[TO] Urbanisme et aménagement Constructions en montagne

L’urbanisation existante s’apprécie hors limites communales

Mots clés : Etat et collectivités locales - Jurisprudence

Arrêt du 30 décembre 2013 Conseil d’État CE du 30 décembre 2013, n° 356338, « Communauté de communes du pays de Tarascon et a. c/ Association de citoyens pour la défense de l’environnement et la sauvegarde du paysage de la Haute-Ariège et a. »

Vu 1°, sous le n° 356338, le pourvoi, enregistré le 31 janvier 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présenté par le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration ; le ministre demande au Conseil d’Etat d’annuler l’arrêt n° 10BX01006 du 8 décembre 2011 par lequel la cour administrative d’appel de Bordeaux a, à la demande de M. E… B…, de Mme D… C… et de l’association de citoyens pour la défense de l’environnement et la sauvegarde du paysage de la Haute-Ariège (ACDE), annulé le jugement n° 0603727 du 25 février 2010 du tribunal administratif de Toulouse ainsi que l’arrêté du 7 août 2006 par lequel le préfet de l’Ariège, d’une part, a déclaré d’utilité publique le projet de création par la communauté de communes du Pays de Tarascon de la zone d’activité dite de « Prat Long » sur le territoire des communes d’Arignac, de Surba et de Tarascon-sur-Ariège et, d’autre part, a déclaré cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation de ce projet ;

Vu 2°, sous le n° 356681, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 février et 7 mai 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour la communauté de communes du pays de Tarascon, dont le siège est 19, avenue de Sabart, BP 33 à Tarascon-sur-Ariège (09400) ; la communauté de communes du pays de Tarascon demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le même arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de M. B… et autres ;

3°) de mettre à la charge de M. B…, de Mme C…, de M. et Mme A… et de l’association de citoyens pour la défense de l’environnement et la sauvegarde du paysage de la Haute-Ariège (ACDE) les dépens et la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Marie Grosset, Maître des Requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de M. B… et autres et à la SCP Odent, Poulet, avocat de la communauté de communes du Pays de Tarascon ;

1. Considérant que les pourvois du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration et de la communauté de communes du pays de Tarascon sont dirigés contre le même arrêt ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

2. Considérant que pour annuler l’arrêté du 7 août 2006 par lequel le préfet de l’Ariège a déclaré d’utilité publique le projet de création par la communauté de communes du Pays de Tarascon de la zone d’activité dite de « Prat Long » sur le territoire des communes d’Arignac, de Surba et de Tarascon-sur-Ariège et a déclaré cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation de ce projet, la cour administrative d’appel de Bordeaux s’est fondée sur deux motifs, tirés, pour le premier, de la méconnaissance du III de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme et, pour le second, de la méconnaissance de l’article L. 111-1-4 du même code ;

3. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du III de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme, qui figure parmi les dispositions législatives relatives aux conditions d’utilisation et de protection de l’espace montagnard : « Sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants. / Lorsque la commune est dotée d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale, ce document peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l’urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l’habitat, les constructions implantées et l’existence de voies et réseaux. / Lorsque la commune n’est pas dotée d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale, les notions de hameaux et de groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants doivent être interprétées en prenant en compte les critères mentionnés à l’alinéa précédent. / Les dispositions du premier alinéa ne s’appliquent pas dans les cas suivants : / (…) c) Dans les communes ou parties de commune qui ne sont pas couvertes par un plan local d’urbanisme ou une carte communale, des constructions qui ne sont pas situées en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants peuvent être autorisées, dans les conditions définies au 4° de l’article L. 111-1-2, si la commune ne subit pas de pression foncière due au développement démographique ou à la construction de résidences secondaires et si la dérogation envisagée est compatible avec les objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II (…) » ; que le 4° de l’article L. 111-1-2 prévoit que le conseil municipal d’une commune dépourvue de document d’urbanisme opposable aux tiers peut, par délibération motivée, autoriser la réalisation de constructions ou installations en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, dans le respect des conditions qu’il fixe ;

4. Considérant que si un arrêté portant déclaration d’utilité publique n’a pas directement pour objet d’autoriser des opérations de travaux ou d’aménagements, il a pour effet de permettre la réalisation de telles opérations ; qu’ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le préfet ne peut légalement déclarer d’utilité publique le projet de création d’une zone d’activité dont les opérations de travaux ou d’aménagements ne seraient pas compatibles avec les dispositions du III de l’article L. 145-3, dont l’objectif est de préserver au mieux les zones de montagne déterminées par la loi du 9 janvier 1985 en limitant, sous certaines conditions, l’extension de l’urbanisation ; que si la commune de Surba, dépourvue de plan local d’urbanisme et de carte communale, a ultérieurement adopté une délibération, sur le fondement du 4° de l’article L. 111-1-2, autorisant des constructions en dehors des parties urbanisées de la commune, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de l’arrêté du préfet, qui doit s’apprécier à la date de son édiction ;

5. Considérant, toutefois, qu’il ne résulte pas des dispositions du III de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme que la continuité de l’urbanisation doive être appréciée au regard des seuls bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants situés sur le territoire de la même commune ; que, par suite, la cour, en appréciant la continuité de l’urbanisation au regard de la seule commune de Surba, au lieu de rechercher si les opérations prévues par le projet de zone d’activité s’inscrivaient, dans leur ensemble, dans la continuité de l’urbanisation existante, y compris sur le territoire d’autres communes, a commis une erreur de droit ;

6. Considérant, en second lieu, qu’aux termes de l’article L. 111-1-4 du code de l’urbanisme : « En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande (…) de soixante-quinze mètres de part et d’autre de l’axe des autres routes classées à grande circulation. / (…) Le plan local d’urbanisme, ou un document d’urbanisme en tenant lieu, peut fixer des règles d’implantation différentes de celles prévues par le présent article lorsqu’il comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l’urbanisme et des paysages » ;

7. Considérant que si le ministre soutient que la cour a commis une erreur de droit en jugeant que l’article L. 111-1-4 du code de l’urbanisme était applicable, alors que les constructions prévues, dans le périmètre de la zone d’activité, sur le territoire de la commune de Tarascon–sur-Ariège, étaient situées en dehors des espaces urbanisés de cette commune, il critique ainsi l’appréciation portée par la cour, qui est souveraine et n’est pas arguée de dénaturation, sur le caractère urbanisé de la zone ;

8. Considérant que le moyen tiré de ce que le plan local d’urbanisme de la commune de Tarascon–sur-Ariège mis à jour le 5 juillet 2001 aurait défini des distances de construction, par rapport à de grandes voies de circulation, inférieures à celles prévues dans la déclaration d’utilité publique n’a pas été soumis aux juges du fond et est, par suite, sans incidence sur le bien-fondé de l’arrêt attaqué ;

9. Considérant que la circonstance qu’une construction à moins de 75 mètres de la route à grande circulation allait être réalisée dans la zone couverte par le plan local d’urbanisme de Tarascon-sur-Ariège et celle que la méconnaissance alléguée du plan local d’urbanisme avait un caractère limité étaient inopérantes ; que, par suite, la cour n’a ni insuffisamment motivé son arrêt ni entaché celui-ci d’erreur de droit en retenant la méconnaissance des distances d’implantation des constructions par rapport à l’axe de routes classées à grande circulation sans se prononcer sur ces points ;

10. Considérant qu’il résulte de ce tout qui précède que l’un des deux motifs retenus par la cour administrative d’appel de Bordeaux justifie légalement l’annulation du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 25 février 2010 et de l’arrêté du préfet de l’Ariège du 7 août 2006 ; que, dès lors, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi dirigés contre le motif censuré par la présente décision, la communauté de communes du pays de Tarascon et le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêt du 8 décembre 2011 de la cour administrative d’appel de Bordeaux ;

11. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser les dépens à la charge de la communauté de communes du pays de Tarascon ;

12. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M.B…, de Mme C… et de l’association de citoyens pour la défense de l’environnement et la sauvegarde du paysage de la Haute-Ariège (ACDE) la somme que la communauté de communes du pays de Tarascon demande à ce titre ; qu’en revanche qu’il y a lieu, au titre des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la communauté de communes du pays de Tarascon et de l’Etat, le versement par chacun de la somme globale de 1 500 euros à M.B…, à Mme C… et à l’ACDE ;

Décide :

Article 1er : Les pourvois du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration et de la communauté de communes du pays de Tarascon sont rejetés.

Article 2 : L’Etat et la communauté de communes du pays de Tarascon verseront chacun la somme globale de 1 500 euros à M.B…, Mme C…, et l’association de citoyens pour la défense de l’environnement et la sauvegarde du paysage de la Haute-Ariège (ACDE) au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l’intérieur, à la communauté de communes du pays de Tarascon, à Mme D… C…, à M. E… B… et à l’association de citoyens pour la défense de l’environnement et la sauvegarde du paysage de la Haute-Ariège (ACDE).

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COMMENTAIRE

Dans les zones de montagne, l’appréciation de la continuité de l’urbanisation ne doit pas être limitée au territoire de la commune où la nouvelle construction est projetée, a précisé le Conseil d’État.

En l’espèce, le juge administratif avait annulé un arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique le projet de création d’une zone d’activité sur le territoire de trois communes de montagne, au motif que, pour l’une d’entre elles, les constructions projetées ne s’inscrivaient pas dans la continuité de l’urbanisation existante.

Le Conseil d’État confirme que, même si une déclaration d’utilité publique n’a pas directement pour objet d’autoriser des travaux d’aménagement, elle a pour effet de permettre ces opérations : cette déclaration est donc bien soumise aux prescriptions de l’article L. 145-3 du Code de l’urbanisme, qui prévoit que, dans certaines zones, l’urbanisation ne peut se faire qu’en continuité des constructions existantes. Mais cette appréciation ne doit pas se limiter au territoire d’une seule commune : le juge aurait dû prendre en compte, dans son appréciation, l’urbanisation des communes frontalières.

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