Urbanisme

L’OBJECTIF DU GROUPE : PROPOSER DES MESURES DE SIMPLIFICATION FORTES DANS LE CHAMP DE L’URBANISME, DES SOLS ET DE LA CONSTRUCTION

Après avoir rappelé le rôle du Sénat en matière de simplification normative (I), vos rapporteurs exposeront la feuille de route qui avait été fixée au groupe de travail (II), ainsi que les éléments de méthode qui ont présidé à son action (III).

I. La volonté du sénat de jouer un rôle moteur dans la politique de simplification normative et administrative

Impératif national (A), la simplification normative est une priorité du Sénat (B) qui l’a conduit à prendre des initiatives fortes (C).

A. La simplification : un impératif national

La politique de simplification normative et administrative répond à un besoin fort des acteurs économiques, de la société civile et des administrations publiques elles-mêmes.

Ce besoin est d’abord celui de la lisibilité et de la prévisibilité de la norme : les citoyens, les entreprises, les collectivités territoriales demandent légitimement à pouvoir connaître les règles qui leur seront appliquées. C’est une exigence démocratique fondamentale, constitutive de l’État de droit. Or, du fait de l’augmentation continue et rapide du nombre de normes et de procédures à respecter (augmentation que l’on peut mesurer grâce à un indicateur aussi simple que celui de la taille des codes, et singulièrement ceux de l’urbanisme ou de l’environnement), maîtriser le droit auquel on est soumis exige de la part des acteurs un coût croissant et parfois même exorbitant. Certes, nul n’est censé ignorer la loi, mais encore faut-il que la loi soit accessible… Par ailleurs, quand bien même les acteurs sont en mesure d’identifier les règles qui s’appliquent à eux, celles-ci doivent être compréhensibles et cohérentes – autrement dit, suffisamment bien pensées et écrites pour que chacun sache sans ambiguïté excessive ce qui est permis, obligatoire ou interdit.

Au-delà de la problématique de la sécurité juridique des personnes, la complexification du droit, mais aussi – nous y reviendrons plus loin -, son instabilité, posent également un problème politique d’égalité des citoyens face à la loi .

Le coût croissant pour accéder aux normes, pour les comprendre et pour en apprécier la portée risque en effet de creuser le fossé entre, d’un côté, ceux qui disposent des ressources en temps, en argent et en conseil suffisantes pour en maîtriser la complexité, sécuriser leur situation, voire profiter des ambiguïtés de la règle pour en détourner l’esprit et, de l’autre, ceux qui sont démunis face à la complexité juridique, et en viendraient à subir la norme comme une contrainte arbitraire, voire absurde. Se jouent ici les enjeux de l’acceptabilité et de la tolérance à la règle, qui sont à long terme des conditions essentielles à son respect.

Le besoin de simplification normative et administrative est aussi une exigence économique . Le temps administratif et judiciaire ne peut être autant déconnecté de celui des projets économiques. Des procédures trop lourdes, trop longues – ou pire, d’une durée imprévisible – ralentissent, bloquent ou font avorter les projets privés et publics. Alors que tant de besoins individuels ou collectifs sont en attente d’être satisfaits, à commencer par celui de la construction de logements, les porteurs de projets et les élus locaux dénoncent avec raison les difficultés croissantes liées au poids excessif de certaines normes ou procédures.

Enfin, la simplification est également un besoin exprimé par les administrations. Dans un contexte de fortes tensions quant aux moyens humains disponibles, elles doivent concentrer leurs ressources sur leurs missions essentielles. Stériliser des moyens en les immobilisant dans la gestion de normes mal conçues ou inutiles est un « luxe » qui ne peut perdurer. Simplifier les normes et les procédures est donc indispensable pour accompagner la réforme de l’administration vers plus de réactivité, d’efficience et de proximité des citoyens. Cela contribue par ailleurs à une valorisation du contenu des taches des agents de l’administration.

B. Une priorité du sénat

Le Sénat entend jouer un rôle moteur dans la politique de simplification du droit . La logique même des institutions l’incite en effet à occuper une place particulière dans ce domaine.

En premier lieu, le Sénat, qui a reçu de l’article 24 de la Constitution la mission spécifique d’assurer la représentation des collectivités territoriales de la République, a vocation à mettre au jour les difficultés relatives à la définition et à l’application des normes que les collectivités et les élus locaux rencontrent sur les territoires. Le Sénat souhaite les aider à identifier précisément les nœuds de complexité qui bloquent leurs projets et proposer des réponses adaptées, que ce soit directement par voie d’initiative législative ou, indirectement, en invitant le Gouvernement à agir dans le champ réglementaire. L’effort doit porter à la fois sur la réduction du stock des normes applicables aux collectivités et sur la régulation du flux des normes nouvelles.

Ceci est d’autant plus nécessaire que, jusqu’à présent, la politique de simplification du Gouvernement a davantage ciblé les entreprises et les citoyens que les collectivités territoriales. Certes, de nombreuses mesures en droit de l’urbanisme et des sols – que nous détaillerons plus loin dans ce rapport – ont déjà touché les collectivités, mais il est temps que celles-ci, porteuses de l’intérêt public local et pourvoyeuses de nombreux services aux citoyens, se voient reconnaître comme bénéficiaires à part entière de cette politique, ce à quoi le Sénat doit contribuer.

Par ailleurs, au-delà du cas spécifique des normes applicables aux collectivités territoriales, le Sénat, du fait de son histoire, de son mode d’élection et de fonctionnement, incline assez naturellement à s’emparer de l’enjeu de la simplification des normes. En effet, il s’agit là d’un enjeu stratégique, qui transcende les clivages partisans et exige une continuité du travail sur le long terme. Aussi, vos rapporteurs estiment que le Sénat a tout intérêt à affirmer la spécificité de son rôle institutionnel en la matière, chambre de la sagesse et de la prospective, capable de travailler avec pragmatisme et ouverture à l’intérêt général, selon une temporalité moins immédiatement en prise avec les péripéties de la vie démocratique et médiatique .

C. Un domaine dans lequel le sénat a déjà pris des initiatives fortes

Depuis le rapport du Conseil d’État de 1992, consacré à la sécurité juridique, dans lequel ce dernier exprimait sa préoccupation quant à « la multiplication des normes [et] leurs raffinements byzantins »1 , la maîtrise de l’inflation normative s’est affirmée au Sénat comme un élément récurrent du débat parlementaire et un axe structurant des travaux législatifs et de contrôle.

Plusieurs initiatives y ont ainsi été prises au tournant des années 2000.

Dès 2000, la mission commune d’information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer des améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales, a préconisé de rénover l’environnement juridique des collectivités territoriales

en favorisant la codification du droit, en généralisant les études d’impact, et en associant davantage les collectivités à l’élaboration des normes, notamment techniques 2 .

Dans cette perspective, un amendement sénatorial 3 est venu créer en 2007 une Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN) , faisant ainsi suite à l’une des préconisations formulées par le groupe de travail sur les relations entre l’État et les collectivités territoriales 4 , présidé par notre ancien collègue Alain Lambert. Cette commission était chargée d’examiner pour avis les projets de textes réglementaires et communautaires applicables aux collectivités territoriales. À l’initiative de Jean-Pierre Sueur et de Jacqueline Gourault, qui présidaient alors respectivement la commission des Lois et la délégation aux Collectivités territoriales et à la décentralisation, le Sénat, suivi ensuite par l’Assemblée nationale, a adopté en 2013 une proposition de loi 5 substituant à cette instance le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) , dont le champ de compétences a été doublement étendu : aux projets de loi, d’une part, et au stock de normes réglementaires, d’autre part.

Parallèlement à ces initiatives destinées à mieux réguler la production des normes, le Sénat s’est attaché à identifier et simplifier les secteurs législatifs et réglementaires les plus complexes. En collaboration avec cinq commissions permanentes 6 , le rapport de Claude Belot , ancien président de la délégation aux collectivités territoriales, a permis de déterminer en février 2011 les pans de notre droit posant localement le plus de difficultés 7 . Ces travaux ont été menés conjointement avec ceux de notre collègue Éric Doligé, qui a déposé une proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales en août 20118 , à l’issue de la mission qui lui avait été confiée sur ce thème 9 par le président de la République.

La volonté du Sénat de maîtriser l’inflation normative a été confirmée à l’occasion des États généraux de la démocratie territoriale 10 , en 2011, lorsque le président Bel a insisté sur la nécessité de réduire le flux normatif, Confortant l’engagement du Sénat en faveur de la simplification normative, de nouveaux chantiers ont été entrepris depuis 2014 .

À l’initiative du président Gérard Larcher, le Bureau du Sénat , par une décision du 12 novembre 201411 , a ainsi confié à la délégation aux collectivités territoriales et à la délégation aux entreprises la mission de simplifier les normes applicables aux collectivités territoriales , pour la première, et à l’activité économique , pour la seconde.

Après avoir désigné notre collègue Rémy Pointereau premier vice-président délégué, chargé de la simplification des normes, la délégation aux collectivités territoriales a inauguré cette nouvelle mission en consultant les élus locaux sur les secteurs dont ils jugeaient la simplification prioritaire , à l’occasion du Congrès des Maires de novembre 2014. Cette consultation a montré que la préoccupation première des élus concernait le droit de l’urbanisme et de la construction. Ce diagnostic posé, la délégation a orienté ses travaux de simplification dans trois directions : –Elle s’est tout d’abord concentrée sur le flux de normes, en proposant des amendements de simplification au cours de l’examen au Sénat de certains projets de loi . Un rapport d’information a notamment été confié en janvier 2015 à nos collègues Rémy Pointereau et Philippe Mouiller, sur les dispositions applicables aux collectivités territoriales du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte 12 . Dans le prolongement de ce rapport, une quinzaine d’amendements de simplification ont été déposés par les rapporteurs : 8 ont été satisfaits en commission, et 2 adoptés en séance publique 13 .

La délégation s’est également attachée à contribuer à la simplification des normes réglementaires déjà en vigueur . Ainsi, une résolution 14 déposée par Jean-Marie Bockel a été adoptée en janvier 2016, par laquelle le Sénat a invité le Gouvernement à simplifier sur 13 points concrets le cadre réglementaire afférent à l’urbanisme et à la construction.

Enfin, la délégation a entendu renforcer les principes et les moyens mobilisés contre l’inflation normative . Tout d’abord, une proposition de loi 17 , déposée par Jean-Marie Bockel et Rémy Pointereau, a permis de lever les entraves à la saisine du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) par les élus locaux : depuis l’adoption de ce texte en mai 2015, le Gouvernement a ouvert à tout maire et tout président de groupement de communes, de conseil départemental ou de conseil régional, la faculté de solliciter cette instance afin qu’elle procède à l’évaluation d’une disposition réglementaire existante 18 .

Une proposition de loi constitutionnelle 19 a en outre été votée par le Sénat à l’initiative de Rémy Pointereau, en janvier 2016 . Ce texte vise à inscrire dans la Constitution trois principes protecteurs pour les collectivités territoriales : le principe « prescripteur-payeur »20 , le principe « pour une norme créée, une norme supprimée » et la transposition a minima des actes législatifs européens.

De son côté, la délégation sénatoriale aux entreprises a conduit des travaux de simplification dans son champ de compétences , avec le dépôt d’une proposition de loi constitutionnelle visant à favoriser la simplification législative pour les entreprises 21 , d’une proposition de résolution tendant à favoriser la simplification réglementaire pour les entreprises22 , et d’une proposition de loi visant à développer l’apprentissage comme voie de réussite 23 . Des amendements de simplification ont également été présentés sur certains textes. Par ailleurs, une matinée d’étude consacrée à la méthodologie comparée de la simplification a été organisée au Sénat le 12 mai dernier, avec le Conseil d’État.

Au-delà de ces initiatives à destination de l’ensemble des collectivités territoriales et des entreprises, la délégation sénatoriale à l’outre-mer a entamé un cycle de travaux de simplification intéressant spécifiquement les outremer , dont elle a confié la coordination à notre collègue Éric Doligé : un premier rapport d’information, à paraître prochainement, consacré aux normes sanitaires et phytosanitaires applicables à l’agriculture, a pour rapporteurs Jacques Gillot et Catherine Procaccia.

C’est dans la continuité de cette implication affirmée des instances du Sénat en faveur de la simplification normative que s’inscrivent aujourd’hui les travaux du groupe de travail.

II. La feuille de route politique du groupe de travail

D’emblée, pour garantir l’efficacité de ses travaux, le groupe de travail s’est fixé une feuille de route, en particulier lors de sa réunion inaugurale présidée par le président du Sénat, le 3 février dernier. Il s’agissait d’abord de ne pas prétendre embrasser la totalité du champ des simplifications possibles, mais de se concentrer sur le secteur, prioritaire pour les élus locaux, de l’urbanisme et de la construction (A). Il s’agissait ensuite d’avoir une démarche inclusive pour faire de ces propositions celles de tout le Sénat (B). Une démarche participative est aussi apparue nécessaire pour aller au plus près des réalités de terrain (C). Enfin, le groupe de travail avait comme objectif d’aboutir à des simplifications opérationnelles (D).

A. Le choix d’une approche sectorielle : la simplification du droit de l’urbanisme, des sols et de la construction

Dans la mesure où l’on dénombre environ 400 000 normes de toute nature applicables aux collectivités territoriales 24 , le groupe de travail a d’emblée jugé indispensable de concentrer son action sur les pans de notre droit présentant le plus de complexité et considérés par les élus locaux comme les plus gênants pour leur action au quotidien.

Il s’est appuyé sur les réponses des élus locaux à la consultation conduite par la délégation aux collectivités territoriales en novembre 2014. Plus de 4 200 élus locaux y ont participé, dont les trois-quarts étaient des maires. Cette consultation a permis d’identifier les secteurs prioritaires à simplifier : il s’agissait de l’urbanisme et du droit des sols, pour deux tiers des répondants, et de l’accessibilité aux personnes handicapées, pour le tiers restant.

Les résultats de cette consultation sont venus corroborer un constat fait par un certain nombre de nos collègues. À titre d’illustration, les règles du droit des sols ont ainsi été qualifiées de « pléthoriques, incohérentes et complexes » , et celles du droit de la construction de « lourdes et exigeantes financièrement » , par Claude Belot, dans son rapport publié en 2011 25 , tandis que l’urbanisme a plus largement été identifié comme un « champ de simplification prioritaire » , dans le rapport d’Éric Doligé, paru la même année 26 .

Le groupe de travail, tirant les conséquences des résultats de cette consultation et de travaux de simplification antérieurs, a ciblé son champ d’intervention sur le droit de l’urbanisme, de la construction et des sols . Par ailleurs, il a souhaité d’emblée ne pas embrasser la totalité du champ, pour aboutir, dans des délais raisonnables, à des propositions concrètes. Il a en outre exclu certaines problématiques très spécifiques et ou ayant fait l’objet de réformes récentes : fiscalité, loi Montagne 27 , loi Littoral, urbanisme commercial…

B. Le choix d’une méthode inclusive

L’effort de simplification normative a ceci de particulier que, largement consensuel dans son principe, il est extrêmement difficile à traduire par des mesures concrètes. En effet, à son aspect technique et à la question de l’identification précise des normes à simplifier se conjugue la nécessité de bousculer nombre de conservatismes, en particulier dans les départements ministériels. Aussi ne saurait-il aboutir pleinement et durablement sans l’adhésion du plus grand nombre possible de parties prenantes. En tout état de cause, il doit pouvoir s’appuyer sur un front commun des législateurs. Jean-Marie Bockel, président de la délégation aux collectivités territoriales, et Rémy Pointereau, premier vice-président délégué, chargé de la simplification des normes, ont proposé, dans cette perspective, la création d’un groupe de travail ad hoc transpartisan , dont la réunion inaugurale s’est tenue en présence du président Gérard Larcher, le 3 février dernier.

Il s’est agi par là-même de fédérer, au sein d’une structure souple et ouverte, l’ensemble des groupes politiques et la majeure partie des structures permanentes du Sénat, autour d’une dynamique commune.

Composé de 21 membres désignés à la représentation proportionnelle, le groupe de travail est porté par un binôme de rapporteurs issus de la majorité et de l’opposition sénatoriales, et comprend des représentants de tous les groupes politiques , ce qui a permis l’expression d’un débat pluraliste en son sein et in fine la construction d’un diagnostic et de solutions partagés.

En outre, aux côtés des deux délégations ayant reçu compétence pour simplifier les normes – la délégation aux collectivités territoriales et la délégation aux entreprises -, toutes les commissions concernées – Affaires culturelles, Affaires économiques, Affaires sociales, Aménagement et développement durable, Finances et Lois -ysont représentées par deux membres ès qualité . Aussi le groupe de travail a-t-il pu s’appuyer sur l’expertise propre à chacune de ces instances : en faisant fond sur leurs travaux antérieurs et en mettant en synergie leurs compétences respectives, il a bâti une méthode inclusive, gage de la robustesse et de la transversalité de ses conclusions. Ces dernières ont d’ailleurs été formellement présentées aux commissions par les rapporteurs du groupe de travail , qui ont été reçus en audition par la commission des Affaires économiques le 1er juin, et en entretien par les présidents des autres commissions intéressées 28 .

C. Le choix d’une démarche participative

Soucieux de répondre aux difficultés concrètes qui entravent et renchérissent les projets d’urbanisme et les opérations d’aménagement, et désireux d’éviter un exercice de simplification en chambre qui aurait pu être la source de fausses bonnes idées de simplification peu adaptées aux réalités du terrain, le groupe de travail a souhaité associer largement les acteurs locaux à sa réflexion.

Dans cette perspective, il a organisé au Sénat 12 tables rondes et 10 auditions individuelles 29 , au cours desquelles il a entendu 99 personnalités issues de 55 organismes associations d’élus locaux, organisations professionnelles, services de l’État nationaux et territoriaux, magistrats administratifs, professeurs des universités et avocats spécialisés, instances de simplification, organisations de défense de l’environnement et think tanks .

Parmi les acteurs rencontrés par le groupe de travail figurent les services du Gouvernement impliqués dans la mise en œuvre du « choc de simplification » , annoncé par le Président de la République le 29 mars 2013 . Ont ainsi été auditionnés des représentants de l’administration centrale (ministères en charge du Développement durable, du Logement, des Affaires sociales, de l’Intérieur et des Finances), de services déconcentrés (Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, Directions régionales des affaires culturelles et architectes des bâtiments de France), de corps d’inspection (Conseil général de l’environnement et du développement durable et conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux), et d’instances de simplification (Secrétariat général du Gouverne ment et Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique). En outre, le groupe de travail a entendu à deux reprises Jean-Vincent Placé, secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État et de la simplification, au cours d’une réunion de travail puis en audition le 26 mai dernier au Sénat. Il a aussi entendu, avec la délégation aux collectivités territoriales, Jean-Michel Bay-let, ministre de l’Aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, et Estelle Grelier, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Aménagement du territoire, de la Ruralité et des Collectivités territoriales, chargée des Collectivités territoriales, le 31 mars dernier. Ces auditions, poursuivies par des échanges techniques étroits et réguliers, ont posé les bases d’une collaboration nécessaire et fructueuse entre le groupe de travail et le Gouvernement.

Ces rencontres ne sauraient toutefois suffire pour apprécier l’application concrète des normes, et ainsi répondre aux situations de blocage ou, à l’inverse, favoriser les bonnes pratiques. Le groupe de travail a donc veillé à être à l’écoute des acteurs de terrain. C’est ainsi qu’il a lancé une consultation nationale dont l’objectif était d’identifier précisément les problèmes d’application posés par le droit de l’urbanisme, de la construction et des sols, et des suggestions de simplification éventuelles. Ouverte en février dernier, elle a concerné quatre publics distincts : les élus locaux, bien sûr, mais aussi les professionnels du secteur, les fonctionnaires territoriaux et tout citoyen.

Relayée par 15 associations d’élus locaux et organisations professionnelles 30 , la consultation a permis de recueillir, en moins de deux mois, 10 478 réponses, souvent assorties de propositions de simplification exploitables . Les résultats apportés à cette consultation, rappelés de manière synthétique dans l’encadré ci-après et de façon plus développée en annexe du présent rapport, sont abordés ultérieurement 31 .

Pour donner une suite opérationnelle aux difficultés et suggestions recueillies lors de la consultation, le groupe de travail a procédé à l’examen attentif des fiches de simplification qui lui ont été soumises . Au total, il a sélectionné 115 propositions suivant leur degré de pertinence par rapport au champ du groupe de travail, leur priorité au regard des attentes exprimées par les acteurs de terrain, et leur intérêt en termes de simplification normative.

Pour l’épauler dans sa tâche, le groupe de travail s’est adjoint le concours du cabinet d’avocats Sartorio Lonqueue Sagalovitsch & Associés , qui a réalisé une brève analyse juridique des préconisations sélectionnées. Les pistes de simplification jugées les plus utiles ont pu directement inspirer les axes de la proposition de loi lorsqu’elles étaient de nature législative 32 , et sont évoquées dans le présent rapport lorsqu’elles étaient de nature réglementaire 33 .

D. L’objectif d’aboutir à des propositions de simplification opérationnelles

L’une des difficultés de la simplification consiste à pouvoir se mettre en situation de dépasser le discours convenu de déploration de l’incontinence normative, pour identifier aussi précisément que possible les nœuds de complexité qui peuvent être simplifiés par la voie législative, de surcroît sans engendrer de risques juridiques ou pratiques.

Ce souci de rigueur méthodologique a conduit le groupe de travail a présenté les conclusions de ses travaux dans deux véhicules distincts.

La proposition de loi rassemble, dans 14 articles regroupés en 7 chapitres, des solutions prioritaires de simplification législatives. Sont ainsi proposés des dispositifs facilitateurs dans plusieurs grands domaines : le contentieux de l’urbanisme, l’articulation entre les documents d’urbanisme, les zones d’aménagement concerté (ZAC), le dialogue entre l’État et les collectivités, l’archéologie préventive, la protection des abords des monuments historiques et l’intervention des architectes des bâtiments de France (ABF), l’application des normes d’accessibilité, les conditions de constructibilité en zones agricoles et les procédures de travaux en cas d’urgence.

Le rapport d’information , outre qu’il présente la méthode suivie par le groupe de travail, identifie, quant à lui, d’une part, des suggestions d’évolutions réglementaires immédiates 34 , dont le groupe de travail invite le Gouvernement à se saisir, et, d’autre part, des propositions de chantiers législatifs 35 de plus long terme, que le Parlement et le Gouvernement pourraient examiner.

III. Une méthode choisie pour éviter certains écueils de la simplification

Pour respecter sa feuille de route, le groupe de travail a arrêté une méthode : simplifier sans déréglementer (A), ne pas nourrir l’instabilité normative (B), tenir compte des simplifications déjà intervenues (C), se donner les moyens d’identifier les nœuds de complexité (D).

A. Simplifier n’est pas déréglementer

Les causes de la complexité sont multiples mais toutes ne relèvent pas d’une politique de simplification stricto sensu . Certaines complexités sont voulues ou nécessaires et ne peuvent être levées que par des inflexions de fond des politiques publiques concernées. Ce type de mesures excédait le champ d’un groupe de travail transpartisan qui a donc voulu simplifier sans déréglementer.

1. Les causes de la complexité du droit sont multiples

La multiplication et la complexité des normes peuvent d’abord s’expliquer par des défauts des mécanismes de fabrique de la norme , tels que, par exemple : – l’édiction de normes trop imprécises ou obscures ou, au contraire, trop détaillées pour s’adapter à la diversité des situations concrètes ; – des procédures mal conçues qui établissent des formalités dilatoires, bloquantes, redondantes ou disproportionnées au regard des objectifs poursuivis ; – le maintien de règles obsolètes qui ont pu avoir leur justification mais qui n’ont plus lieu d’être compte tenu de l’évolution du droit et des techniques.

La complexité du droit se nourrit également du changement économique et social incessant inhérent aux sociétés démocratiques . Dans un monde toujours plus complexe, ouvert et mouvant, le droit tend à se transformer en même temps que la réalité politique, sociale et économique à laquelle il s’applique et qu’il régule. La pression sociale s’exprime par la médiation du jeu politique démocratique, qui tend à intégrer les demandes que les acteurs expriment continument afin d’adapter les règles existantes et prendre en compte des situations nouvelles, développer de nouvelles protections ou accompagner l’innovation.

Sans doute l’inflation normative est-elle aussi la conséquence d’une propension à privilégier la production de normes impersonnelles par rapport à la prise de décision de terrain impliquant une responsabilité personnelle.

Contre la représentation un peu simpliste d’une loi imposée d’en haut par le pouvoir politique et administratif à des acteurs qui seraient uniquement en attente de plus de souplesse et de liberté, il faut souligner que c’est l’innovation économique et sociale elle-même qui vient sans cesse bouleverser l’ordre juridique en lui demandant de construire des équilibres toujours plus complexes, jamais pleinement satisfaisants, entre des demandes souvent divergentes ou contradictoires . Si elle est un facteur de blocage de l’innovation économique et sociale, la complexification du droit est aussi une conséquence de cette innovation.

Les évolutions du droit de l’urbanisme et des sols illustrent bien cette tendance « normale » à la complexification normative. Elles tiennent en effet pour une part importante au fait que ce droit intègre un nombre croissant de politiques publiques, dont chacune poursuit des objectifs aussi légitimes que potentiellement divergents : –objectifs proprement urbanistiques d’organisation de l’espace autour d’un projet urbain collectif, mais dans le respect du droit de propriété privée ; –objectifs environnementaux de préservation ou de mise en valeur des ressources agricoles et naturelles (loi sur l’eau, protection des espèces animales et végétales, prise en compte de risques nouveaux auxquels sont soumises les populations et/ou abaissement du seuil de tolérance aux risques, etc.) ; –objectifs économiques de développement de l’activité, qui passent par le développement de la construction, l’aménagement,… ; –objectifs patrimoniaux et paysagers (protection et mise en valeur du patrimoine historique et des paysages, archéologie préventive,…) ; –objectif démocratique de développement de la participation du public à la définition des projets de plans ou de travaux ; –objectifs de politique de décentralisation , qui, par nature, augmentent le nombre d’acteurs institutionnels concernés et accroissent automatiquement les besoins de coordination entre eux.

Ainsi, le droit de l’urbanisme, qui était à l’origine un droit relativement simple centré sur le contrôle des autorisations d’occupation des sols, tend à devenir, au fil du temps, le « déversoir » de toutes les politiques publiques qui nécessitent un ancrage territorial . Il n’y a pas un texte sectoriel où l’on ne propose, avec de bons arguments, de modifier le droit de l’urbanisme pour intégrer la prise en compte de normes ou de schémas nouveaux issus de législations connexes.

Or, plus nombreux sont les acteurs parties prenantes dans la définition et la mise en œuvre des projets urbanistiques, plus variés sont les objectifs devant être conciliés par ces projets, plus complexes sont aussi les outils juridiques nécessaires pour tenter de réaliser cette conciliation.

C’est pourquoi le code de l’urbanisme est devenu telle une boîte contenant une variété incroyable d’outils destinés à construire l’équilibre le plus pertinent possible localement entre des objectifs aussi légitimes que variés, conformément à l’exigence posée par les principes généraux du droit de l’urbanisme formulés à l’article L. 101-2.

2. La politique de simplification du droit ne prend en compte que la dimension formelle de la complexité normative

a) La simplification est la recherche d’un droit « optimisé »…

Stricto sensu , la simplification du droit consiste à agir sur les dysfonctionnements de la fabrique de la norme sans s’interroger sur les objectifs de fond poursuivis par cette dernière. Elle vise à traquer les formalités excessivement tatillonnes, peu claires ou redondantes qui existent dans le droit en vigueur ou qui pourraient résulter de la création de nouvelles normes ou procédures . Son ambition est de faire en sorte que le droit ne devienne pas par lui-même un facteur de complication, mais sans se prononcer sur la pertinence des objectifs poursuivis ou revenir sur des choix politiques effectués précédemment.

On pourrait la décrire comme une recherche d’« optimisation » des procédures.

Concrètement, cette simplification du droit peut passer par l’abrogation de normes législatives ou réglementaires devenues inutiles compte tenu des changements sociétaux, économiques, techniques ou institutionnels, par la clarification de leurs conditions d’interprétation et d’application ou encore par l’édiction de normes nouvelles plus claires et plus opérationnelles. Elle peut également s’appuyer sur des changements organisationnels dans l’application et le suivi des normes (contentieux, dématérialisation des procédures, réorganisation des services administratifs,…).

Précisément parce que les évolutions du monde contemporain se traduisent par une tendance à la multiplication des normes, cet enjeu de la simplification et de la qualité du droit devient stratégique et hautement sensible. La simplification est en effet essentielle pour trouver le meilleur équilibre possible entre l’encouragement aux innovations de tous ordres et la stabilité nécessaire à la sécurité juridique des personnes ; entre la facilitation des projets privés ou publics nécessaires au développement économique et la protection des personnes, de l’environnement et du patrimoine ; entre l’allégement des contraintes réclamé par les porteurs de projets et le respect du droit des parties prenantes et des tiers ; entre l’adaptation à des situations différenciées, la concision des normes et l’égalité devant le droit.

b) … et non la redéfinition du contenu et des objectifs des politiques publiques

La politique qui cherche à agir sur le fond des politiques publiques ne relève pas à proprement parler d’une politique de simplification et sort du mandat de ce groupe sénatorial de travail transpartisan sur la simplification.

Elle consiste en effet à redéfinir le contenu et le périmètre des politiques publiques pour décider de ne plus prendre en compte par la loi ou le règlement certains objectifs. C’est un choix très clairement politique, qui consiste à hiérarchiser les objectifs et à en écarter certains. Cela passe donc par des réformes de fond, qui ont toutes les chances de ne pas être consensuelles. C’est pourquoi, pour éviter toute confusion, il vaut mieux parler dans ce cas de redéfinition des politiques publiques plutôt que de simplification.

B. Simplifier sans nourrir l’instabilité normative

L’instabilité des normes législatives et réglementaires, singulièrement dans le domaine de l’urbanisme et de la construction, est aujourd’hui perçue par les élus locaux, les administrations locales et déconcentrées, les porteurs de projet, et même les juges administratifs et les avocats, comme étant la principale cause de complexité , à tel point que la demande prioritaire adressée au groupe de travail par ses interlocuteurs n’est pas tant d’apporter des simplifications au droit que de mettre fin à cette instabilité, voire de cesser de légiférer dans ces domaines. Une question fondamentale se pose donc : comment simplifier sans déstabiliser ?

1. Un paradoxe : la simplification est à la fois nécessaire et redoutée

a) Le champ urbanistique : un cas extrême d’instabilité normative

Le rythme et l’importance des évolutions du droit dans le champ de l’urbanisme et de la construction ont été vertigineux au cours de la dernière décennie . Le nombre annuel de lois, ordonnances ou décrets ayant un impact sur le code de l’urbanisme, soit qu’ils modifient directement ce code, soit qu’ils modifient des législations connexes (environnementales, par exemple), mais avec un effet en retour sur les règles d’urbanisme, a connu une forte inflation, avec un pic de 34 textes en 2014. En dix ans, on a compté 64 lois, 22 ordonnances et 104 décrets qui ont modifié le régime des plans locaux d’urbanisme, qui est le document central de l’urbanisme communal ou intercommunal.

Cette accumulation de textes est d’autant plus déstabilisante pour les acteurs locaux qu’elle révèle une incapacité du Parlement et du pouvoir exécutif à définir une vision cohérente dans le temps sur les probléma tiques urbanistiques . Ce sont en effet souvent les mêmes questions qui sont traitées dans les lois qui se succèdent, parfois pour compléter un aspect du problème qu’une analyse préalable insuffisante avait conduit à ignorer, parfois pour opérer un revirement complet de politique.

On peut illustrer ce dernier cas avec l’ exemple des schémas de cohérence territoriale (SCOT) . La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a fait le choix de positionner les SCOT sur un rôle fortement prescriptif et de les généraliser sur l’ensemble du territoire à l’horizon de 2017 -choix cohérent avec la décision opérée alors de ne pas engager un mouvement vers des plans locaux d’urbanisme (PLU) intercommunaux. À peine quatre ans plus tard cependant, la doctrine s’inverse : le législateur décide de donner la priorité aux PLU intercom munaux et de remodeler la carte intercommunale dans le sens d’une couverture intégrale du territoire par des EPCI de taille sensiblement plus grande. Dans ce nouveau contexte, les SCOT « grenelli-sés » n’ont plus guère de sens, ce qui annonce déjà, à plus ou moins brève échéance, un reposition nement des SCOT sur leur rôle antérieur d’orientation stratégique et sur une échelle territoriale plus vaste, intermédiaire entre les nouvelles grandes régions et les nouvelles intercommunalités. Ainsi, les SCOT, créés pour incarner le temps long de la planification territoriale, à un horizon de quinze à vingt ans, ont vu leur régime bouleversé deux fois en moins de cinq ans…

Le premier cas, celui de la pratique qui consiste à traiter une question par petites touches sans vue d’ensemble, peut être illustré par l’ exemple des constructions en zones non urbanisées :

– le régime des STECAL 36 a été durci par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). Pour atténuer l’effet malthusien de ce changement de régime, cette même loi a assoupli les possibilités de changement de destination dans les zones agricoles des PLU et a introduit une possibilité limitée d’extension des bâtiments. Comme ces assouplissements étaient soumis à une modification du règlement des PLU, le desserrement de la contrainte s’est traduit dans un premier temps… par un blocage des constructions ; – à peine quelques mois plus tard, la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, a de nouveau assoupli les possibilités d’extension mais en changeant les règles à respecter pour les autoriser. Nouveau blocage des constructions et nouvelles modifications des PLU à opérer pour intégrer les nouvelles règles ;

– enfin, moins d’un an après, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a procédé à un nouvel assouplissement en autorisant les annexes tout en instaurant de nouvelles règles. Troisième blocage des règles et troisième engagement d’une procédure de modification des PLU pour les mettre à jour de la législation…

b) Une instabilité des règles d’urbanisme qui perturbe l’ensemble des acteurs

Le changement perpétuel des règles du jeu a pour effet de désorganiser complètement les repères et les pratiques professionnelles des acteurs. Il ne leur donne pas le temps nécessaire aux apprentissages et accélère l’obsolescence des investissements consentis pour se mettre à niveau, produisant un effet de découragement devant l’importance des « mises à jour » répétées qu’ils doivent opérer et celles… qu’ils peuvent escompter pour l’avenir.

Outre un effet d’épuisement et de désarroi, le rythme accéléré d’évolution du droit entretient une très forte insécurité juridique pour les autorisations individuelles et pour les documents d’urbanisme. La norme évolue en effet désormais selon une temporalité de court terme, de l’ordre de quelques mois, alors que l’élaboration des projets de construction et d’aménagement, ainsi que l’adoption des documents de planification, se déploient en général sur un horizon de plusieurs années.

Ainsi, il n’est pas rare qu’un projet de planification ou d’aménagement conséquent, commence sous un régime juridique donné et qu’il se termine avec un autre -quand il n’a pas, entre son commencement et son terme, dut intégrer aussi plusieurs évolutions juridiques intermédiaires ! Dans ce contexte mouvant, les dispositions transitoires se multiplient et se superposent. La jurisprudence n’a pas le temps de se stabiliser que les dispositions qu’elle est censée clarifier sont déjà abrogées. Les acteurs, y compris le juge administratif, finissent par ne plus savoir quel est le droit applicable à un projet…

La conséquence ultime de cette instabilité normative est l’allongement, le renchérissement, l’annulation ou l’abandon des projets de planification, d’aménagement et de construction, et ce alors même que la France souffre d’un manque criant de logements.

c) Une défiance envers l’instabilité qui rejaillit sur la politique de simplification

Par cela même qu’elles modifient le droit, les mesures de simplification, en viennent désormais à être perçues avec suspicion, comme un facteur de complexification potentiel davantage que comme une opportunité de faire mieux à moindre coût.

Ce scepticisme, très perceptible dans les réponses à la consultation nationale réalisée par le groupe de travail, est d’autant plus marqué que les acteurs ont beaucoup de mal à évaluer l’efficacité des mesures de simplification déjà adoptées et ce pour plusieurs raisons : – Au milieu du flot perpétuel des changements normatifs, les importantes mesures de simplification intervenues ces dernières années finissent par passer relativement inaperçues. Ainsi, aussi bien lors de la consultation nationale menée par le groupe de travail que lors de l’audition de personnes censées être des spécialistes au fait des dernières évolutions du droit, le groupe de travail a pu constater que l’état des lieux qui lui était présenté de la complexité des normes d’urbanisme correspondait en réalité, bien souvent, à un état du droit obsolète . Plusieurs simplifications récentes étaient peu ou pas connues, de sorte que les acteurs réclament souvent des simplifications qui existent déjà !

Parallèlement à la simplification des procédures, se poursuit un mouvement de complexification des politiques publiques sur le fond . Il y a donc deux causes qui jouent en sens opposé. Or, ce que les acteurs de terrain perçoivent, c’est seulement le niveau de complexité globale et celui-ci peut continuer de croître en dépit de l’importance des simplifications procédurales. Il y a donc un décalage entre un effort de simplification réel, qui touche seulement aux formalités et aux procédures, et la complexité ressentie. Ce décalage alimente un discours un peu désabusé sur le thème : « On nous annonce sans arrêt des mesures de simplification, mais sur le terrain les choses ne sont pas plus simples » .

2. Simplifier sans déstabiliser est possible

Les constats qui précèdent concernant les nuisances de l’instabilité normative et le scepticisme qu’inspire aujourd’hui le projet de simplification ne doivent pas conduire à conclure qu’il faut s’abstenir de toute simplification, mais à se montrer très exigeant sur la méthode de simplification mise en œuvre et sur le choix des domaines de simplification.

a) Bien choisir les domaines sur lesquels doit porter la simplification

Concilier simplification et stabilité est possible dans plusieurs cas de figure.

Le premier est celui de la simplification ponctuelle, clairement circonscrite , qui améliore immédiatement la situation de certains acteurs sans perturber celle des autres. Le groupe de travail a formulé certaines propositions de ce type relevant du domaine législatif. Ceci étant, l’essentiel des micro-simplifications relève du domaine réglementaire.

Le deuxième cas de figure est celui des simplifications plus structurantes mais qui ont le mérite de ne pas toucher le contenu même des projets portés par les acteurs , qui ne les obligent pas, par exemple, à réviser un PLU ou à actualiser un projet d’aménagement ou de construction. Peuvent entrer dans ce champ les propositions du groupe de travail relatives à l’accélération du contentieux de l’urbanisme ou aux conditions d’articulation et d’évolution des documents de planification.

Une autre piste pour simplifier sans déstabiliser est de privilégier un mode d’édiction de la norme encore trop peu utilisé, qui consiste à expérimenter et à évaluer avant de généraliser , ou qui, dans le respect du principe d’égalité, prévoit les conditions dans lesquelles la norme pourra être interprétée et appliquée de façon différenciée en fonction de circonstances particulières. Autrement dit, il s’agit de privilégier une fabrique de la norme qui fasse primer les réalités de terrain sur le strict respect de la lettre de la règle. Deux propositions du groupe de travail relèvent de l’expérimentation : sur la mutualisation des places de stationnement des ERP réservées aux personnes handicapées et sur la protection des abords des monuments historiques.

Enfin, pour être crédible et efficace, il ne faut pas agir exclusivement sur le stock des normes en vigueur, mais mieux réguler le flux. La politique de simplification normative manquera de crédibilité tant que le Gouvernement et le Parlement ne se plieront pas à une discipline stricte lors du travail de production des normes . Une révision profonde des pratiques de production législatives et réglementaires est nécessaire -nous aurons l’occasion de revenir sur ce point dans la seconde partie de ce rapport.

b) La nécessité de bien évaluer l’impact ex ante des mesures de simplification

Vos rapporteurs ont apporté un soin particulier à tenter d’évaluer les impacts négatifs possibles de leurs propositions. Une piste de simplification qui semble intéressante peut en effet s’avérer contre-productive lorsqu’on analyse ses répercussions en cascades sur d’autres normes ou lorsqu’on prend en compte la façon dont elle va être mise en œuvre sur le terrain par les acteurs, notamment du fait des contraintes pratiques qui pèsent sur eux. Par exemple, la réduction réglementaire des délais d’instruction des permis de construire, si elle est mal calibrée avec les capacités de traitement des services instructeurs, aboutit en réalité à la mise en place de pré-instructions « sauvages », à des demandes de pièces complémentaires apparemment inutiles qui sont un moyen commode de suspendre les délais d’instruction ou bien encore à des autorisations tacites non maîtrisées, qui conduisent soit à des décisions ultérieures de retrait des autorisations illégales soit à une contestation contentieuse des autorisations données.

De la même façon, la généralisation du silence valant accord peut se traduire dans certains cas par un allongement du délai de réponse de l’administration, cette dernière pouvant avoir intérêt à laisser s’écouler la totalité du délai plutôt que de fournir un accord explicite qui mobilise un temps de travail des agents sensiblement supérieur pour un résultat finalement identique.

Pour tâcher d’éviter autant que possible de tels écueils, le contenu de la proposition de loi a fait l’objet d’échanges francs et circonstanciés avec le Gouvernement et les administrations concernées, tout particulièrement avec la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages.

Par ailleurs, le groupe de travail a souhaité s’appliquer à lui-même cette contrainte d’évaluation : des crédits ont été dégagés pour qu’un des meilleurs cabinets d’avocats de la place de Paris porte un regard extérieur sur son travail . Cette étude d’impact complète figure en annexe 2 du présent rapport.

C. Tenir compte des nombreuses simplifications déjà intervenues

Un des préalables méthodologiques aux travaux de vos rapporteurs a été d’établir un recensement des mesures de simplification décidées au cours des dernières années. Elles sont nombreuses, mais parfois méconnues – ce qui est un premier motif pour en rappeler l’existence. Par ailleurs, plusieurs de ces mesures ont constitué un socle pour les propositions de simplification qui seront présentées dans la seconde partie de ce rapport. C’est notamment vrai pour les propositions relatives au contentieux de l’urbanisme, qui s’inscrivent dans le prolongement de la réforme dite Labe-toulle. Un bilan de ces simplifications figure en annexe 4. En effet, l’un des enjeux de la politique de simplification est de ne pas concentrer la communication sur des effets d’annonces de dispositions à simplifier mais d’informer davantage les acteurs locaux et économiques sur les simplifications réalisées. Certaines d’entre elles sont présentées très succinctement ci-après.

1. Une réforme récente du contentieux de l’urbanisme

L’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 et le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatifs au contentieux de l’urbanisme ont introduit plusieurs avancées, notamment : –La cristallisation des moyens . Introduite à la demande d’une des parties, elle donne au juge la possibilité de fixer une date à compter de laquelle aucun moyen nouveau (sauf s’il est d’ordre public) ne peut être discuté.

La possibilité de régularisation . L’ordonnance « Labe-toulle » introduit deux mécanismes de régularisation : la régularisation post instance qui autorise le juge administratif à prononcer une annulation partielle de l’autorisation d’urbanisme attaquée et à fixer un délai de régularisation par permis modificatif de la partie annulée ; la régularisation en cours d’instance qui permet au juge administratif d’organiser la régularisation du permis de construire attaqué, par délivrance d’un permis de construire modificatif, en cours d’instance.

La suppression de l’appel pour certains contentieux . Les tribunaux administratifs ont, jusqu’en 2018, compétence pour connaître en premier et dernier ressort, sous réserve de cassation au Conseil d’État, du contentieux relatif aux permis de construire, de démolir, d’aménager un lotissement, dans les zones où existe une situation de forte tension entre l’offre et la demande de logements.

L’ordonnance comprend également un dispositif de lutte contre les recours abusifs, recours dont l’objectif n’est autre que de ralentir les procédures, voire de monnayer tout simplement un désistement. Ce dispositif ouvre la possibilité, pour un justiciable dont le permis est attaqué, de demander, par un mémoire distinct, réparation du préjudice causé par ce contentieux à la double condition que le recours excède la défense des intérêts légitimes du requérant et, au surplus, que le préjudice afférent puisse être considéré comme excessif par le juge.

On peut noter aussi que l’article 111 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a recentré l’action en démolition sur certaines zones protégées (réserves naturelles et leur périmètre de protection, sites désignés Natura 2000, etc.), afin que les projets de constructions ne restent plus bloqués du fait de recours pendants.

2. Des mesures tendant à l’accélération et à la sécurisation des procédures d’autorisation

On peut rappeler que le régime des autorisations de construire a fait l’objet d’une réforme profonde, applicable depuis 2007, sur la base de l’ordonnance n° 2005-1527 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme et de son décret d’application n° 2007-18, qui a permis notamment le regroupement des autorisations et déclarations, ainsi que l’amélioration de la procédure d’instruction et de décision.

Les progrès vers plus de simplicité se sont poursuivis dans plusieurs directions : – un travail classique de réduction du délai d’instruction, visant tout particulièrement les autorisations d’urbanisme subordonnées à une autorisation ou un avis préalable au titre d’une autre législation (décret n° 2015-836 du 9 juillet 2015) ; – une mesure de lutte contre les pratiques dilatoires de l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire (article 108 de la « loi Macron ») qui oblige à indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition ; – le lancement d’expérimentations de procédures d’autorisation unique, avec l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 qui crée une procédure intégrée, dite « autorisation unique », pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et l’ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 qui fait de même pour les installations, ouvrages et travaux et activités contrôlés au titre de la loi sur l’eau ; – la volonté d’accélérer l’autorisation de projets d’ampleur lorsque ces projets se heurtent aux documents de planification en vigueur. Ainsi, l’ordonnance n° 2013-888 du 3 octobre 2013 a créé la procédure intégrée pour le logement (PIL) qui simplifie la mise en compatibilité du document d’urbanisme avec le projet de construction et procède à l’adaptation éventuelle des normes supérieures au PLU, ce qui permet de réaliser beaucoup plus vite les projets d’aménagement ou de construction d’intérêt général comportant principalement la construction de logements.

3. Des mesures de simplification dans le domaine de l’aménagement

Plusieurs dispositions touchent aux règles relatives aux zones d’aménagement concerté (ZAC).

Parmi les plus significatives, on peut citer le décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d’impact des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements, qui permet que les ZAC, en fonction de critères de taille, ne soient plus systématiquement soumises à étude d’impact .

On peut également évoquer l’article 167 de la loi ALUR qui, reprenant une proposition du rapport Doligé, a rendu possible le recours à des conventions de mandat d’aménagement pour la réalisation de certaines opérations liées à une ZAC.

Concernant le droit des lotissements , l’article 159 de la loi ALUR a modifié les articles L. 442-9 à L. 442-11 du code de l’urbanisme pour préciser le champ de la caducité décennale des règles d’urbanisme des lotissements, pour supprimer la possibilité pour les colotis de demander le maintien de ces règles à l’issue du délai de dix ans et pour priver d’effet les dispositions non réglementaires ayant pour objet ou pour effet d’interdire ou de restreindre le droit de construire contenues dans un cahier des charges non approuvé d’un lotissement. La loi ALUR a également assoupli les conditions d’évolution des règles d’un lotissement, que ce soit à l’initiative des propriétaires ou de l’autorité compétente en matière d’urbanisme.

4. Des mesures pour simplifier l’élaboration et l’évolution des documents d’urbanisme

Parmi les mesures les plus significatives dans ce domaine, il faut citer la mise en place par étapes, jusqu’à la loi ALUR, du principe des SCOT « écran » , qui limite l’impact perturbateur de l’évolution des documents de planification supérieurs sur les PLU. Le SCOT est ainsi devenu le document intégrateur de l’ensemble des normes supérieures : le PLU doit assurer sa comptabilité avec le SCOT et, dès lors qu’il est compatible, les normes supérieures au SCOT ne lui sont plus opposables.

Pour faciliter la gestion des documents d’urbanisme, des procédures d’évolution différenciées ont été mises en place . L’état du droit dans ce domaine, assez instable, est donné par l’ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme. Ce texte offre tout un panel de procédures plus ou moins lourdes selon la nature des changements qu’on souhaite apporter à un SCOT ou un PLU : révision, révision simplifiée, modification de droit commun, modification simplification et mise en compatibilité avec un projet d’utilité publique ou d’intérêt général.

Enfin, on peut signaler que le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 procède à la réforme des dispositions de niveau réglementaire encadrant les règlements des PLU et renforce la possibilité d’un pilotage de l’urbanisme local par les objectifs plutôt que par les normes . Parmi les principales simplifications, on relève : – la possibilité d’encadrer certains secteurs des zones U et AU par des orientations d’aménagement et de programmation sans recours au règlement ; – la possibilité de définir les règles de façon qualitative par un résultat à atteindre, dès lors que le résultat attendu est exprimé de façon précise et vérifiable ; – la possibilité d’assortir les règles générales de règles alternatives qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières.

5. Une meilleure information et un meilleur accompagnement des usagers et des porteurs de projet Dans un contexte marqué par la complexité et l’instabilité des règles nationales ou locales d’urbanisme, un accès simplifié à une information fiable, c’est-à-dire complète et actualisée, devient un enjeu stratégique . Si beaucoup reste à faire dans ce domaine, on peut néanmoins souligner plusieurs avancées :

Déploiement progressif du portail national de l’urbanisme sur le fondement de l’ordonnance n° 2013-1184 du 19 décembre 2013 relative à l’amélioration des conditions d’accès aux documents d’urbanisme et aux servitudes d’utilité publique. Cette plateforme permettra à terme de connaître les droits à construire propres à chaque parcelle (localisation du terrain ; possibilité de faire apparaître et d’interroger le zonage ainsi que les prescriptions qui s’y appliquent ; consultation des données géographiques et du règlement ; affichage en superposition des couches d’information – sélection des servitudes d’utilité publique, fond cadastral, photo aérienne,…) ;

Expérimentation du certificat de projet . L’ordonnance n° 2014-356 et le décret n° 2014-358 du 20 mars 2014 créent, à titre expérimental, une procédure qui identifie les régimes juridiques et les procédures dont un projet relève, décrit les principales étapes de l’instruction de ces procédures et établit la liste des pièces requises pour chacune d’entre elles. Il fixe aussi, pour chacune des procédures relevant de sa compétence, un délai maximal d’instruction. Enfin, il doit permettre d’informer le porteur de projet des autres régimes et procédures susceptibles de s’appliquer, en fonction de l’évolution du projet, ainsi que de tout élément de nature juridique ou technique susceptible de faire obstacle à sa réalisation ou de nature à l’améliorer. Sa mise en place, et c’est peut-être l’élément le plus important de cette réforme, implique que les services de l’État améliorent leur coordination et apprennent à travailler en mode projet ;

Réécriture à droit constant du livre 1er du code de l’urbanisme , qui résulte de l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015. Elle contribue à la clarté et à l’accessibilité de la norme juridique en offrant un plan cohérent au livre 1er du code de l’urbanisme, qui était devenu illisible au fil du temps.

6. Mesures de simplification touchant aux règles environne mentales

Un effort a été entrepris pour mieux coordonner les évaluations environnementales et éviter les évaluations ou les études d’impact redondantes . Le rapport Duport du 3 avril 2015 a mis en évidence des marges de simplification administrative importantes dans le domaine des évaluations environnementales, aussi bien celles relatives aux plans et programmes visés par la directive 2011/92/CE que celles touchant aux projets publics et privés entrant dans le champ de la directive 2014/52/UE. Le 2° de l’article 106 de la « loi Macron » habilite le Gouvernement à prendre les dispositions nécessaires à la réalisation de ce programme de simplification.

Un autre axe essentiel de simplification concerne l’intégration et l’encadrement du délai des procédures d’autorisation environnementales . Sur le fondement de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, l’ordonnance 2014-355 du 20 mars 2014 ouvre la possibilité d’expérimenter une procédure intégrée pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et l’ordonnance 2014-619 du 12 juin 2014 fait de même pour les installations, ouvrages et travaux et activités contrôlés au titre de la loi sur l’eau. La « loi Macron » (art. 103) a étendu le champ de ces expérimentations qui devraient déboucher sous peu sur la création d’un permis environnemental unique. L’article 145 de la loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 a généralisé à l’ensemble du territoire national l’expérimentation de la procédure d’autorisation unique IOTA.

D. Se donner les moyens d’identifier les nœuds de complexité et proposer une panoplie de réponses

S’il existe un consensus pour estimer que les normes sont trop nombreuses et méritent d’être allégées, un enjeu essentiel consiste à identifier précisément celles qui sont en cause et qui doivent faire l’objet de l’attention du « simplificateur ». La consultation nationale organisée par le groupe de travail a eu pour double effet de contribuer à cette identification mais d’aiguillonner le groupe, tant le désarroi des répondants et, en particulier, des élus locaux s’est révélé frappant.

1. Une complexité à la fois omniprésente et insaisissable

Pour formuler des propositions de simplification opératoires et dépasser un discours général un peu convenu sur la complexité des normes et la nécessité de simplifier, il était nécessaire de se donner les moyens d’identifier précisément les nœuds de complexité rencontrés par les acteurs de l’urbanisme. Il fallait donc pouvoir « remonter » des cas de projets urbanistique contrariés jusqu’à l’identification d’une cause de blocage, pour enfin proposer une réponse adaptée.

Or, c’est un paradoxe auquel le groupe de travail s’est constamment heurté : le sentiment d’un excès de complexité est omniprésent chez les acteurs de terrain et leurs représentants, mais les causes de complexité semblent, elles, parfois insaisissables . Les acteurs sont souvent bien embarrassés pour désigner précisément les nœuds de complexité à démêler. Ils constatent certes que leurs projets sont bloqués, ralentis ou rendus incertains du fait du cadre normatif et administratif, mais sans être en mesure de cerner la cause précise du blocage.

Il arrive aussi parfois qu’ils analysent leurs difficultés essentiellement en fonction de leur propre situation, sans mesurer le caractère particulier de cette dernière, ce qui les conduit à suggérer des pistes de simplification dont la généralisation aboutirait à créer des complications ailleurs.

Ce désarroi des acteurs face à la complexité normative et administrative tient à la nature multiforme et multifactorielle de cette dernière . Ce droit est dispersé dans une pluralité de législations et éparpillé entre plusieurs strates de normes. Outre les lois, il peut s’agir de normes nationales édictées par le Gouvernement, mais aussi de normes locales produites par les collectivités territoriales elles-mêmes au travers de leurs documents d’urbanisme. Une proportion importante des blocages et du contentieux urbanistiques découle en effet de défauts d’élaboration des PLU ou des SCOT. À cet égard, quoi que fasse le législateur, une montée en gamme de l’ingénierie des documents locaux d’urbanisme apparaît absolument nécessaire pour améliorer la situation d’ensemble .

Aux couches législatives et réglementaires, il faut ajouter la strate jurisprudentielle, mais aussi ce qu’on pourrait appeler le « droit mou » ou informel, c’est-à-dire l’interprétation plus ou moins objectivée dans une doctrine des règles de droit par les services. Ce « droit mou » exerce un empire d’autant plus fort que les normes sont devenues instables, qu’elles se télescopent en provenance de diverses sources et que les autorités administratives chargées de leur mise en œuvre, faute de pouvoir en appréhender clairement les objectifs et les articulations, se retranchent prudemment derrière une interprétation au pied de la lettre ou maximalistes des textes applicables.

Enfin, quand, après bien des efforts, on arrive à cerner une cause de blocage, la solution à apporter ne s’en déduit pas pour autant de façon évidente. Souvent, la simplification ne consiste pas à supprimer une disposition bloquante mais à imaginer une solution alternative, à tracer un autre chemin procédural – ce qui, dans un deuxième temps, conduit à se demander si les voies alternatives envisagées ne sont pas en définitive pires que celles qui existent déjà… Après évaluation de l’impact, on constate fréquemment qu’il n’est pas toujours aisé de trouver une alternative plus satisfaisante que le droit actuel.

Bref, le travail de simplification du droit, dès lors que l’on quitte les discours généraux, est une école d’humilité.

2. La nécessité de traiter la complexité dans ses multiples dimensions

Pour la partie « diagnostic », le groupe de travail, comme on l’a déjà souligné, a mis en place des outils pour identifier les causes réelles de complexité , à savoir un programme d’auditions ambitieux , qui a permis d’entendre les associations représentant les élus locaux, les administrations centrales et déconcentrées intervenant dans le domaine de l’urbanisme et des législations connexes, les professionnels (aménageurs, constructeurs, avocats, notaires, etc.) et le monde académique. À cela s’ajoute la consultation nationale, qui comportait des questions ouvertes pour inviter les répondants à présenter les cas concrets de difficultés qu’ils avaient rencontrées et suggérer des pistes d’amélioration.

Pour la partie « traitement », compte tenu de la pluralité de strates de complexité à traiter, il a fallu concevoir des réponses qui se déploient elles aussi à différents niveaux et à différents horizons de temps, avec : – en vue d’une adoption rapide, des mesures de simplification législatives exprimées dans une proposition de loi, mais aussi des recommandations adressées au Gouvernement concernant de possibles évolutions réglementaires ; – en vue de réformes à plus long terme, l’identification d’un certain nombre de chantiers normatifs structurants à ouvrir (par exemple, celui de la réforme de la police de l’urbanisme ou du financement de l’archéologie préventive) ou l’invitation à engager un travail de réflexion sur les pratiques et les cultures professionnelles des acteurs.

3. Les leçons de la consultation nationale Les commentaires apportés par les participants à la consultation nationale sont révélateurs de l’état d’esprit des élus et des acteurs locaux face à la complexité normative, qui va du désarroi à la franche exaspération . Dix foyers de complexité concentrent l’essentiel de leurs critiques.

Avec 17,70 % des réponses, la préoccupation première des acteurs de terrain porte sur la connaissance et l’accès au droit . Un certain nombre d’élus locaux, en particulier issus de petites communes, indiquent en effet ne pas disposer des moyens juridiques nécessaires à la bonne application des normes d’urbanisme, dont ils relèvent par ailleurs le caractère pléthorique, ambigu et mouvant. Ce commentaire laissé par un participant illustre bien la situation : « c’est surtout la connaissance des textes que je ne peux appréhender » . Dans ce contexte, un élu souhaite une « vulgarisation des textes » , tandis que d’autres suggèrent un « assouplissement des normes » , une « clarification des procédures » , une « simplification des documents » , un « allégement des dossiers » ou une « formation juridique des élus » . Ce constat est partagé par les professionnels, un répondant blâmant ainsi les « nombreux textes et avec [leurs] nombreux changements » et soulignant la « difficulté [d’en] assurer une veille précise et [de] les interpréter » , ainsi que par les fonctionnaires territoriaux, un participant dénonçant dans cet esprit « la multitude [des] textes modifiant les règles d’urbanisme dans des délais très courts et engendrant des coûts financiers difficilement supportables pour les petites collectivités » . Il est posé en des termes similaires par les citoyens : à titre d’illustration, l’un d’entre eux, après avoir rappelé que « la loi […] devrait être un élément de protection » et non « un mur infranchissable qui paralyse l’action et tue le désir » , indique que « la connaissance des textes permettrait aux territoires ruraux de reprendre confiance en eux, et aux citoyens de redevenir acteurs sur les territoires et dans les collectivités » .

Le second point d’achoppement concerne les normes d’accessibilité ou de construction, qui ont recueilli 12,35 % des réponses . Ce sont les professionnels qui semblent ici les plus critiques ; ainsi le cas d’un répondant qui observe « Il va bientôt falloir être polytechnicien pour interpréter les normes et réglementations diverses qui s’appliquent au bâtiment » , et précise « le problème existe particulièrement pour les normes d’accessibilité, qui se modifient en permanence, avec des interprétations différentes » . Parmi les remarques faites par les professionnels à l’égard des normes d’accessibilité figurent la « variabilité de leur interprétation » et leur « incompatibilité avec d’autres exigences » . Au-delà des seules règles d’accessibilité, c’est surtout l’empilement de normes de construction – qui portent également sur la sécurité, la consommation thermique ou le risque sismique notamment – qui est relevé : aussi un participant fait-il le constat d’une « inflation réglementaire renchérissant le coût de la construction » .

Les observations apportées en matière de construction concernent surtout le manque de cohérence, de stabilité et de clarté des normes. Pour preuve, un répondant déplore « un empilement de contraintes totalement contradictoires » , un autre regrette « la perpétuelle variabilité du droit » et un dernier se désole de « trop d’ambiguïté et trop d’interprétations qui font le bonheur des avocats au détriment de la construction » . Au total, selon les mots d’un professionnel de la construction, « notre jungle réglementaire est indéchiffrable » . Les commentaires laissés par les professionnels rejoignent ceux transmis par les élus locaux. En ce qui concerne les normes d’accessibilité, un répondant indique observer « un passage d’une situation où l’accessibilité n’était pas suffisamment prise en compte à une autre qui s’apparente aujourd’hui parfois à de la tracasserie » . S’agissant de la réglementation thermique, un autre estime que « la mise en place de la RT 2012 est grotesque […] coûteuse […] incompréhensible […] et surtout incontrôlable par un élu » , critiquant « les 1 377 pages de formules que seuls les bureaux d’études peuvent prétendre appliquer » . Pour ce qui est des normes de sécurité, un autre indique qu’ « en fonction de la personne [du] bureau d’études et plus particulièrement des services d’incendie et de secours, nous n’avons pas la même interprétation des textes » . Enfin, un dernier juge que « la gestion des règles parasismiques […] est un casse-tête pour la réalisation [des] projets communaux et engendre des surcoûts importants pour [ces] projets, même si le secteur est classé à faible risque » .

Totalisant 11,79 % des réponses, l’évolution des documents d’urbanisme est le troisième nœud de complexité . Beaucoup d’élus locaux s’inquiètent en effet de l’impact de l’instabilité normative sur les documents d’urbanisme, qui doivent dans ce contexte être fréquemment révisés. Un répondant fait ainsi observer que le « changement des lois [est] plus rapide que le temps nécessaire pour faire un PLU ou un PLUI » . Ce constat est repris par les professionnels, l’un d’entre eux critiquant l’« amoncellement exponentiel de nouvelles lois […] qui modifient de plus en plus rapidement le cadre de la planification urbaine » et ajoutant que « la sécurité juridique des documents est incertaine, [et] l’élaboration des documents est rallongée » . À travers l’exemple concret de sa commune, dont le projet de plan local d’urbanisme a été modifié à plusieurs reprises afin d’intégrer six changements d’ordre législatif ou jurisprudentiel intervenus en six ans, un fonctionnaire territorial a bien mis en évidence les conséquences délétères de l’instabilité normative sur l’élaboration des documents d’urbanisme : « La commune a mis en révision son POS depuis 2010. Les lois Grenelle 1 et 2 ont été intégrées au début de l’élaboration du PLU. Puis la jurisprudence dans le domaine de la loi Littoral s’est durcie. […] Ensuite, la loi ALUR en mars 2014 a modifié certains principes d’urbanisation. Ensuite, la loi LAAF 38 en septembre 2014 est venue corriger certains « défauts » de la loi ALUR. […] Ensuite, la « loi Macron » en août 2015 est encore venue corriger certains « défauts » de la loi ALUR. Le projet de PLU a alors été modifié pour s’adapter à cette évolution. Au final, l’élaboration d’un PLU est sans fin. Les études s’étirent, coûtent de l’argent. Rien n’avance et la population ne comprend pas » .

Une autre source de difficultés est liée aux relations avec les services de l’État, citées dans 10,39 % des réponses . Un nombre significatif d’élus locaux attendent de ces services un rôle davantage axé sur le conseil a priori , plutôt que sur le contrôle a posteriori . Le commentaire fait par ce répondant est révélateur de cette aspiration communément partagée : « Les services de l’État […] ne viennent pas accompagner en amont nos projets mais n’ont qu’un rôle « répressif »/«réglementaire ». Nous attendons de ces services plus de conseils et surtout un rôle de facilitateur » . Parmi les autres besoins des élus figure l’accès à un interlocuteur disponible et identifié. Dans cette optique, un élu plaide pour « un interlocuteur de l’État capable de diffuser l’information précise » et un autre pour « un référent direct pour les questions courantes » . Enfin, c’est aussi et surtout une plus grande adaptation des missions des services de l’État aux circonstances locales qui semble être demandée. Un participant souhaite ainsi bénéficier « d’interlocuteurs qui soient pragmatiques et qui fassent preuve de bon sens [dans] l’interprétation des textes législatifs » , et un autre « d’une approche des dossiers en fonction du territoire et de [ses] spécificités. » Le tableau brossé par les élus locaux est cohérent avec celui dépeint par les fonctionnaires territoriaux, qui suggèrent des améliorations immédiates, telles que « des formulaires adaptés à la réalité » ou « des fiches de procédures » , ou de plus long terme, à l’instar de « la coordination des services de l’État » ou de « la dématérialisation entre les communes et les services de l’État » .

Des problèmes sont aussi posés par l’articulation entre les documents de planification, mentionnés par 9,27 % des participants . Les élus, fonctionnaires territoriaux et professionnels sont nombreux à juger négativement la multiplicité et l’enchevêtrement de ces documents, la difficulté majeure étant liée à la mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec les schémas qui leur sont supérieurs. Tandis qu’un professionnel déplore « le très grand nombre de documents, schémas, stratégies à prendre en compte pour élaborer un document d’urbanisme » , un fonctionnaire territorial critique « la lourdeur de la mise en compatibilité et de l’actualisation des différents documents d’urbanisme » . Un élu indique même que la nécessité de « remettre en permanence en chantier la révision des différents documents d’urbanisme […] génère beaucoup de tensions » . Face à ces obstacles, certains élus préconisent d’ « allonger les délais » ou de « positionner sur une même temporalité » les procédures de mise en compatibilité. Pour les citoyens, c’est plutôt le manque de clarté de cette cartographie d’ensemble qui est pointée, un répondant suggérant ainsi de renforcer l’ « accès aux cartes et documents à jour » .

Le sixième secteur de complexité est lié aux règles du patrimoine, qui concentrent 8,94 % des critiques . Les relations avec les architectes des bâtiments de France (ABF) sont parfois jugées sévèrement par les élus locaux. Ces derniers évoquent ainsi une « présence insuffisante » et un « manque d’écoute » des ABF. Le lien distendu avec les ABF conduit à ce que leurs décisions – mal comprises ou mal expliquées – soient qualifiées par certains répondants d’ « exigences non fondées » , de « décisions aberrantes » ou de « réglementation ubuesque » . Plusieurs griefs sont faits par les élus à l’encontre de ces décisions. Tout d’abord, les élus relèvent le manque d’adaptation des décisions des ABF aux réalités de terrain, à l’image de ce répondant qui critique des « préconisations excessives qui entraînent des coûts qui ne sont plus en rapport avec les finances communales » . Ils soulignent également leur faible prévisibilité, un participant se plaignant des « problèmes liés aux trop fréquents changements d’ABF : chaque ABF donne un avis qui ne sera pas forcément suivi par son successeur, voire [qui sera] parfois totalement contredit » . Enfin, certains élus regrettent que les ABF puissent être « trop longs » ou « trop rigides » dans leur prise de décision. Cependant, les élus ne paraissent pas contester les règles de protection du patrimoine en elles-mêmes, un répondant formant ainsi le vœu « que les ABF n’aient pas qu’un rôle de censeur, mais puissent participer à l’élaboration des projets » . Des remarques de même nature émanent de professionnels, dont certains font part de « problèmes de communication » ou de « difficultés de dialogue » .

Concentrant 7,85 % des réponses, les procédures d’autorisation individuelle d’urbanisme sont un autre facteur de complexité . L’inquiétude majeure des élus locaux concerne les conséquences de l’arrêt de la mise à disposition gratuite des services de l’État pour l’instruction des autorisations d’urbanisme, depuis le 1er juillet 2015. Un répondant fait ainsi part de sa difficulté à « mettre en place une structure se substituant à l’État qui se désengage. »

Cette difficulté est souvent d’ordre financier, un participant indiquant que « depuis l’arrêt de l’aide des services de l’État, les petites communes sont obligées de payer un service instructeur » . Les autres problèmes liés aux autorisations d’urbanisme sont dus à la brièveté des délais des procédures et au manque de formation du personnel. À titre d’exemple, un élu fait valoir que « les délais d’instruction en urbanisme sont très difficiles à tenir, générant des autorisations tacites » , tandis qu’un autre ajoute que « la difficulté réside aussi dans l’interprétation de la règle » . De leurs côtés, les professionnels déplorent aussi la complexité des procédures d’autorisations d’urbanisme, sous un angle toutefois différent : leurs observations portent notamment sur « le trop grand nombre de formulaires » ou « la demande abusive de pièces complémentaires » . Dans cette situation, l’un d’entre eux préconise de favoriser, avant toutes choses, un plus grand dialogue avec les services instructeurs : « Le processus d’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme est une démarche parfois complexe qui mériterait un plus grand dialogue entre professionnels de la construction et services de l’État » .

Le huitième nœud de complexité, mentionné par 7,62 % des répondants, est dû aux normes afférentes à l’environnement . La multiplication des études d’impact et des évaluations environnementales, et les coûts qu’elles engendrent, font l’objet de critiques convergentes de la part des élus locaux. Ce commentaire apporté un répondant donne un aperçu de ces difficultés : « La réglementation en matière environnementale nécessite des études horriblement chères pour les communes » . Afin de garantir un haut niveau de protection environnementale, tout en maîtrisant son coût, des élus suggèrent d’ « éviter les redondances d’études » ou de « tenir compte des études déjà réalisées. »

Chez les professionnels, quelques remarques concernent la procédure d’évaluation environnementale au cas par cas, qu’un répondant juge « très subjective, souvent inefficace, et source de lourdeur administrative et de ralentissement des procédures » . Plus largement, c’est l’articulation du droit de l’environnement avec le droit de l’urbanisme qui pose question, ainsi que le rappelle ce professionnel : « à mon sens, le mille-feuille juridique est tel entre le code de l’urbanisme et le code de l’environnement qu’il faudrait, in fine , […] remettre tout cela à plat, et examiner les doublons, les distorsions, et les incohérences » .

Le contentieux de l’urbanisme est identifié comme un secteur à enjeu par 6,71 % des participants . Un grand nombre de professionnels se montrent inquiets de l’augmentation des recours contre les projets d’urbanisme ou de construction. Fait notable, l’inflation avancée du contentieux paraît pour partie imputable à la prolifération des normes, un professionnel critiquant ainsi « un code de l’urbanisme en perpétuelle évolution depuis 5 ans, rendant totalement illisibles les procédures engagées et multipliant les risques de contentieux et d’annulation pour vice de procédure » . Face à ces difficultés, certains professionnels ne semblent pas trouver de réponse satisfaisante auprès des juridictions administratives, l’un d’entre eux se plaignant de « la lenteur de la justice pour régler certains contentieux, comme les recours abusifs. » Dans le prolongement de ces observations, certains élus locaux font part de leur inquiétude quant au risque de contentieux, qui les oblige parfois, à titre préventif, à « prendre des autorisations a minima » ou à « faire systématiquement appel à des cabinets spécialisés » .

Enfin, avec 2,84 % des résultats, les modalités de participation du public sont un sujet de préoccupation subsidiaire . La consultation des autorités tierces lors de l’élaboration des documents d’urbanisme ou de l’instruction des autorisations d’urbanisme, est une source d’insatisfaction : les avis recueillis à cette occasion sont parfois jugés trop nombreux, peu utiles ou mal formulés. Pour ne prendre qu’un seul exemple, un élu local regrette la « complexification insensée des avis des différentes personnes publiques, des différentes commissions, sur les projets de document d’urbanisme arrêté, aboutissant à des avis contradictoires difficiles à interpréter. » Plus généralement, la participation du public fait également l’objet d’appréciations mitigées. Ce sont surtout sur les enquêtes publiques que se concentrent les critiques, en particulier quant à leur nombre, leurs délais et, parfois même, leur pertinence. Un élu local déplore ainsi « la multiplication des enquêtes publiques » , de même que plusieurs professionnels critiquent « les délais de l’enquête publique » ou « les enquêtes publiques sans public » . Pour remédier à ces problèmes, certains élus plaident pour que la participation du public soit réalisée de manière unifiée et à un stade précoce : un répondant souhaite ainsi « une seule enquête publique pour tous les sujets » , et un autre qu’elle « arrive plus tôt » .

1) Conseil d’État, Rapport public 1991, mai 1992.

2) Sénat, Rapport d’information n° 166 (1999-2000) de Michel Mercier fait au nom de la mission commune d’information, déposé le 18 janvier 2000, pp. 39 et s.

3) Article 97 de la loi n° 2007-1824 de finances rectificative pour 2007 du 20 décembre 2007.

4) Groupe de travail présidé par Alain Lambert, Les relations entre les services de l’État et les collectivités territoriales , décembre 2007, p. 12 et s.

5) Loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

6) Commissions des Affaires culturelles, des Affaires économiques, des Affaires sociales, des Finances et des Lois.

7) Sénat, Rapport d’information n° 317 (2010-2011) de Claude Belot fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 16 février 2011, p. 11 et s.

8) Proposition de loi n° 165 (2013-2013) relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, adoptée en deuxième lecture par le Sénat le 12 juin 2013.

9) Éric Doligé, Mission sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales , juin 2011.

10) États généraux de la démocratie territoriale, Éléments de conclusion par Jean-Pierre Bel, président du Sénat , octobre 2012.

11) Arrêté du Bureau du Sénat n° 2014-280 du 12 novembre 2014.

12) Rapport d’information n° 265 (2014-2015) de Rémy Pointereau et Philippe Mouiller fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 28 janvier 2015.

13) En outre, des amendements de simplification ont été déposés par le premier vice-président délégué sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

14) Résolution n° 198 rectifiée (2014-2015) présentée en application de l’article 34-1 de la Constitution, tendant à limiter le poids de la réglementation applicable aux collectivités territoriales et à simplifier certaines normes réglementaires relatives à l’urbanisme et à la construction, adoptée par le Sénat le 13 janvier 2016.

15) Suggestions de la résolution auxquelles le Gouvernement indique avoir apporté une réponse directe ou indirecte : établir une charte nationale harmonisant les niveaux d’exigence des commissions de sécurité et des officiers préventionnistes ; ajuster la périodicité du contrôle des installations électriques dans les ERP ; simplifier la réglementation applicable aux plans locaux d’urbanisme.

Suggestions de la résolution auxquelles le Gouvernement indique être en train d’apporter une réponse directe ou indirecte : établir une charte nationale pour les niveaux d’exigence des architectes des bâtiments de France ; établir une liste des actes d’urbanisme de faible importance exclus du contrôle de légalité ; alléger ou supprimer les normes parasismiques pour les bâtiments de catégorie d’importance III dans les zones de sismicité 2.

16) Suggestions de la résolution dont le Gouvernement a demandé l’instruction dans le but de les intégrer à une prochaine vague de mesures de simplification : élaborer des référentiels nationaux pour les agences régionales de santé ; simplifier le formulaire CERFA 13404 ; inciter les communes à mettre en conformité avec la législation européenne leurs équipements d’assainissement collectif ; publier une circulaire clarifiant les régimes de dérogations et mesures compensatoires en matière d’accessibilité ; faciliter l’installation de classes démontables dans les établissements scolaires ou universitaires faisant l’objet de travaux ; regrouper en un dossier unique les dossiers de création et de réalisation des zones d’aménagement concerté ; limiter à un mois la majoration éventuelle des délais d’instruction de droit commun en matière d’urbanisme.

17) Proposition de loi n° 101 (2014-2015) simplifiant les conditions de saisine du Conseil national d’évaluation des normes, adoptée en première lecture par le Sénat le 20 mai 2015.

18) Décret n° 2016-19 du 14 janvier 2016 modifiant les dispositions réglementaires du code général des collectivités territoriales relatives à la composition et au fonctionnement du Conseil national d’évaluation des normes.

19) Proposition de loi constitutionnelle n° 19 (2015-2016) relative à la compensation de toute aggravation par la loi des charges et contraintes applicables aux collectivités territoriales, adoptée en première lecture par le Sénat le 12 janvier 2016.

20) Ce principe signifie que le prescripteur d’une norme doit en assumer le coût.

21) Proposition de loi constitutionnelle n° 214 (2015-2016) tendant à favoriser la simplification législative pour les entreprises, déposée le 2 décembre 2015.

22) Proposition de résolution n° 215 (2015-2016) présentée en application de l’article 34-1 de la Constitution, tendant à simplifier les normes réglementaires applicables aux entreprises, déposée le 2 décembre 2015.

23) Proposition de loi n° 394 (2015-2016) visant à développer l’apprentissage comme voie de réussite, déposée le 10 février 2016.

24) Assemblée nationale, Rapport d’information n° 725 (2012-2013) sur la proposition de loi (n° 537), adoptée par le Sénat, relative au contrôle des normes applicables aux collectivités territoriales et à la simplification de leur fonctionnement, de Guy Geoffroy, député, fait au nom de la commission des Lois, déposé le 13 février 2013, p. 14.

25) Sénat, Rapport d’information n° 317 (2010-2011) de Claude Belot « La maladie de la norme » fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 16 février 2011, p. 13 et 16.

26) Éric Doligé, Mission sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales , juin 2011, p. 9.

27) Le Gouvernement a annoncé une actualisation de la loi Montagne.

28) Commission des Affaires culturelles, Affaires sociales, de l’Aménagement et du Développement durable, des Finances et des Lois.

29) Trois de ces auditions ont été conduites dans le cadre de réunions plénières avec la délégation aux collectivités territoriales.

30) Assemblée des communautés de France (AdCF), Association des maires de France (AMF), Association des ingénieurs territoriaux de France (AITF), Club ville aménagement, Conférence de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB), Conseil national des barreaux (CNB), Conseil national de l’ordre des architectes (CNOA), Fédération des entreprises publiques locales (FedEPL), Fédération française du bâtiment (FFB), Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU), Fédération nationale des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (FNCAUE), Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), Syndicat national des aménageurs lotisseurs (SNAL), Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT), Union sociale pour l’habitat (USH).

31) Cf. Les leçons de la consultation nationale (première partie, chapitre III, section D, sous-section 3).

32) Voir Une réponse législative immédiate : une proposition de loi transpartisane sur l’urbanisme et la construction (deuxième partie, chapitre I).

33) Voir Des propositions d’évolutions immédiates des règlements et des pratiques (deuxième partie, chapitre II, section A) et tome II du rapport « Catalogue des mesures réglementaires ou de bonnes pratiques dans le domaine de l’urbanisme et de la construction » .

34) Voir Des propositions d’évolutions immédiates des règlements ou des pratiques (deuxième partie, chapitre II, section A). 35) Voir Des chantiers de réforme plus structurels à ouvrir (deuxième partie, chapitre II, section C).

36) Les secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) peuvent, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, être délimités par le règlement du PLU et des constructions y être autorisées à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages.

38) Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

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Les suites données à la résolution du Sénat (13 janvier 2016) en matière de simplification des normes réglementaires

Le Sénat a adopté, par un large consensus, le 13 janvier 2016, une résolution recensant treize solutions de simplification relatives aux normes réglementaires en matière d’urbanisme.

Ces propositions étaient issues d’un premier groupe de travail présidé par Rémy Pointereau, au sein de la délégation aux collectivités territoriales.

À l’occasion de son audition par la délégation aux collectivités territoriales le 26 mai dernier, Jean-Vincent Placé, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l’État et de la simplification, a présenté un premier bilan des suites données par le Gouvernement à cette résolution.

Six de ces préconisations ont d’ores et déjà trouvé 15 – ou vont prochainement trouver – un début d’application, à la suite notamment des comités interministériels aux ruralités de Vesoul et de Privas de septembre 2015 et mai 2016.

Les sept autres suggestions 16 vont être instruites par le Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP) et la Direction générale aux collectivités territoriales (DGCL), dans le but de les intégrer à une prochaine vague de mesures de simplification qui pourrait être annoncée à l’automne 2016, ainsi que le ministre l’a indiqué à la délégation.

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Les enseignements de la consultation nationale : brève synthèse quantitative

Ouverte du 17 février au 8 avril 2016, la consultation nationale a permis de recueillir 10 478 contributions, dont 1 568 fiches de simplification .

Si l’origine des répondants est variée, avec une proportion limitée mais néanmoins notable de contributeurs ultramarins, un certain nombre de régions et de départements sont toutefois davantage représentés. Ainsi, les cinq régions dont les résidents ont le plus contribué à la consultation sont les régions Auvergne-Rhône-Alpes (15,76 % des répondants), Île-de-France (14,40 %), Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées (11,20 %), Champagne-Ardennes-Lorraine -Alsace (7,55 %) et Bourgogne-Franche-Comté (6,29 %). En outre, les cinq départements les plus représentés sont les départements de Paris (6,96 % des répondants), du Rhône (3,38 %), de l’Ardèche (3,13 %), de l’Hérault (2,79 %), de la Loire-Atlantique (2,58 %) et de la Haute-Garonne (2,55 %) .

S’agissant du profil des élus locaux, 49,50 % d’entre eux exercent un mandat de maire et 3,41 % un mandat de président de groupement de communes . Sans occuper ces plus hautes fonctions exécutives, des élus locaux ont un mandat de maire adjoint (10,73 %), de conseiller municipal (6,34 %), de vice-président de groupement de communes (12,72 %) ou de conseiller communautaire (17,40 %). Par ailleurs, 60,22 % des élus communaux sont issus de communes de moins de 1 000 habitants, tandis que 28,61 % des élus intercommunaux sont originaires de groupements de communes de moins de 10 000 habitants .

En ce qui concerne les dix principaux nœuds de complexité, ceux-ci sont d’abord dus à la connaissance et à l’accès au droit (17,70 % des répondants) puis aux normes d’accessibilité ou de construction (12,35 %), à l’évolution des documents d’urbanisme (11,79 %), aux relations avec les services de l’État (10,39 %), à l’articulation entre les documents d’urbanisme (9,27 %), aux normes relatives au patrimoine (8,94 %), aux procédures d’autorisation individuelle d’urbanisme (7,85 %), aux normes afférentes à l’environnement (7,62 %), au contentieux de l’urbanisme (6,71 %) et aux modalités de participation du public (2,84 %).

Il est intéressant de noter que, si la connaissance et l’accès au droit sont la préoccupation première de l’ensemble des répondants, il existe cependant une légère différence de vues en fonction de leur profil. Pour preuve, le second nœud de complexité est l’évolution des documents d’urbanisme pour les élus locaux et les fonctionnaires territoriaux (respectivement 13,01 et 12,17 % des répondants) , alors qu’il s’agit des normes d’accessibilité ou de construction pour les professionnels (14,11 %) et de l’articulation entre les documents d’urbanisme pour les citoyens (14,92 %).

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Un droit de l'urbanisme au carrefour d'exigences aussi diverses que légitimes

L’objectif de construire un équilibre délicat, sinon improbable, entre des exigences plurielles constitue aujourd’hui le principe fondamental qui structure tout le code de l’urbanisme. Il est exprimé à l’article L. 101-2, dont la lecture montre bien que l’urbanisme est un exercice d’équilibriste.

« Art. L. 101-2.- Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :

1° L ‘équilibre entre :

a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;

b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;

c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;

d) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;

e) Les besoins en matière de mobilité ;

2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ;

3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l’usage individuel de l’automobile ;

4° La sécurité et la salubrité publiques ;

5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ;

6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ;

7° La lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’économie des ressources fossiles, la maîtrise de l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables. »

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L'étude d'impact portant sur la proposition de loi du groupe de travail

Les présidents de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et du groupe de travail ainsi que les rapporteurs ont souhaité solliciter le concours d’un cabinet d’avocats afin de conforter une approche pragmatique et de terrain, en s’adressant à des praticiens du droit de l’urbanisme et de la construction et de son contentieux régulièrement confrontés aux nœuds de complexité de la législation.

Le cabinet choisi sur la base d’une évaluation objective et chiffrée fondée sur l’analyse des prix et de la qualité technique des propositions reçues 37 , à savoir le cabinet , est intervenu en complément du travail conduit par les sénateurs appuyés par les fonctionnaires affectés au groupe de travail pour procéder à une étude d’impact de la proposition de loi issue du groupe.

Le cabinet a ainsi eu à mesurer les effets concrets de la proposition de loi issue des travaux du groupe. Il lui a été demandé d’évaluer la portée pratique des dispositions proposées en termes de simplification des procédures ou de diminution du risque contentieux. Il s’agissait tout à la fois de sécuriser la proposition de loi, de permettre un regard extérieur sur son contenu et de s’assurer que les mesures projetées ne comportaient pas de risques de complexification des textes mais constituaient bien des simplifications.

Concrètement, cette étude d’impact a été réalisée dans les conditions suivantes : les mesures proposées ont été élaborées, sous l’autorité des rapporteurs, par le secrétariat du groupe de travail à partir des auditions, de la consultation nationale, des suggestions des sénateurs, des réactions des ministères concernées, des contributions extérieures reçues par le groupe. Une fois examinées et approuvées par les rapporteurs, elles ont été transmises au cabinet, qui n’a donc pas été à l’origine de leur confection. En revanche, le cabinet a proposé quelques modifications de façon à améliorer la clarté des dispositions envisagées. La proposition de loi soumise au Sénat est une proposition qui intègre généralement ces évolutions.

Le cabinet a par ailleurs été sollicité pour aider à l’exploitation de la consultation nationale. Celle-ci a en effet généré plus de 10 000 réponses. Le secrétariat du groupe de travail a procédé à une première analyse de ces réponses et sélectionné celles qui pouvaient être exploitées en précisant les axes potentiels de cette exploitation. Il les a alors transmises au cabinet qui a été chargé d’affiner la problématique soulevée, ainsi que l’identification des textes en cause et, enfin des pistes de simplification potentielles. Au terme de cette étape, le secrétariat du groupe de travail a retenu 45 pistes de simplification de nature réglementaire ou ayant rapport à des pratiques professionnelles soumises aux rapporteurs du groupe de travail. Elles figurent dans le de mesures réglementaires de simplification produit par le groupe, mesures qui ont vocation à être examinées par le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) et par le Gouvernement.

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