Dossiers Urbanisme et environnement - 15 QUESTIONS SUR

Le contentieux de l’urbanisme commercial

Mots clés : Concurrence - Droit de l'urbanisme - Réglementation de l'urbanisme et de l'environnement - Urbanisme commercial

La LME du 4 août 2008 réforme le régime de l’équipement commercial. Si le législateur n’a pas supprimé le mécanisme d’autorisation administrative préalable, il en a toutefois révisé le champ d’application et les critères d’appréciation. Ainsi, la disparition des critères économiques fait perdre au régime d’autorisation son caractère de police administrative de la concurrence et annonce son rattachement prochain au droit de l’urbanisme. Pour y voir clair dans ce vaste champ de réformes, point d’étape en 15 questions/réponses sur le contentieux de l’urbanisme commercial.

1 Les tiers y ayant intérêt peuvent-ils saisir le juge administratif des décisions des CDAC ?

Avant la réforme, seuls le demandeur de l’autorisation, le préfet (en qualité de président de la CDEC) et les membres de cette commission (sous réserve de réunir certaines conditions tenant à leur nombre et à leur qualité) avaient la faculté de saisir la CNEC d’un recours contre une décision départementale ; la saisine de la commission nationale était, pour eux, un préalable obligatoire à tout recours contentieux. Le recours à la CNEC était, en revanche, fermé aux tiers qui pouvaient dès lors saisir directement le tribunal administratif d’un recours contre une décision défavorable d’une commission départementale (Conseil d’État, 10 mars 2006, Société Leroy-Merlin, n° 278220).

Désormais, le recours à la commission nationale constitue un préalable obligatoire à tout recours contentieux tendant à l’annulation d’une décision d’exploitation commerciale, quel qu’en soit l’auteur. La saisine de la CNAC est en conséquence largement ouverte à toute personne justifiant d’un intérêt à contester la régularité d’une décision d’une commission départementale d’aménagement commercial. Dès lors, les tiers perdent la faculté de contester directement devant le juge administratif les décisions départementales leur faisant grief. Ils doivent eux aussi saisir préalablement la commission nationale.

2 Qui peut désormais saisir la commission nationale ?

La LME (art. L752-17 du code de commerce) définit les personnes ayant qualité à saisir la CNAC en deux temps. Elle énumère d’abord les membres de la commission départementale spécialement habilités à cet effet :

– le préfet ;

– le maire de la commune d’implantation ;

– le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d’aménagement de l’espace et de développement dont est membre la commune d’implantation ;

– le président de l’EPCI ou du syndicat mixte chargé du schéma de cohérence territoriale auquel adhère la commune d’implantation du projet.

(À noter que lorsque la commission siège en matière d’aménagement cinématographique, la saisine de la CNAC est également ouverte au médiateur du cinéma).

Les dispositions de l’article R752-48 du code de commerce fixant le point de départ du délai de saisine de la CNAC, qui visent notamment « le préfet et les membres de la commission », sont quelquefois interprétées comme conférant à l’ensemble des membres de la CDAC qualité pour saisir la commission nationale. Une telle appréciation semble erronée. Si le législateur avait entendu ouvrir la saisine de la CNAC à tous les commissaires départementaux, en cette seule qualité, il n’aurait pas pris la peine d’énumérer seulement certains d’entre eux à cet effet. Les membres de la CDAC pouvant saisir la commission nationale sont exclusivement ceux visés par l’article L752-17 précité, ce qui, en province, exclut notamment le maire de la commune la plus peuplée de l’arrondissement, le président du conseil général et les personnalités qualifiées.

L’article L752-17 vise ensuite, plus généralement, « toute personne ayant intérêt à agir ». Cette notion d’intérêt à agir renvoie précisément à celle utilisée par le juge administratif pour apprécier la recevabilité des recours pour excès de pouvoir. Elle implique que, pour être admis à saisir la CNAC, le requérant doit justifier que la décision de la CDAC porte atteinte à ses intérêts. L’identification des personnes ayant qualité pour saisir la commission nationale dépend donc des intérêts auxquels les décisions des commissions d’aménagement commercial sont susceptibles de porter atteinte. La question a déjà été posée de l’intérêt des concurrents et associations de commerçants à engager un recours devant la CNAC (Fernand Bouyssou, « La réforme de l’urbanisme commercial : une loi (presque) pour rien », AJDA, 2008, p. 1941 et s.).

Dans l’attente des premières décisions du Conseil d’État, la commission admet aujourd’hui d’être saisie par des concurrents des projets autorisés, agissant en cette seule qualité. En outre, compte tenu des nouveaux critères d’appréciation des projets, les intérêts susceptibles d’être lésés par les décisions de ces commissions, en particulier par les autorisations, pourraient justifier l’ouverture de la saisine de la CNAC, et du Conseil d’État contre la décision de la commission nationale, « aux défenseurs de l’environnement, de l’aménagement équilibré du territoire ou de la protection des consommateurs » (Fernand Bouyssou, op. cit.).

3 A quelles conditions la recevabilité du nouveau recours administratif préalable obligatoire est-elle soumise ?

Les recours à la CNAC doivent être accompagnés de motivations et de la justification de l’intérêt à agir de chaque requérant. Cette obligation est posée par l’article R752-46 du code de commerce « sous peine d’irrecevabilité ». En d’autres termes, l’absence de motivation du recours et de justification de l’intérêt à agir du requérant devrait conduire la CNAC à rejeter le recours dont elle est saisie. Cependant, comme antérieurement, la commission nationale procède à un nouvel examen complet du projet et ne se cantonne pas à la motivation développée dans le recours l’ayant saisi.

4 Le contentieux des décisions des commissions départementales disparaît-il ?

Le recours à la Commission nationale d’aménagement commercial est un préalable obligatoire à tout recours contentieux. En conséquence, seules les décisions de la CNAC peuvent être déférées au juge pour en demander l’annulation. Le Conseil d’État, juge en premier et dernier ressort des décisions de l’instance collégiale à compétence nationale qu’est la CNAC, devient donc la seule juridiction appelée à connaître de la légalité des décisions d’exploitation commerciale (voir néanmoins la question du contrôle résiduel des décisions des CDAC dans le cadre de la procédure de l’article L752-4 du code de commerce, question n° 10). Autrement dit, le contentieux des décisions des commissions départementales disparaît en tant que tel.

5 Les irrégularités affectant les décisions des CDAC deviennent-elles indifférentes ?

La loi a institué un recours administratif obligatoire préalable à tout recours contentieux, qui s’exerce devant la CNAC. La commission nationale étant saisie, sa décision se substitue définitivement à celle de la commission départementale. En conséquence, les illégalités de forme et de procédure ayant affecté la décision de la CDAC ne peuvent plus être utilement soulevées à l’appui de la demande d’annulation de la décision de la commission nationale, même si elles sont de nature à motiver le recours à la CNAC. Le contrôle de la procédure devant les CDAC continuera néanmoins de s’exercer dans le cadre de la procédure d’avis conforme prévue à l’article L752-4 du code de commerce (voir question n° 10).

6 Dans quels délais les recours, administratif et contentieux, doivent-ils être engagés ?

La CNAC doit être saisie dans un délai d’un mois à compter des mesures de publicité dont bénéficie la décision départementale. L’information du demandeur, des membres...

Vous lisez un article de la revue Operations Immobilieres n° 18 du 24/09/2009
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