Dossiers Urbanisme et environnement - Grenelle 2 et dispositions relatives à l'urbanisme

L’environnementalisation de l’urbanisme

Mots clés : Développement durable - Droit de l'urbanisme - Efficacité énergétique - Qualité environnementale - Réglementation de l'urbanisme et de l'environnement - Réglementation thermique et énergétique

Nouvel acte législatif de mise œuvre des travaux du Grenelle, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement fixe, avec ses 257 articles, de nouvelles règles environnementales et de performance énergétique dans de nombreux domaines. Le droit de l’urbanisme n’y échappe pas et incarne désormais le fer de lance du développement et de l’aménagement durable des territoires. Sans fournir un catalogue exhaustif des modifications apportées, nous présentons ici une analyse plus particulière sur le verdissement des documents d’urbanisme.

Grenelle 1 : les nouveaux objectifs environnementaux du droit de l’urbanisme

Exposé des motifs de la loi Grenelle 1

Fondé sur les rapports de six groupes de travail et de deux intergroupes du Grenelle, Thierry Tuot (conseiller d’État) a remis en octobre 2007 un rapport général sur le Grenelle de l’environnement, « constituant le socle de ce qui pourrait être une stratégie de développement durable fondée sur le triple objectif de lutte contre le réchauffement climatique, de préservation de la biodiversité et de réduction des pollutions ». Ce rapport général était conçu comme un exposé des motifs de la future loi de programme.

Fixer un cap avant d’arrêter les moyens

La loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement du 3 août 2009, dite Grenelle 1, constitue, selon son rapport de présentation devant l’Assemblée nationale, un « résultat […] surprenant pour toute personne habituée à lire des projets de loi : la normativité des différentes dispositions n’est pas toujours prononcée, et l’ambition de certains objectifs destinés à être gravés dans le marbre de la loi – fût-elle de programmation – pose directement la question des outils de mise en œuvre. Il en ressort l’image d’un projet de loi assez romantique, cadrant tout à fait avec l’esprit du Grenelle de l’environnement ».

Ajuster le droit de l’urbanisme aux exigences environnementales

Les objectifs environnementaux assignés au droit de l’urbanisme

L’article 7 de la loi Grenelle 1 énumère en termes généraux de nouveaux objectifs que le droit de l’urbanisme devra prendre en compte. Ces objectifs peuvent être regroupés en cinq items.

1. Lutter contre la régression des surfaces agricoles et naturelles.

Les collectivités territoriales fixant des objectifs chiffrés en la matière après que des indicateurs de consommation d’espace auront été définis. Cette lutte contre la diminution des surfaces agricoles répond non seulement aux soucis « urbanistiques » et « écologiques » de limiter l’étalement urbain (et ses conséquences en termes de coûts environnementaux et d’équipements publics), mais également à la volonté de protéger les exploitations agricoles. À cet égard, l’article 52 de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche (n° 2010-874) crée dans chaque département une commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Le III de cet article, qui entrera en vigueur à une date et dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État, au plus tard le 28 janvier 2011, modifie certaines dispositions du code de l’urbanisme et soumet notamment à l’avis de la commission précitée l’élaboration ou l’évolution (modification, révision…) des documents d’urbanisme entraînant une réduction des surfaces agricoles. Sur le fond, la loi Grenelle 2 fait obligation au plan local d’urbanisme (PLU) de « présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers » (rapport de présentation), et de « fixer des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain » (PADD).

2. Lutter contre l’étalement urbain et la déperdition d’énergie.

Les collectivités territoriales peuvent désormais conditionner la construction de nouveaux quartiers ou les opérations d’aménagement à la création ou au renforcement des infrastructures de transport ; elles peuvent aussi prescrire, dans certaines zones, des seuils minimaux de densité ou des performances énergétiques supérieures à la réglementation.

3. Concevoir l’urbanisme de façon globale en harmonisant les documents d’orientation et de planification à l’échelle de l’agglomération.

4. Préserver la biodiversité à travers la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques.

Cet objectif a été retranscrit par la loi Grenelle 2 via la trame verte (biodiversité terrestre) et bleue (biodiversité des eaux de surface et écosystèmes associés) dont la finalité est d’enrayer le déclin de la biodiversité à travers la préservation et la restauration des continuités écologiques (art. L371-1 du code de l’environnement). Il ne s’agit pas d’un outil de protection de la nature supplémentaire mais d’un outil d’intégration de la biodiversité dans l’aménagement du territoire. Les documents de planification (Scot, PLU ou DTA) des collectivités territoriales et de leurs groupements devront « tenir compte » de ces continuités écologiques, mais le principe d’opposabilité n’a pas été retenu.

5. Créer un lien entre densité et niveau de desserte par les transports en commun.

La réécriture de l’article L110 du code de l’urbanisme

L’article 8 de la loi Grenelle 1 reprend les objectifs listés à l’article 7 pour les inscrire sous forme de principes solennels dans le code de l’urbanisme. L’article L110 du code de l’urbanisme, qui définit avec l’article L121-1 du même code « la philosophie générale » de la planification spatiale, est donc modifié par l’article 8 et invite les collectivités territoriales à contribuer à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ce changement par leur action en matière d’urbanisme. Il s’agit notamment pour ces collectivités de « gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d’énergie, d’économiser les ressources fossiles, d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques ».

L’inscription des plans climat-énergie territoriaux dans la loi Grenelle 1

L’article 7 de la loi Grenelle 1 fixe des « objectifs de l’action de l’État » au sens de l’article 34 de la Constitution, et annonce que « le rôle des collectivités publiques dans la conception et la mise en œuvre de programmes d’aménagement durable doit être renforcé ». À cet effet, il est précisé que l’État incitera les régions, les départements, les communes et leurs groupements de plus de 50 000 habitants à établir, avant 2012, en cohérence avec les documents d’urbanisme et après concertation avec les autres autorités compétentes en matière d’énergie, de transport et de déchets, des plans climat-énergie territoriaux (PCET). Ces PCET consistent à quantifier puis réduire les émissions des gaz à effet de serre d’un territoire et à préparer l’adaptation de ce dernier aux effets du changement climatique.

Dans le sillage de la loi du 3 août 2009, la loi Grenelle 2 rend obligatoire pour le 31 décembre 2012 la mise en place de ces plans pour les collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants. La « cohérence » que ces plans doivent présenter avec les documents d’urbanisme a été traduite par l’obligation qui est faite au Scot et au PLU de « prendre en compte les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux lorsqu’ils existent » (sur cette délicate notion de prise en compte, lire Jean-Claude Bonichot, « Compatibilité, cohérence, prise en compte : jeux de mots ou jeux de rôle ? », Mélanges Henri Jacquot, Presse universitaire d’Orléans, 2006, p. 49).

Construire plus et mieux

En réponse à la crise économique et à la crise du logement, le code de l’urbanisme a fait l’objet de modifications sporadiques mais significatives par trois lois successives :

1. Loi du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés (n° 2009-179).

2. Loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 2009-323), dite...

Vous lisez un article de la revue Operations Immobilieres n° 28 du 20/09/2010
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