les 15 métropoles, où les projets s’accélèrent.

Une croissance de 49 % à Grenoble, 39 % à Toulouse, 33 % à Nantes… 2017 sera-t-elle l’année de la reprise de l’investissement public local ? Les budgets des 15 métropoles, qui ont tous été adoptés au premier trimestre 2017, suscitent en tout cas un regain d’optimisme. Car si la prudence reste de mise, le constat s’impose : toutes ou presque voient leurs prévisions d’investissements bondir.

Une nouvelle d’autant plus rassurante que ces collectivités ont été pensées pour être les principaux moteurs de l’économie locale et nationale. Avec la loi Maptam, adoptée en 2014, les métropoles doivent « favoriser les projets les plus innovants, préparer les emplois de demain et assurer la compétitivité de la France », rappelle Jean-Luc Moudenc, président de Toulouse Métropole et de l’association France Urbaine, qui réunit les élus des grandes villes. Des ambitions qui réclament des investissements pour maintenir, voire accroître leur rayonnement aux niveaux national et international.

Mais il a fallu patienter avant que les budgets ne traduisent cette vocation. L’explication est assez classique selon Jean-Luc Moudenc : « Beaucoup de projets ont été conçus pendant la première partie de la mandature, à partir de 2014. Nous sommes à mi-mandat. C’est maintenant qu’ils se concrétisent de manière opérationnelle et pèsent sur les budgets d’investissement. » La trajectoire est bien connue des professionnels. Partout, dans les métropoles comme dans les autres intercommunalités, les projets montent en puissance dans la seconde moitié des mandats municipaux. Rien d’étonnant donc à ce que les investissements progressent globalement cette année.

Choix politiques. Cette hausse s’explique aussi par des choix politiques. Les métropoles sont des aires urbaines dynamiques, qui accueillent chaque année de nouveaux habitants. C’est particulièrement vrai pour Lyon (+ 5 % en cinq ans), Nantes (+ 6 %)… et Toulouse. « Depuis une quinzaine d’années, nous détenons le record du nombre d’emplois créés et notre croissance démographique (+ 5,5 % en cinq ans) est telle que nous devons procéder à des choix forts pour accompagner notre développement », souligne le président de Toulouse Métropole, qui se vante d’avoir donné la priorité à l’investissement durant son mandat. La baisse des dotations n’a pourtant pas épargné les métropoles : – 78 millions d’euros cumulés depuis 2013 du côté de Nice Côte d’Azur ou – 84 millions pour Toulouse Métropole, par exemple.

Les métropoles ont été pensées pour être des moteurs de l’économie locale et nationale.

Annoncée par Manuel Valls, alors Premier ministre, juste après les municipales de 2014, la réduction surprise des dotations avait obligé les élus à revoir leurs ambitions en début de mandat. Pour y faire face, les métropoles ont dû trouver des solutions. Celles-ci sont souvent passées par l’augmentation de la fiscalité et/ou par des économies sur les dépenses de fonctionnement en 2015 et 2016. L’Eurométropole de Strasbourg a décidé de poursuivre l’augmentation des impôts locaux en 2017 (+ 1,5 %). Elle continue en parallèle ses efforts sur les charges de personnel et profite des taux d’emprunt encore bas, en grevant quelque peu son endettement (614 millions d’euros au total en 2017). D’autres métropoles ont opté pour l’épargne, à l’image de Nantes, qui maintient depuis deux ans un niveau d’épargne brute de 148 millions d’euros.

En 2017, ces solutions, combinées à une baisse des dotations moins importante que prévue et à la conclusion des pactes Etat-métropoles (lire encadré ci-dessus), permettent aux intercommunalités de retrouver un peu d’air. Mais pas de quoi crier victoire trop vite. Les investissements sont raisonnés et répondent souvent à des plans pluriannuels qui courent sur la mandature. Nantes Métropole, toujours, a ainsi prévu une enveloppe de 1,7 milliard d’euros entre 2014 et 2020. Le Grand Nancy, lui, adopte une tout autre stratégie : poursuivre son désendettement pour se doter d’une capacité financière suffisante. Objectif : lancer dans les années à venir de « grands investissements d’avenir » (renouvellement urbain, déviation routière… ).

Des postes stratégiques. Surtout, au regard des différents budgets, des similitudes apparaissent. La répartition des investissements met en évidence les postes considérés comme stratégiques. Les infrastructures de transport arrivent bien souvent en tête. A Nice Côte d’Azur, elles pèsent 62 % des dépenses prévues cette année, avec un projet phare : la réalisation du tramway. Bordeaux Métropole consacre près de la moitié des investissements à la mobilité : 283,6 millions d’euros dont 173 millions pour le développement des transports en commun. Toulouse Métropole souhaite doubler la capacité de sa première ligne de métro, inaugurée en 1993. Un chantier et des investissements qui débutent cette année et s’étaleront sur deux ans et demi (lire p. 4 5). En Occitanie toujours, 4,6 millions financeront le contournement ferroviaire de Nîmes et de Montpellier, à l’initiative de la métropole montpelliéraine. Mais en matière de transport en commun, l’investissement le plus emblématique est celui du métro de Rennes : en 2017, la construction de la ligne B mobilise 305 millions d’euros, soit 27,13 millions de plus que l’an passé.

Autre sujet à la mode : la « mobilité douce ». Elle passe souvent par la mise en place de « plans vélo » dans plusieurs métropoles. A Bordeaux, un nouveau programme captera ainsi 70 millions d’euros d’ici à 2020, dont 2,5 millions cette année. La politique des voies cyclables occupe aussi une place importante, et c’est une première du côté de la Métropole européenne de Lille. Elle va lui consacrer une enveloppe de 5 millions d’euros en 2017.

La voirie reste également un poste primordial : déblocage de 98 millions d’euros à Bordeaux Métropole (dont 6,4 millions pour le passage en 2 x 3 voies d’une partie de la rocade et 7,8 millions pour la construction du pont Jean-Jacques-Bosc), de 88,5 millions d’euros à Toulouse, par exemple. Des enveloppes en progression du fait du transfert de la compétence voirie des départements vers les métropoles. Mais ce transfert suscite de l’inquiétude d’un point de vue financier sur le long terme, comme l’explique le président Moudenc : « Pour évaluer les compensations à attribuer aux métropoles, nous devions nous référer aux budgets voiries des sept dernières années. Or, la Haute-Garonne a coupé dans les budgets des trois années passées. Les chiffres sont donc faussés. » Avec cette compétence, les métropoles récupèrent par ailleurs les projets parfois anciens qui y sont associés. L’Eurométropole de Strasbourg hérite ainsi de la maîtrise d’ouvrage de la voie de liaison interurbaine Ouest (VLIO), mais « pas du budget pour la réaliser », souligne le président de la métropole Robert Herrmann.

Après la mobilité, le logement constitue un autre poste stratégique. Avec une enveloppe de 7,5 millions d’euros, Brest Métropole fait de l’aménagement des quartiers d’habitat sa priorité. Le plateau des Capucins, projet phare de la mandature, concentrera à lui seul 3,3 millions d’euros sur 2017. Dans le même temps, Rouen Normandie consacrera 14,5 millions d’euros cette année à l’écoquartier Flaubert et 7,1 millions à l’habitat de façon générale. A Lille, ce sont 57 millions d’euros qui seront mobilisés en 2017, dont 20 millions pour les aménagements des sites Anru 1 et le début de ceux Anru 2, et 19 millions pour la construction de logements. « Pour accueillir les nouveaux habitants, lancer des constructions et bâtir des quartiers est indispensable », justifie Jean-Luc Moudenc au nom des métropoles.

Par ailleurs, en tant que bassins d’emplois, les jeunes collectivités doivent « favoriser l’implantation d’entreprises et la croissance économique », rappelle le président de France Urbaine. Dans la métropole qu’il préside, un grand projet va dans ce sens : la construction d’un nouveau parc des expositions et des dessertes qui l’accompagnent.

Sur 400 millions d’euros, 62 millions d’euros seront mobilisés en 2017. Le projet pèsera également sur les budgets 2018 et 2019 et, dans une moindre mesure, sur 2020. Rennes aussi travaille à la construction d’un nouveau centre des congrès et prévoit 17 millions d’euros en 2017. Du côté de Nantes, 60 millions d’euros se-ront dédiés aux travaux d’aménagement du futur marché d’intérêt national (MIN) de Rezé, pour conserver son rang de deuxième MIN après Rungis.

Cette dynamique d’investissements dépendra beaucoup des décisions du prochain gouvernement.

Sujets vendeurs. Le développement durable et l’environnement sont les derniers postes tactiques des métropoles. Et ils constituent des choix politiques « éminemment vendeurs » selon Michel Klopfer, consultant spécialiste des finances publiques. Dans ce contexte, Nantes fait de la politique de l’eau un sujet majeur : elle représente à elle seule 157 millions d’euros, avec une enveloppe de 6,5 millions pour la modernisation de l’usine d’eau potable de La Roche. Grenoble Alpes Métropole investira 15 millions d’euros dans l’énergie, principalement via la nouvelle unité de chaleur 100 % biomasse et cogénération du quartier de la Presqu’île et la construction du réseau de chaleur de Gières. La métropole de Lyon prévoit quant à elle un budget de 20 millions dans des projets estampillés « qualité de vie », avec la mise en place d’un plan antibruit ou encore d’un plan de prévention des risques technologiques de la Vallée de la chimie, au sud du territoire.

Après une chute de la commande publique de 25 % entre 2012 et 2016, la reprise semble donc s’amorcer dans les budgets métropolitains. Néanmoins, cette dynamique dépendra beaucoup des décisions du prochain gouvernement. A ce titre et au nom de toutes les métropoles, Jean-Luc Moudenc prévient : « Le maintien de nos ressources est nécessaire pour assurer la capacité d’investissement des métropoles. Il serait dangereux et déstabilisant que l’Etat impose de nouvelles baisses de dotations. » Aux côtés des autres échelons de collectivités, les métropoles se disent donc prêtes « à se battre » pour faire entendre leur voix et instaurer un dialogue avec l’Etat. Leur poids économique devrait les y aider.

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Priorité à l'innovation et la coopération

Les métropoles bénéficient d’une relation privilégiée avec l’Etat. Ce partenariat prend la forme d’un « pacte Etat-métropoles », signé le 6 juillet 2016 par l’ancien Premier ministre, Manuel Valls, et les présidents des 15 territoires concernés. Ce cadre général vise à définir une stratégie nationale pour favoriser le rayonnement de ces métropoles, et en faire de véritables moteurs de l’économie.

Ce cadre a été complété par la signature d’un contrat par métropole. Ces 15 documents comprennent deux volets : un pacte métropolitain d’innovation et un contrat de coopération métropolitaine. L’Etat a doté le Fonds de soutien à l’investissement public local d’une enveloppe de 150 M€, afin d’assurer une partie du financement. En 2018, en passant de 15 à 22 métropoles, la somme à répartir sera portée à 221 M€.

Les pactes d’innovation identifient les domaines d’investissement prioritaires et les expérimentations à lancer.

Dans cette optique, Rennes, Toulouse, Lille ou encore Aix-Marseille ont choisi de mettre l’accent sur la mobilité et les transports.

Bordeaux et Rouen ont privilégié l’aménagement urbain. Paris, Strasbourg, Nantes ou Grenoble insistent sur le développement durable. Les contrats de coopération, eux, doivent permettre aux territoires voisins de profiter de la dynamique impulsée.

Parmi les sujets les plus présents : la mobilité, le développement économique ou encore le déploiement numérique. L’objectif : reconnaître le rôle structurant des métropoles, sans étouffer les territoires à proximité. Et Jean-Luc Moudenc, président de l’association France Urbaine, de compléter : « Le développement des métropoles doit, au contraire, profiter à tout le pays et à leur environnement régional, au-delà des limites métropolitaines. »

ENCADRE

Grand Paris, un cas à part

Parmi ses 15 « cousines », la métropole du Grand Paris (MGP) apparaît comme un cas particulier. Malgré son envergure, sa capacité d’investissement reste faible.

En effet, sur un budget 2017 de 3,426 Mds €, la MGP ne dispose que de 47,3 M€ après versement des attributions de compensation aux communes et de la dotation de soutien à l’investissement territorial, dont 27,3 M€ pour l’investissement. Pour l’essentiel (23 M€), ces crédits alimenteront le Fonds d’investissement métropolitain, en plus de l’excédent de l’exercice 2016 (61,3M€). Via ce fonds, la MGP accompagne les projets des communes et des établissements publics territoriaux qui relèvent de ses compétences : aménagement (circulations douces, franchissements), développement économique (maintien du commerce de proximité), protection de l’environnement (rénovation thermique). Pour le moment, les compétences de la MGP (auxquelles il faut ajouter la politique de l’habitat) ne portent que sur l’élaboration des documents de planification : plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, plan climat énergie métropolitain, Scot métropolitain, schéma d’aménagement numérique et schéma directeur des réseaux de distribution d’énergie métropolitains. La prise de compétences opérationnelles interviendra dans un second temps : au plus tard le 31 décembre 2017 pour l’aménagement et le développement économique ; d’ici à la fin 2018 en matière d’habitat.

ENCADRE

« Une capacité budgétaire qui pose question sur le long terme »

En 2017, la plupart des budgets d’investissements des métropoles sont en hausse. Est-ce dû à une conjoncture plus favorable ?

Je suis très prudent concernant des budgets votés avant que tous les éléments ne soient portés à la connaissance des collectivités (niveau des dotations attribuées, bases fiscales, etc. ). De plus, nous ne pouvons pas être certains que les dépenses prévues soient réellement réalisées. Il vaut mieux s’appuyer sur les comptes administratifs, mais seul Bercy a connaissance des comptes de gestion 2016 pour le moment. Cependant, les métropoles ont repris des compétences des départements avec la compensation des charges transférées qui vont avec. Ce qui leur permet d’améliorer à court terme leur capacité d’épargne. Elles bénéficient aussi de subventions grâce aux pactes Etat-métropoles.

Mais pour d’anciennes communautés urbaines ou d’agglomération dont les ratios auraient été fragiles, cela n’améliore pas fondamentalement la situation.

Quelle évolution envisagez-vous à plus long terme ?

La question de la capacité budgétaire des métropoles se pose. Car si elles utilisent ces subventions pour créer des infrastructures coûteuses en fonctionnement, le retour de bâton pourrait être violent. Par ailleurs, le mouvement de compétences des départements vers les métropoles est moins important que celui vers les régions, qui ont pu récupérer une partie de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), équivalente en moyenne nationale aux dépenses de transport transférées.

Dans ce contexte, les métropoles sont-elles capables d’endosser leur rôle d’aménageur du territoire ?

Leurs investissements restent conséquents à l’échelle de l’ensemble du monde local. Le statut de métropole attire des talents humains, et cette ingénierie peut être favorable à l’investissement. Mes interrogations portent plutôt sur leur rayonnement, avec l’abaissement des seuils démographiques pour les futures bénéficiaires de ce statut, et sur l’extension de l’exemple lyonnais. Pour se prononcer sur l’avenir des métropoles, il nous faut attendre les décisions du prochain gouvernement.

Des décisions également importantes pour assurer la relance de l’investissement local de façon générale.

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