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Le tourbillon jurisprudentiel des 18 derniers mois

Mots clés : Droit de l'urbanisme

Les décisions des juridictions administratives reflètent l’instabilité du droit.

Les décisions rendues en 2016 et au début de l’année 2017 par les juridictions administratives ont été riches en matière de droit de l’urbanisme. Intérêt à agir, autorisations, documents d’urbanisme, etc. , toutes les spécificités ont été examinées par les magistrats. En voici un aperçu.

Intérêt à agir contre une autorisation de construire

Depuis l’entrée en vigueur du nouvel article L. 600-1-2 du Code de l’urbanisme relatif à l’intérêt à agir d’une association, c’est peu de dire que le juge administratif a donné l’impression de revirements permanents sur l’appréciation de cet intérêt à agir. Si, en juin 2015, il avait sollicité du requérant qu’il précise l’atteinte invoquée pour justifier de son intérêt (CE, 10 juin 2015, n° 386121), sa position s’était ensuite particulièrement durcie dans une affaire spécifique mais qui a bouleversé les esprits : il avait alors estimé que les attestations de propriété ne suffisaient pas à justifier de l’intérêt à agir des requérants (CE, 10 février 2016, n° 387507).

De leur côté, les juges du fond ont oscillé entre souplesse (CAA Marseille, 10 juin 2016, n° 14MA03434 ; CAA Lyon, 14 juin 2016, n° 14LY01836) et durcissement (TA Marseille, 6 novembre 2013, n° 1305529).

Présomption d’intérêt à agir du voisin. En définitive, le Conseil d’Etat est revenu à une position de sagesse, en soulignant qu’eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat bénéficiait d’une présomption d’intérêt à agir. Pour autant, il doit toujours faire état d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction (CE, 13 avril 2016, n° 389798 ; CE, 20 juin 2016, n° 386932 ; CE, 27 juillet 2016, n° 396840 et n° 391219). Le juge administratif, quant à lui, doit apprécier la recevabilité du recours au regard des éléments versés au dossier par les requérants.

Par ailleurs, le Conseil d’Etat est venu confirmer, s’agissant cette fois d’un permis de construire modificatif, que l’intérêt à agir doit s’apprécier au regard des seules modifications apportées au projet initial, et non au regard du projet dans son ensemble (CE, 17 mars 2017, n° 396362).

Suppression de l’appel en zone tendue

octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme a supprimé la possibilité d’interjeter appel en cas de recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté dans une zone tendue (art. R. 811-1-1 du Code de justice administrative).

Dans ces zones, les affaires doivent donc être jugées en premier et dernier ressort par le tribunal administratif. Encore était-il nécessaire de définir ce qu’est un bâtiment à usage « principal » d’habitation. Le Conseil d’Etat l’a précisé dans une décision du 20 mars 2017 : il s’agit d’un bâtiment « dont plus de la moitié de la surface de plancher est destinée à l’habitation » (CE, 20 mars 2017, n° 401463). Une application récente en a d’ailleurs été faite pour un centre d’hébergement d’urgence, qualifié comme tel en l’espèce (CE, 19 juin 2017, n° 398531).

L’ensemble immobilier unique précisé

Le Conseil d’Etat a également apporté de nouvelles précisions sur la notion d’ensemble immobilier unique, en rappelant le principe constant selon lequel une construction constituée de plusieurs éléments formant un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’un permis de construire unique.

Il ajoute ensuite que, lorsque deux constructions sont distinctes, « la seule circonstance que l’une ne pourrait fonctionner ou être exploitée sans l’autre, au regard de considérations d’ordre technique ou économique et non au regard des règles d’urbanisme, ne suffit pas à caractériser un ensemble immobilier unique » (CE, 12 octobre 2016, n° 391092).

Le Conseil d’Etat annule ainsi l’arrêt par lequel la cour administrative d’appel (CAA) avait estimé que le préfet ne pouvait pas autoriser la construction d’éoliennes alors qu’il avait refusé parallèlement de délivrer le permis relatif au poste de livraison « pourtant indispensable à leur fonctionnement ». En se fondant sur l’existence d’un lien fonctionnel de nature technique et économique entre ces constructions distinctes, au demeurant éloignées, pour en déduire qu’elles constituaient un ensemble immobilier unique devant faire l’objet d’un même permis de construire, la cour a commis une erreur de droit.

Intérêt personnel d’un élu à l’élaboration d’un PLU

La Haute Juridiction a précisé les contours du caractère d’élu intéressé à l’élaboration d’un plan local d’urbanisme (PLU). Plus particulièrement, elle a souligné qu’il doit ressortir des pièces du dossier que la délibération prend en compte l’intérêt personnel de l’élu, du fait de l’influence que ce dernier a exercée pendant les discussions (CE, 12 octobre 2016, n° 387308).

Dans cette affaire, la conseillère municipale prétendument intéressée était l’épouse du gérant d’un supermarché de la commune dont le PLU rendait possibles le déplacement et l’extension. Or, le Conseil d’Etat considère que la seule participation au vote de cette conseillère ne suffit pas pour lui reconnaître le caractère d’élue intéressée. Le juge administratif ne peut donc pas reconnaître le caractère intéressé de l’élu si ce dernier n’a pas pris part activement aux débats pour convaincre spécifiquement des modifications à apporter au document en sa faveur.

Abandon de jurisprudences constantes

Le début d’année 2017 a également vu l’abandon de deux jurisprudences jusqu’ici constantes.

Fin de la jurisprudence « Saint-Lunaire ». Par une décision rendue le 5 mai dernier (CE, Section, 5 mai 2017, « Saint-Bon-Tarentaise », n° 388902), le Conseil d’Etat a opéré un revirement spectaculaire de sa jurisprudence dite « Saint-Lunaire » (CE, 10 février 2010, n° 327149). Cette dernière permettait aux requérants de soulever l’illégalité de la délibération prescrivant le PLU, en se fondant sur la méconnaissance des objectifs poursuivis.

Après avoir annulé des centaines de documents d’urbanisme sur ce fondement, le Conseil d’Etat estime dorénavant que, si cette délibération « est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme ». Ce revirement renforcera-t-il la sécurité des documents d’urbanisme ? Rien n’est moins sûr.

Désormais, la question se pose de savoir comment les CAA vont apprécier les jugements annulant des PLU sur le fondement de la jurisprudence « Saint-Lunaire ». Il est tout à fait possible que ces décisions soient cassées, permettant ainsi aux PLU de renaître. La CAA de Nancy a, dans la foulée du revirement, fait une application immédiate de la décision « Saint-Bon-Tarentaise » (CAA Nancy, 18 mai 2017, n° 16NC02372).

Application directe de la loi Littoral aux autorisations d’urbanisme. En 2015, le Conseil d’Etat avait eu l’occasion de poser strictement le principe selon lequel, en l’absence de PLU, les dispositions de la loi Littoral étaient directement applicables aux autorisations d’urbanisme (CE, 9 novembre 2015, n° 372531).

Les conclusions du rapporteur public sur cette affaire, Xavier de Lesquen, laissaient penser qu’ a contrario , l’existence d’un PLU faisait nécessairement écran, la loi Littoral ne s’appliquant plus alors directement aux autorisations de construire.

La Haute Juridiction est venue infirmer cette position, en posant le principe selon lequel les dispositions de la loi Littoral, désormais codifiées aux articles L. 121-1 et suivants du Code de l’urbanisme, sont directement applicables aux autorisations de construire, même en présence d’un document d’urbanisme (CE, 31 mars 2017, « Savoie Lac Investissements », n° 392186).

Sans même évoquer les bouleversements de la matière liés à la production incessante de textes législatifs ou réglementaires, la jurisprudence suffit à faire virevolter le droit de l’urbanisme, laissant parfois pantois les professionnels les plus aguerris.

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Ce qu'il faut retenir

– Le juge administratif a été particulièrement actif en droit de l’urbanisme en 2016, début 2017.

– La question de l’intérêt à agir contre une autorisation de construire a été longuement débattue pour arriver à une définition qui semble stabilisée. Le Conseil d’Etat a également précisé la notion de bâtiment à usage principal d’habitation dans le cadre de recours contre les autorisations dans les zones tendues.

– Par ailleurs, la Haute Juridiction a posé le principe selon lequel les dispositions de la loi Littoral sont directement applicables aux autorisations de construire, même en présence d’un document d’urbanisme .

– Enfin, le Conseil d’Etat a mis fin à sa jurisprudence « Saint-Lunaire » qui a été le fondement de nombreuses annulations de PLU.

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