Urbanisme

L’OBJECTIF DU GROUPE : PROPOSER DES MESURES DE SIMPLIFICATION FORTES DANS LE CHAMP DE L’URBANISME, DES SOLS ET DE LA CONSTRUCTION

Après avoir rappelé le rôle du Sénat en matière de simplification normative (I), vos rapporteurs exposeront la feuille de route qui avait été fixée au groupe de travail (II), ainsi que les éléments de méthode qui ont présidé à son action (III).

I. La volonté du sénat de jouer un rôle moteur dans la politique de simplification normative et administrative

Impératif national (A), la simplification normative est une priorité du Sénat (B) qui l’a conduit à prendre des initiatives fortes (C).

A. La simplification : un impératif national

La politique de simplification normative et administrative répond à un besoin fort des acteurs économiques, de la société civile et des administrations publiques elles-mêmes.

Ce besoin est d’abord celui de la lisibilité et de la prévisibilité de la norme : les citoyens, les entreprises, les collectivités territoriales demandent légitimement à pouvoir connaître les règles qui leur seront appliquées. C’est une exigence démocratique fondamentale, constitutive de l’État de droit. Or, du fait de l’augmentation continue et rapide du nombre de normes et de procédures à respecter (augmentation que l’on peut mesurer grâce à un indicateur aussi simple que celui de la taille des codes, et singulièrement ceux de l’urbanisme ou de l’environnement), maîtriser le droit auquel on est soumis exige de la part des acteurs un coût croissant et parfois même exorbitant. Certes, nul n’est censé ignorer la loi, mais encore faut-il que la loi soit accessible… Par ailleurs, quand bien même les acteurs sont en mesure d’identifier les règles qui s’appliquent à eux, celles-ci doivent être compréhensibles et cohérentes – autrement dit, suffisamment bien pensées et écrites pour que chacun sache sans ambiguïté excessive ce qui est permis, obligatoire ou interdit.

Au-delà de la problématique de la sécurité juridique des personnes, la complexification du droit, mais aussi – nous y reviendrons plus loin -, son instabilité, posent également un problème politique d’égalité des citoyens face à la loi .

Le coût croissant pour accéder aux normes, pour les comprendre et pour en apprécier la portée risque en effet de creuser le fossé entre, d’un côté, ceux qui disposent des ressources en temps, en argent et en conseil suffisantes pour en maîtriser la complexité, sécuriser leur situation, voire profiter des ambiguïtés de la règle pour en détourner l’esprit et, de l’autre, ceux qui sont démunis face à la complexité juridique, et en viendraient à subir la norme comme une contrainte arbitraire, voire absurde. Se jouent ici les enjeux de l’acceptabilité et de la tolérance à la règle, qui sont à long terme des conditions essentielles à son respect.

Le besoin de simplification normative et administrative est aussi une exigence économique . Le temps administratif et judiciaire ne peut être autant déconnecté de celui des projets économiques. Des procédures trop lourdes, trop longues – ou pire, d’une durée imprévisible – ralentissent, bloquent ou font avorter les projets privés et publics. Alors que tant de besoins individuels ou collectifs sont en attente d’être satisfaits, à commencer par celui de la construction de logements, les porteurs de projets et les élus locaux dénoncent avec raison les difficultés croissantes liées au poids excessif de certaines normes ou procédures.

Enfin, la simplification est également un besoin exprimé par les administrations. Dans un contexte de fortes tensions quant aux moyens humains disponibles, elles doivent concentrer leurs ressources sur leurs missions essentielles. Stériliser des moyens en les immobilisant dans la gestion de normes mal conçues ou inutiles est un « luxe » qui ne peut perdurer. Simplifier les normes et les procédures est donc indispensable pour accompagner la réforme de l’administration vers plus de réactivité, d’efficience et de proximité des citoyens. Cela contribue par ailleurs à une valorisation du contenu des taches des agents de l’administration.

B. Une priorité du sénat

Le Sénat entend jouer un rôle moteur dans la politique de simplification du droit . La logique même des institutions l’incite en effet à occuper une place particulière dans ce domaine.

En premier lieu, le Sénat, qui a reçu de l’article 24 de la Constitution la mission spécifique d’assurer la représentation des collectivités territoriales de la République, a vocation à mettre au jour les difficultés relatives à la définition et à l’application des normes que les collectivités et les élus locaux rencontrent sur les territoires. Le Sénat souhaite les aider à identifier précisément les nœuds de complexité qui bloquent leurs projets et proposer des réponses adaptées, que ce soit directement par voie d’initiative législative ou, indirectement, en invitant le Gouvernement à agir dans le champ réglementaire. L’effort doit porter à la fois sur la réduction du stock des normes applicables aux collectivités et sur la régulation du flux des normes nouvelles.

Ceci est d’autant plus nécessaire que, jusqu’à présent, la politique de simplification du Gouvernement a davantage ciblé les entreprises et les citoyens que les collectivités territoriales. Certes, de nombreuses mesures en droit de l’urbanisme et des sols – que nous détaillerons plus loin dans ce rapport – ont déjà touché les collectivités, mais il est temps que celles-ci, porteuses de l’intérêt public local et pourvoyeuses de nombreux services aux citoyens, se voient reconnaître comme bénéficiaires à part entière de cette politique, ce à quoi le Sénat doit contribuer.

Par ailleurs, au-delà du cas spécifique des normes applicables aux collectivités territoriales, le Sénat, du fait de son histoire, de son mode d’élection et de fonctionnement, incline assez naturellement à s’emparer de l’enjeu de la simplification des normes. En effet, il s’agit là d’un enjeu stratégique, qui transcende les clivages partisans et exige une continuité du travail sur le long terme. Aussi, vos rapporteurs estiment que le Sénat a tout intérêt à affirmer la spécificité de son rôle institutionnel en la matière, chambre de la sagesse et de la prospective, capable de travailler avec pragmatisme et ouverture à l’intérêt général, selon une temporalité moins immédiatement en prise avec les péripéties de la vie démocratique et médiatique .

C. Un domaine dans lequel le sénat a déjà pris des initiatives fortes

Depuis le rapport du Conseil d’État de 1992, consacré à la sécurité juridique, dans lequel ce dernier exprimait sa préoccupation quant à « la multiplication des normes [et] leurs raffinements byzantins »1 , la maîtrise de l’inflation normative s’est affirmée au Sénat comme un élément récurrent du débat parlementaire et un axe structurant des travaux législatifs et de contrôle.

Plusieurs initiatives y ont ainsi été prises au tournant des années 2000.

Dès 2000, la mission commune d’information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer des améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales, a préconisé de rénover l’environnement juridique des collectivités territoriales

en favorisant la codification du droit, en généralisant les études d’impact, et en associant davantage les collectivités à l’élaboration des normes, notamment techniques 2 .

Dans cette perspective, un amendement sénatorial 3 est venu créer en 2007 une Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN) , faisant ainsi suite à l’une des préconisations formulées par le groupe de travail sur les relations entre l’État et les collectivités territoriales 4 , présidé par notre ancien collègue Alain Lambert. Cette commission était chargée d’examiner pour avis les projets de textes réglementaires et communautaires applicables aux collectivités territoriales. À l’initiative de Jean-Pierre Sueur et de Jacqueline Gourault, qui présidaient alors respectivement la commission des Lois et la délégation aux Collectivités territoriales et à la décentralisation, le Sénat, suivi ensuite par l’Assemblée nationale, a adopté en 2013 une proposition de loi 5 substituant à cette instance le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) , dont le champ de compétences a été doublement étendu : aux projets de loi, d’une part, et au stock de normes réglementaires, d’autre part.

Parallèlement à ces initiatives destinées à mieux réguler la production des normes, le Sénat s’est attaché à identifier et simplifier les secteurs législatifs et réglementaires les plus complexes. En collaboration avec cinq commissions permanentes 6 , le rapport de Claude Belot , ancien président de la délégation aux collectivités territoriales, a permis de déterminer en février 2011 les pans de notre droit posant localement le plus de difficultés 7 . Ces travaux ont été menés conjointement avec ceux de notre collègue Éric Doligé, qui a déposé une proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales en août 20118 , à l’issue de la mission qui lui avait été confiée sur ce thème 9 par le président de la République.

La volonté du Sénat de maîtriser l’inflation normative a été confirmée à l’occasion des États généraux de la démocratie territoriale 10 , en 2011, lorsque le président Bel a insisté sur la nécessité de réduire le flux normatif, Confortant l’engagement du Sénat en faveur de la simplification normative, de nouveaux chantiers ont été entrepris depuis 2014 .

À l’initiative du président Gérard Larcher, le Bureau du Sénat , par une décision du 12 novembre 201411 , a ainsi confié à la délégation aux collectivités territoriales et à la délégation aux entreprises la mission de simplifier les normes applicables aux collectivités territoriales , pour la première, et à l’activité économique , pour la seconde.

Après avoir désigné notre collègue Rémy Pointereau premier vice-président délégué, chargé de la simplification des normes, la délégation aux collectivités territoriales a inauguré cette nouvelle mission en consultant les élus locaux sur les secteurs dont ils jugeaient la simplification prioritaire , à l’occasion du Congrès des Maires de novembre 2014. Cette consultation a montré que la préoccupation première des élus concernait le droit de l’urbanisme et de la construction. Ce diagnostic posé, la délégation a orienté ses travaux de simplification dans trois directions : –Elle s’est tout d’abord concentrée sur le flux de normes, en proposant des amendements de simplification au cours de l’examen au Sénat de certains projets de loi . Un rapport d’information a notamment été confié en janvier 2015 à nos collègues Rémy Pointereau et Philippe Mouiller, sur les dispositions applicables aux collectivités territoriales du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte 12 . Dans le prolongement de ce rapport, une quinzaine d’amendements de simplification ont été déposés par les rapporteurs : 8 ont été satisfaits en commission, et 2 adoptés en séance publique 13 .

La délégation s’est également attachée à contribuer à la simplification des normes réglementaires déjà en vigueur . Ainsi, une résolution 14 déposée par Jean-Marie Bockel a été adoptée en janvier 2016, par laquelle le Sénat a invité le Gouvernement à simplifier sur 13 points concrets le cadre réglementaire afférent à l’urbanisme et à la construction.

Enfin, la délégation a entendu renforcer les principes et les moyens mobilisés contre l’inflation normative . Tout d’abord, une proposition de loi 17 , déposée par Jean-Marie Bockel et Rémy Pointereau, a permis de lever les entraves à la saisine du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) par les élus locaux : depuis l’adoption de ce texte en mai 2015, le Gouvernement a ouvert à tout maire et tout président de groupement de communes, de conseil départemental ou de conseil régional, la faculté de solliciter cette instance afin qu’elle procède à l’évaluation d’une disposition réglementaire existante 18 .

Une proposition de loi constitutionnelle 19 a en outre été votée par le Sénat à l’initiative de Rémy Pointereau, en janvier 2016 . Ce texte vise à inscrire dans la Constitution trois principes protecteurs pour les collectivités territoriales : le principe « prescripteur-payeur »20 , le principe « pour une norme créée, une norme supprimée » et la transposition a minima des actes législatifs européens.

De son côté, la délégation sénatoriale aux entreprises a conduit des travaux de simplification dans son champ de compétences , avec le dépôt d’une proposition de loi constitutionnelle visant à favoriser la simplification législative pour les entreprises 21 , d’une proposition de résolution tendant à favoriser la simplification réglementaire pour les entreprises22 , et d’une proposition de loi visant à développer l’apprentissage comme voie de réussite 23 . Des amendements de simplification ont également été présentés sur certains textes. Par ailleurs, une matinée d’étude consacrée à la méthodologie comparée de la simplification a été organisée au Sénat le 12 mai dernier, avec le Conseil d’État.

Au-delà de ces initiatives à destination de l’ensemble des collectivités territoriales et des entreprises, la délégation sénatoriale à l’outre-mer a entamé un cycle de travaux de simplification intéressant spécifiquement les outremer , dont elle a confié la coordination à notre collègue Éric Doligé : un premier rapport d’information, à paraître prochainement, consacré aux normes sanitaires et phytosanitaires applicables à l’agriculture, a pour rapporteurs Jacques Gillot et Catherine Procaccia.

C’est dans la continuité de cette implication affirmée des instances du Sénat en faveur de la simplification normative que s’inscrivent aujourd’hui les travaux du groupe de travail.

II. La feuille de route politique du groupe de travail

D’emblée, pour garantir l’efficacité de ses travaux, le groupe de travail s’est fixé une feuille de route, en particulier lors de sa réunion inaugurale présidée par le président du Sénat, le 3 février dernier. Il s’agissait d’abord de ne pas prétendre embrasser la totalité du champ des simplifications possibles, mais de se concentrer sur le secteur, prioritaire pour les élus locaux, de l’urbanisme et de la construction (A). Il s’agissait ensuite d’avoir une démarche inclusive pour faire de ces propositions celles de tout le Sénat (B). Une démarche participative est aussi apparue nécessaire pour aller au plus près des réalités de terrain (C). Enfin, le groupe de travail avait comme objectif d’aboutir à des simplifications opérationnelles (D).

A. Le choix d’une approche sectorielle : la simplification du droit de l’urbanisme, des sols et de la construction

Dans la mesure où l’on dénombre environ 400 000 normes de toute nature applicables aux collectivités territoriales 24 , le groupe de travail a d’emblée jugé indispensable de concentrer son action sur les pans de notre droit présentant le plus de complexité et considérés par les élus locaux comme les plus gênants pour leur action au quotidien.

Il s’est appuyé sur les réponses des élus locaux à la consultation conduite par la délégation aux collectivités territoriales en novembre 2014. Plus de 4 200 élus locaux y ont participé, dont les trois-quarts étaient des maires. Cette consultation a permis d’identifier les secteurs prioritaires à simplifier : il s’agissait de l’urbanisme et du droit des sols, pour deux tiers des répondants, et de l’accessibilité aux personnes handicapées, pour le tiers restant.

Les résultats de cette consultation sont venus corroborer un constat fait par un certain nombre de nos collègues. À titre d’illustration, les règles du droit des sols ont ainsi été qualifiées de « pléthoriques, incohérentes et complexes » , et celles du droit de la construction de « lourdes et exigeantes financièrement » , par Claude Belot, dans son rapport publié en 2011 25 , tandis que l’urbanisme a plus largement été identifié comme un « champ de simplification prioritaire » , dans le rapport d’Éric Doligé, paru la même année 26 .

Le groupe de travail, tirant les conséquences des résultats de cette consultation et de travaux de simplification antérieurs, a ciblé son champ d’intervention sur le droit de l’urbanisme, de la construction et des sols . Par ailleurs, il a souhaité d’emblée ne pas embrasser la totalité du champ, pour aboutir, dans des délais raisonnables, à des propositions concrètes. Il a en outre exclu certaines problématiques très spécifiques et ou ayant fait l’objet de réformes récentes : fiscalité, loi Montagne 27 , loi Littoral, urbanisme commercial…

B. Le choix d’une méthode inclusive

L’effort de simplification normative a ceci de particulier que, largement consensuel dans son principe, il est extrêmement difficile à traduire par des mesures concrètes. En effet, à son aspect technique et à la question de l’identification précise des normes à simplifier se conjugue la nécessité de bousculer nombre de conservatismes, en particulier dans les départements ministériels. Aussi ne saurait-il aboutir pleinement et durablement sans l’adhésion du plus grand nombre possible de parties prenantes. En tout état de cause, il doit pouvoir s’appuyer sur un front commun des législateurs. Jean-Marie Bockel, président de la délégation aux collectivités territoriales, et Rémy Pointereau, premier vice-président délégué, chargé de la simplification des normes, ont proposé, dans cette perspective, la création d’un groupe de travail ad hoc transpartisan , dont la réunion inaugurale s’est tenue en présence du président Gérard Larcher, le 3 février dernier.

Il s’est agi par là-même de fédérer, au sein d’une structure souple et ouverte, l’ensemble des groupes politiques et la majeure partie des structures permanentes du Sénat, autour d’une dynamique commune.

Composé de 21 membres désignés à la représentation proportionnelle, le groupe de travail est porté par un binôme de rapporteurs issus de la majorité et de l’opposition sénatoriales, et comprend des représentants de tous les groupes politiques , ce qui a permis l’expression d’un débat pluraliste en son sein et in fine la construction d’un diagnostic et de solutions partagés.

En outre, aux côtés des deux délégations ayant reçu compétence pour simplifier les normes – la délégation aux collectivités territoriales et la délégation aux entreprises -, toutes les commissions concernées – Affaires culturelles, Affaires économiques, Affaires sociales, Aménagement et développement durable, Finances et Lois -ysont représentées par deux membres ès qualité . Aussi le groupe de travail a-t-il pu s’appuyer sur l’expertise propre à chacune de ces instances : en faisant fond sur leurs travaux antérieurs et en mettant en synergie leurs compétences respectives, il a bâti une méthode inclusive, gage de la robustesse et de la transversalité de ses conclusions. Ces dernières ont d’ailleurs été formellement présentées aux commissions par les rapporteurs du groupe de travail , qui ont été reçus en audition par la commission des Affaires économiques le 1er juin, et en entretien par les présidents des autres commissions intéressées 28 .

C. Le choix d’une démarche participative

Soucieux de répondre aux difficultés concrètes qui entravent et renchérissent les projets d’urbanisme et les opérations d’aménagement, et désireux d’éviter un exercice de simplification en chambre qui aurait pu être la source de fausses bonnes idées de simplification peu adaptées aux réalités du terrain, le groupe de travail a souhaité associer largement les acteurs locaux à sa réflexion.

Dans cette perspective, il a organisé au Sénat 12 tables rondes et 10 auditions individuelles 29 , au cours desquelles il a entendu 99 personnalités issues de 55 organismes associations d’élus locaux, organisations professionnelles, services de l’État nationaux et territoriaux, magistrats administratifs, professeurs des universités et avocats spécialisés, instances de simplification, organisations de défense de l’environnement et think tanks .

Parmi les acteurs rencontrés par le groupe de travail figurent les services du Gouvernement impliqués dans la mise en œuvre du « choc de simplification » , annoncé par le Président de la République le 29 mars 2013 . Ont ainsi été auditionnés des représentants de l’administration centrale (ministères en charge du Développement durable, du Logement, des Affaires sociales, de l’Intérieur et des Finances), de services déconcentrés (Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, Directions régionales des affaires culturelles et architectes des bâtiments de France), de corps d’inspection (Conseil général de l’environnement et du développement durable et conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux), et d’instances de simplification (Secrétariat général du Gouverne ment et Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique). En outre, le groupe de travail a entendu à deux reprises Jean-Vincent Placé, secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État et de la simplification, au cours d’une réunion de travail puis en audition le 26 mai dernier au Sénat. Il a aussi entendu, avec la délégation aux collectivités territoriales, Jean-Michel Bay-let, ministre de l’Aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, et Estelle Grelier, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Aménagement du territoire, de la Ruralité et des Collectivités territoriales, chargée des Collectivités territoriales, le 31 mars dernier. Ces auditions, poursuivies par des échanges techniques étroits et réguliers, ont posé les bases d’une collaboration nécessaire et fructueuse entre le groupe de travail et le Gouvernement.

Ces rencontres ne sauraient toutefois suffire pour apprécier l’application concrète des normes, et ainsi répondre aux situations de blocage ou, à l’inverse, favoriser les bonnes pratiques. Le groupe de travail a donc veillé à être à l’écoute des acteurs de terrain. C’est ainsi qu’il a lancé une consultation nationale dont l’objectif était d’identifier précisément les problèmes d’application posés par le droit de l’urbanisme, de la construction et des sols, et des suggestions de simplification éventuelles. Ouverte en février dernier, elle a concerné quatre publics distincts : les élus locaux, bien sûr, mais aussi les professionnels du secteur, les fonctionnaires territoriaux et tout citoyen.

Relayée par 15 associations d’élus locaux et organisations professionnelles 30 , la consultation a permis de recueillir, en moins de deux mois, 10 478 réponses, souvent assorties de propositions de simplification exploitables . Les résultats apportés à cette consultation, rappelés de manière synthétique dans l’encadré ci-après et de façon plus développée en annexe du présent rapport, sont abordés ultérieurement 31 .

Pour donner une suite opérationnelle aux difficultés et suggestions recueillies lors de la consultation, le groupe de travail a procédé à l’examen attentif des fiches de simplification qui lui ont été soumises . Au total, il a sélectionné 115 propositions suivant leur degré de pertinence par rapport au champ du groupe de travail, leur priorité au regard des attentes exprimées par les acteurs de terrain, et leur intérêt en termes de simplification normative.

Pour l’épauler dans sa tâche, le groupe de travail s’est adjoint le concours du cabinet d’avocats Sartorio Lonqueue Sagalovitsch & Associés , qui a réalisé une brève analyse juridique des préconisations sélectionnées. Les pistes de simplification jugées les plus utiles ont pu directement inspirer les axes de la proposition de loi lorsqu’elles étaient de nature législative 32 , et sont évoquées dans le présent rapport lorsqu’elles étaient de nature réglementaire 33 .

D. L’objectif d’aboutir à des propositions de simplification opérationnelles

L’une des difficultés de la simplification consiste à pouvoir se mettre en situation de dépasser le discours convenu de déploration de l’incontinence normative, pour identifier aussi précisément que possible les nœuds de complexité qui peuvent être simplifiés par la voie législative, de surcroît sans engendrer de risques juridiques ou pratiques.

Ce souci de rigueur méthodologique a conduit le groupe de travail a présenté les conclusions de ses travaux dans deux véhicules distincts.

La proposition de loi rassemble, dans 14 articles regroupés en 7 chapitres, des solutions prioritaires de simplification législatives. Sont ainsi proposés des dispositifs facilitateurs dans plusieurs grands domaines : le contentieux de l’urbanisme, l’articulation entre les documents d’urbanisme, les zones d’aménagement concerté (ZAC), le dialogue entre l’État et les collectivités, l’archéologie préventive, la protection des abords des monuments historiques et l’intervention des architectes des bâtiments de France (ABF), l’application des normes d’accessibilité, les conditions de constructibilité en zones agricoles et les procédures de travaux en cas d’urgence.

Le rapport d’information , outre qu’il présente la méthode suivie par le groupe de travail, identifie, quant à lui, d’une part, des suggestions d’évolutions réglementaires immédiates 34 , dont le groupe de travail invite le Gouvernement à se saisir, et, d’autre part, des propositions de chantiers législatifs 35 de plus long terme, que le Parlement et le Gouvernement pourraient examiner.

III. Une méthode choisie pour éviter certains écueils de la simplification

Pour respecter sa feuille de route, le groupe de travail a arrêté une méthode : simplifier sans déréglementer (A), ne pas nourrir l’instabilité normative (B), tenir compte des simplifications déjà intervenues (C), se donner les moyens d’identifier les nœuds de complexité (D).

A. Simplifier n’est pas déréglementer

Les causes de la complexité sont multiples mais toutes ne relèvent pas d’une politique de simplification stricto sensu . Certaines complexités sont voulues ou nécessaires et ne peuvent être levées que par des inflexions de fond des politiques publiques concernées. Ce type de mesures excédait le champ d’un groupe de travail transpartisan qui a donc voulu simplifier sans déréglementer.

1. Les causes de la complexité du droit sont multiples

La multiplication et la complexité des normes peuvent d’abord s’expliquer par des défauts des mécanismes de fabrique de la norme , tels que, par exemple : – l’édiction de normes trop imprécises ou obscures ou, au contraire, trop détaillées pour s’adapter à la diversité des situations concrètes ; – des procédures mal conçues qui établissent des formalités dilatoires, bloquantes, redondantes ou disproportionnées au regard des objectifs poursuivis ; – le maintien de règles obsolètes qui ont pu avoir leur justification mais qui n’ont plus lieu d’être compte tenu de l’évolution du droit et des techniques.

La complexité du droit se nourrit également du changement économique et social incessant inhérent aux sociétés démocratiques . Dans un monde toujours plus complexe, ouvert et mouvant, le droit tend à se transformer en même temps que la réalité politique, sociale et économique à laquelle il s’applique et qu’il régule. La pression sociale s’exprime par la médiation du jeu politique démocratique, qui tend à intégrer les demandes que les acteurs expriment continument afin d’adapter les règles existantes et prendre en compte des situations nouvelles, développer de nouvelles protections ou accompagner l’innovation.

Sans doute l’inflation normative est-elle aussi la conséquence d’une propension à privilégier la production de normes impersonnelles par rapport à la prise de décision de terrain impliquant une responsabilité personnelle.

Contre la représentation un peu simpliste d’une loi imposée d’en haut par le pouvoir politique et administratif à des acteurs qui seraient uniquement en attente de plus de souplesse et de liberté, il faut souligner que c’est l’innovation économique et sociale elle-même qui vient sans cesse bouleverser l’ordre juridique en lui demandant de construire des équilibres toujours plus complexes, jamais pleinement satisfaisants, entre des demandes souvent divergentes ou contradictoires . Si elle est un facteur de blocage de l’innovation économique et sociale, la complexification du droit est aussi une conséquence de cette innovation.

Les évolutions du droit de l’urbanisme et des sols illustrent bien cette tendance « normale » à la complexification normative. Elles tiennent en effet pour une part importante au fait que ce droit intègre un nombre croissant de politiques publiques, dont chacune poursuit des objectifs aussi légitimes que potentiellement divergents : –objectifs proprement urbanistiques d’organisation de l’espace autour d’un projet urbain collectif, mais dans le respect du droit de propriété privée ; –objectifs environnementaux de préservation ou de mise en valeur des ressources agricoles et naturelles (loi sur l’eau, protection des espèces animales et végétales, prise en compte de risques nouveaux auxquels sont soumises les populations et/ou abaissement du seuil de tolérance aux risques, etc.) ; –objectifs économiques de développement de l’activité, qui passent par le développement de la construction, l’aménagement,… ; –objectifs patrimoniaux et paysagers (protection et mise en valeur du patrimoine historique et des paysages, archéologie préventive,…) ; –objectif démocratique de développement de la participation du public à la définition des projets de plans ou de travaux ; –objectifs de politique de décentralisation , qui, par nature, augmentent le nombre d’acteurs institutionnels concernés et accroissent automatiquement les besoins de coordination entre eux.

Ainsi, le droit de l’urbanisme, qui était à l’origine un droit relativement simple centré sur le contrôle des autorisations d’occupation des sols, tend à devenir, au fil du temps, le « déversoir » de toutes les politiques publiques qui nécessitent un ancrage territorial . Il n’y a pas un texte sectoriel où l’on ne propose, avec de bons arguments, de modifier le droit de l’urbanisme pour intégrer la prise en compte de normes ou de schémas nouveaux issus de législations connexes.

Or, plus nombreux sont les acteurs parties prenantes dans la définition et la mise en œuvre des projets urbanistiques, plus variés sont les objectifs devant être conciliés par ces projets, plus complexes sont aussi les outils juridiques nécessaires pour tenter de réaliser cette conciliation.

C’est pourquoi le code de l’urbanisme est devenu telle une boîte contenant une variété incroyable d’outils destinés à construire l’équilibre le plus pertinent possible localement entre des objectifs aussi légitimes que variés, conformément à l’exigence posée par les principes généraux du droit de l’urbanisme formulés à l’article L. 101-2.

2. La politique de simplification du droit ne prend en compte que la dimension formelle de la complexité normative

a) La simplification est la recherche d’un droit « optimisé »…

Stricto sensu , la simplification du droit consiste à agir sur les dysfonctionnements de la fabrique de la norme sans s’interroger sur les objectifs de fond poursuivis par cette dernière. Elle vise à traquer les formalités excessivement tatillonnes, peu claires ou redondantes qui existent dans le droit en vigueur ou qui pourraient résulter de la création de nouvelles normes ou procédures . Son ambition est de faire en sorte que le droit ne devienne pas par lui-même un facteur de complication, mais sans se prononcer sur la pertinence des objectifs poursuivis ou revenir sur des choix...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5902 du 30/12/2016
PAS ENCORE ABONNÉ
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X