Dossiers 15 QUESTIONS SUR…

Indemniser la perte de plus-value du bien exproprié

Mots clés : Droit de l'urbanisme - Jurisprudence

L’indemnisation de la perte de plus-value des biens expropriés a été récemment reconnue – sous conditions – comme un droit pour l’ancien propriétaire exproprié. Susceptible d’être exercé en dehors d’une action en rétrocession ainsi que lorsque la rétrocession est paralysée, ce recours pourrait également être admis dans le cas où le droit de rétrocession est reconnu et mis en œuvre. Si son intérêt économique est considérable pour l’ancien propriétaire exproprié, ce droit représente une « bombe financière » potentielle pour les personnes publiques expropriantes. L’analyse de la jurisprudence et des textes applicables permet d’identifier, en 15 points, les propriétés juridiques de ce recours, nouvel enjeu économique de l’expropriation.

1 Qu’est-ce que l’indemnisation de la perte de plus-value d’un bien indûment exproprié et à quelles conditions peut-elle être demandée ?

L’exercice d’une demande d’indemnisation pour perte de plus-value du bien exproprié constitue un phénomène récent. Il s’agit pour l’ancien propriétaire d’un bien indûment exproprié d’obtenir la réparation du préjudice qui lui est causé en raison de l’augmentation significative de la valeur de ce bien depuis l’expropriation.
L’indemnisation de la perte de plus-value peut être réclamée par le propriétaire exproprié à l’issue d’un délai de cinq ans consécutif au transfert de propriété du bien exproprié. Deux conditions cumulatives sont en principe nécessaires (voir, cependant, infra) :
– l’affectation donnée au bien exproprié doit être non conforme à la déclaration d’utilité publique (DUP) ;
– le droit de rétrocession ne doit pas être susceptible d’être reconnu, ou, s’il est reconnu, ne doit pas être susceptible d’être mis en œuvre.
Bien entendu, l’indemnisation ne peut être réclamée que si le bien a subi une plus-value. La demande n’a d’intérêt que si, durant le laps de temps qui sépare l’expropriation d’une part, et le rejet de la demande de rétrocession ou la reconnaissance de ce droit et le constat de l’impossibilité de sa mise en œuvre d’autre part, le bien exproprié a enregistré une plus-value en raison de la hausse du marché immobilier. L’ancien propriétaire exproprié du bien est alors injustement privé de la plus-value dont a profité l’expropriant, enrichi sans réelle cause d’utilité publique à son détriment et à sa place. C’est cette privation de plus-value – corrélée à l’enrichissement sans cause de l’expropriant – qui justifie le droit à indemnisation. Jusqu’à présent, ce droit, considéré comme étant lié à la paralysie du droit de rétrocession, a le plus souvent été couplé à l’exercice d’une action en rétrocession. Un propriétaire peut toutefois prétendre à une telle indemnisation sans exercer conjointement ou successivement à cette demande une action en rétrocession. Le juge judiciaire est en effet habilité à examiner la conformité de l’affectation donnée au bien indépendamment de l’examen d’une demande de rétrocession et à fixer l’indemnisation de la perte de la plus-value à la suite de cet examen en cas de hausse du marché immobilier (Cour cass., 3e civ., 12 février 2014, Centre hospitalier intercommunal de Toulon-La Seyne-sur-Mer c/Mme X., n° 13-14180, RDI 2014, 201, obs. R. Hostiou).

2 Cette indemnisation est-elle prévue par le Code de l’expropriation ?

Le Code de l’expropriation ne prévoit pas expressément la possibilité qu’un recours en indemnisation de la perte de plus-value du bien exproprié soit exercé. Cependant, un tel recours peut être rattaché à des énoncés juridiques dudit code – c’est d’ailleurs sur le Code de l’expropriation que s’est fondé le Tribunal des conflits dans une décision où il a admis en son principe un tel recours (TC, 8 décembre 2014, Société immobilière du Ceinturon c/commune d’Hyères-les-Palmiers, n° 3972, AJDA 2014. 2452, RDI 2005, 69, note R. Hostiou, AJDI 2015, 369, note C. Braud, AJDA 2016, p. 58, note S. Gilbert).
En tout état de cause, ce recours apparaît comme nécessaire pour tirer pleinement les exigences de normes constitutionnelles ou conventionnelles protégeant le droit de propriété privée. L’ancien article L. 12-6 du Code de l’expropriation, de même que l’article L. 421-1 du code qui lui a succédé, oblige l’expropriant à affecter le bien exproprié selon les conditions légalement prévues à cet effet, indépendamment du fait qu’une demande de rétrocession lui est adressée. Si la violation d’une telle obligation cause un préjudice à l’ancien propriétaire exproprié dès lors que le bien exproprié a enregistré une plus-value, la demande d’indemnisation de cette plus-value non perçue peut permettre d’obtenir la réparation du préjudice causé sans remettre en question le transfert de propriété. On peut ainsi interpréter l’énoncé de l’ancien article L. 12- 6 du Code de l’expropriation, de même que celui de l’article L. 421-1 actuellement en vigueur, comme offrant implicitement la possibilité d’être indemnisé de la perte de plus-value hors rétrocession.

3 Cette indemnisation est-elle susceptible de se fonder sur d’autres textes que le Code de l’expropriation ?

Indépendamment de la possibilité de fonder le recours en indemnisation de la perte de plus-value sur le Code de l’expropriation, l’admission d’un tel recours est nécessaire pour tirer les conséquences de l’article 17 de la Déclaration de 1789 et du « droit au respect de ses biens » prévu par l’article 1er du premier protocole additionnel à la CEDH. Le refus de dissocier les demandes d’indemnisation de la perte de plus-value et de la rétrocession des biens expropriés serait susceptible de méconnaître l’article 17 de la Déclaration de 1789 si l’expropriant tire profit de la plus-value du bien exproprié au détriment de son ancien propriétaire, sans lui conférer une affectation conforme à la DUP. La Déclaration de 1789 insiste en effet sans ambiguïté sur le caractère réel de la « nécessité publique » justifiant la privation de propriété, qui doit être « constatée » et non fictive. En outre, l’obligation de respecter l’article 1er du premier protocole additionnel à la CEDH ne peut se concilier avec une affectation non conforme assortie d’un enrichissement de l’expropriant au détriment de l’exproprié, ainsi que l’a jugé la CEDH, mutatis mutandis, à propos du recours abusif à des réserves foncières : « les requérants sont fondés à soutenir qu’ils ont été indument privés d’une plus-value engendrée par le bien exproprié et ont, en conséquence, subi une charge excessive du fait de l’expropriation litigieuse, en violation de l’article 1 du Protocole n° 1 », car il « ne suffit pas qu’une mesure privative de propriété poursuive, en l’espèce comme en principe, un objectif légitime d’utilité publique », un « rapport raisonnable de proportionnalité entre ledit but et les moyens employés » devant en toute hypothèse exister (CEDH, 2 juillet 2002, Motais de Narbonne c/France, n° 48161/99, § 23 et § 19, AJDA 2002, 1226, note R. Hostiou, ibid. 1277, chron. J.-F. Flauss).

4 En quoi l’indemnisation de la perte de plus-value est-elle liée au droit de rétrocession ?

Le droit de rétrocession des biens expropriés a été introduit dans l’ordonnancement juridique sous le nom de « droit de remise » (art. 60 de la loi du 7 juillet 1833) et est aujourd’hui régi par les articles L. 421-1 à L. 421-4 et R. 421-1 à R. 421-8 du Code de l’expropriation. Il permet aux anciens propriétaires expropriés de recouvrer la propriété de leur bien lorsque l’affectation de celui-ci n’a pas été jugée conforme à la déclaration d’utilité publique (DUP). Le droit de rétrocession correspond à une nouvelle cession, à un prix nouveau (Cour cass., 3e civ., 11 mars 1987, Dame X., n° 86-70041, AJPI 1988, p. 28). La valeur du bien rétrocédé est estimée au prix du marché au jour de la rétrocession, le cas échéant avec une plus-value considérable.
Ce nouveau prix à verser pour réaliser la rétrocession peut dépasser la capacité de rachat de l’ancien propriétaire exproprié ; l’indemnité d’expropriation perçue peut se révéler très inférieure au nouveau prix du bien, et – à considérer qu’elle ait été conservée – ne pas suffire à racheter le bien dont la valeur a augmenté. À cet égard, la circonstance énoncée à l’article L. 421-2 du nouveau Code de l’expropriation, à savoir que « L’estimation de la valeur de vente des immeubles dont la rétrocession est demandée est faite en suivant les mêmes règles que pour l’expropriation », n’est pas de nature à limiter les effets d’une...

Vous lisez un article de la revue Operations Immobilieres n° 86 du 15/07/2016
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