Réglementation

II) UNE ACTIVITÉ DU CNEN SOUTENUE EN 2016 SOUS L’EFFET DE L’AUGMENTATION SENSIBLE DU NOMBRE DE TEXTES EXAMINÉS

A. La typologie des textes examinés en 2016

En 2016, le CNEN s’est réuni à 19 reprises, tandis qu’il s’était réuni en 2015 à 21 reprises. Cette légère diminution s’explique par le nombre plus limité de saisines en urgence. En outre, moins de séances supplémentaires ont été organisées en sus des réunions mensuelles par le biais d’une conférence téléphonique (6 contre 8 en 2015).

1. Une participation des élus locaux au CNEN en baisse

Même si le quorum a constamment été atteint, le taux de participation des élus locaux est en baisse, soit 21,8 % en 2016 contre 31,3 % en 2015. Il est vraisemblable que les réorganisations territoriales induites par les lois MAPTAM et NOTRe expliquent pour partie la baisse constatée. En moyenne 6 membres sont présents par séance en 2016.

Le taux de participation moyen des différents collèges représentés au sein du CNEN est le suivant :

– 43,16 % pour les membres représentant les communes ;

– 21,05 % pour les membres représentant les établissements publics de coopération intercommunale ;

– 7,89 % pour les membres représentant les régions ;

– 5,26 % pour les membres représentant les départements.

2. Une augmentation sans précédent du nombre de textes examinés en 2016

544 projets de texte ont été soumis à l’examen du CNEN, contre 398 en 2015, soit une progression supérieure à 36,7 %. Ce résultat porte à 2 471 le total des textes examinés successivement depuis 2008 par la CCEN et le CNEN.

Il convient de souligner qu’il s’agit du niveau le plus élevé atteint depuis la création de la commission consultative d’évaluation des normes en 2008. En effet, 91,5 % des normes réglementaires examinées, décrets et arrêtés confondus, correspondent à des textes d’application des lois. Il s’agit sans doute d’un effet induit par l’amélioration de l’efficacité du Gouvernement à respecter l’obligation de production des décrets d’application d’une loi dans les 6 mois de son entrée en vigueur.

a) Une baisse du nombre de saisines en urgence

Le CNEN a examiné 65 projets de texte (sur 544) suite à une demande formelle d’examen en urgence ou en extrême-urgence5 du Premier ministre, soit plus d’un texte sur dix :

– 64 « en urgence simple » (ce qui a pour effet de réduire le délai initial de 6 à 2 semaines et de priver le président du CNEN de son pouvoir de décider une reconduction du délai d’examen pour six semaines supplémentaires, l’obligation de seconde délibération en cas d’avis défavorable n’étant en revanche pas supprimée) ;

– 1 « en extrême urgence » (ce qui entraîne une réduction du délai initial de 6 semaines à 72 heures et neutralise le pouvoir de reconduction du président ainsi que l’obligation de seconde délibération en cas d’avis défavorable).

Ces saisines en urgence représentent 11,8 % du nombre total de textes examinés par le CNEN, soit significativement moins qu’en 2015 (21,6 % des saisines). Cela constitue une amélioration des conditions d’examen des textes pour les membres du Conseil national qu’il convient d’encourager.

L’organisation en 2016 de six séances exceptionnelles sous la forme de conférence téléphonique, dont le format est moins adapté à des échanges approfondis, ont conduit à examiner 9 projets de texte, dont 3 projets de loi pour lesquels les membres du conseil national ont rendu un avis défavorable.

Si les critiques adressées à ce mécanisme dans le bilan d’activité 2015 demeurent incontestablement d’actualité, il convient ici de signaler l’effort du Gouvernement pour en contenir le recours en matière réglementaire.

b) Une moyenne élevée de textes par séance

En 2016, la moyenne de textes examinés par séance s’élève à près de 29 textes, soit 10 textes de plus qu’en 2015.

Cette moyenne générale sur l’année est à nuancer au regard du nombre de textes examinés en séances ordinaires et extraordinaires.

Les 544 projets de texte examinés se répartissent comme suit :

– 1 directive ;

– 11 projets de loi contre 8 en 2015 ;

– 34 projets d’ordonnance contre 20 en 2015 ;

– 375 projets de décret contre 267 en 2015 ;

– 123 projets d’arrêté contre 103 en 2015.

NOMBRE DE TEXTES PRÉSENTÉS PAR SÉANCE EN 2016

c) Nombre de textes déposés par ministère en 2016

Comme le montre le graphique ci-après, l’essentiel des départements ministériels produisent des textes qui concernent les collectivités territoriales, ce qui s’explique aisément, les politiques publiques étant soit partenariales, soit mises en œuvre par les élus locaux.

Les mesures intéressant la fonction publique sont identifiées comme telles, sans tenir compte du ministère porteur qui peut être le ministère chargé de la fonction publique, le ministère en charge de la santé ou le ministère chargé des collectivités territoriales, selon qu’elles concernent les trois fonctions publiques ou chacune d’entre elles.

Les ministères porteurs du nombre de textes le plus élevé sont, par ordre décroissant, le ministère des affaires sociales et de la santé, le ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer, le ministère de l’intérieur, le ministère du logement et de l’habitat durable, le ministère de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales ainsi que le ministère de la fonction publique.

NOMBRE DE TEXTES PRÉSENTÉS PAR MINISTÈRE EN 2016

d) Nombre de textes déposés en 2016 par politique publique

Comme le montre le graphique ci-après, les politiques publiques pour lesquelles le nombre de texte est le plus élevé pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics concernent principalement : – la politique du travail (normes portant sur les conditions de travail, les ressources humaines – statut, indemnité -, les accidents de travail, les maladies professionnelles ou encore le compte personnel de prévention de la pénibilité) qui représente 164 projets de texte, soit 30,1 % de l’ensemble. Ce chiffre peut s’expliquer par la mise en œuvre du protocole PPCR au titre des trois versants de la fonction publique ; – la politique économique (ensemble de normes relatives aux matières monétaire, bancaire, budgétaire, comptable et emploi) qui représente 59 projets de texte ou 10,8 % de l’ensemble des textes déposés. Il s’agit notamment des textes d’application de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques ; – la politique de la famille et des personnes âgées (cadre juridique des établissements et services accueillants des personnes âgées) qui représente 55 projets de texte ou 10,1 % de l’ensemble. Il s’agit principalement des textes d’application de la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement.

NOMBRE DE TEXTES PRÉSENTÉS EN 2016 PAR POLITIQUE PUBLIQUE

B. La portée des travaux

Le site internet du Conseil national comporte un lien vers le site Légifrance qui héberge les fiches d’impact des textes réglementaires publiés : https://www.legifrance.gouv.fr/ Droit-francais/Etudes-d-impact.

Les avis du CNEN sont des avis obligatoires et non conformes. Chaque texte soumis à l’examen de cette instance donne lieu à une délibération formelle qui mentionne l’avis émis. Lorsque celui-ci n’est pas émis à l’unanimité des membres présents ou représentés, les délibérations comme le procès-verbal décomposent, par collège, le sens des votes. En cas de partage égal des voix, le président a voix prépondérante en application de l’alinéa 3 de l’article R. 1213-22 du CGCT.

1. Les avis favorables assortis ou non de recommandations ou réserves

Le CNEN a majoritairement prononcé des avis favorables unanimes sans réserve, ce qui tend à démontrer l’approche toujours constructive des membres. Ce fut le cas pour 423 avis, soit 77,7 % (contre 87,7 % en 2015). L’inflexion à la baisse doit toutefois être soulignée, dans un contexte où le nombre de projets de texte soumis au CNEN a été exceptionnellement élevé.

En outre, 7 avis favorables ont été rendus avec les seules voix de l’administration, lorsque les membres élus s’abstenaient. Cela illustre, en général, une forme de réprobation de ces derniers assortie d’une volonté de ne pas entraver de manière excessive l’activité gouvernementale.

À titre d’illustration, peut être cité le projet de décret modifiant le décret n° 2012-545 du 23 avril 2012 relatif à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs. Lors de l’examen de ce texte, les élus locaux ont fait valoir qu’ils ne remettent pas en cause le bien fondé des objectifs poursuivis par le Gouvernement en matière de transition énergétique mais ont souligné le problème de la soutenabilité financière du dispositif proposé dont la mise en œuvre, compte tenu des marges financières réduites des collectivités territoriales, nécessite un accompagnement financier de l’État.

Par ailleurs, 79 avis favorables ont été assortis de recommandations (cf. annexe n° 5). Sur ce total, principalement 5 textes ont pris en compte les recommandations du CNEN, à savoir :

Au total, 526 projets de textes sur 544 ont fait l’objet d’un avis favorable du CNEN en 2016.

2. Les avis défavorables : des progrès restent à accomplir dans le dialogue État-collectivités territoriales

La loi du 17 octobre 2013 prévoit que lorsque le CNEN rend un avis défavorable sur un projet de norme réglementaire, le Gouvernement est tenu de lui transmettre un projet modifié ou des informations complémentaires en vue d’une seconde délibération en application de l’article L. 1212-2 du CGCT (sauf pour les projets de loi ou si le projet d’acte réglementaire a fait l’objet d’une demande d’examen en extrême urgence).

a) 26 avis défavorables « provisoires » rendus en première délibération

Il convient de préciser que parmi ces 26 avis défavorables (contre 17 en 2015), 2 n’ont pas donné lieu à un avis définitif en 2016 mais en 2017 ; ils seront donc recensés dans le bilan de l’année 2017 et un autre, qui vise un projet de loi, a donné lieu à un avis définitif dès la première délibération en application du dernier alinéa du VI de l’article L. 1212-2 du CGCT.

Les principales causes de l’adoption d’avis défavorables ont été les suivantes (certains projets ayant reçu plusieurs des critiques énumérées) :

– défaut de concertation (à 8 reprises contre 4 en 2015) ;

– coûts importants à la charge des collectivités territoriales (à 10 reprises – stable par rapport à 2015) ;

– excès de précision contraire aux principes de proportionnalité et d’adaptation à la diversité des territoires (à 10 reprises contre 6 en 2015) ;

– insuffisance des études d’impact jointes aux projets de texte en matière d’évaluation des impacts techniques et financiers (à 1 reprise contre 6 en 2015) ;

– sur-transposition (à aucune reprise contre 4 en 2015) ;

– recours excessif aux procédures d’urgence (à 2 reprises contre 1 en 2015).

Ainsi, en examinant les motifs justifiant l’adoption d’avis défavorables, on peut tenter d’en déduire les tendances suivantes :

– Des progrès ont été réalisés :

Des améliorations sont constatées pour l’année 2016, dans la mesure où le nombre d’avis défavorables fondés sur les motifs ci-après a diminué :

– Le recours excessif aux procédures d’urgence n’a entraîné d’avis défavorable que pour deux projets de loi en 2016 (à noter que la procédure d’extrême urgence n’a été utilisée qu’une seule fois au cours de l’année 2016 contre 7 en 2015).

– La faiblesse de la qualité des fiches d’impact a été évoquée à une reprise contre 6 en 2015. Les membres représentant les élus locaux attachent une importance particulière à la qualité des évaluations chiffrées et précisions mentionnées dans les fiches d’impact. Même si certains ministères porteurs de textes se limitent parfois à mentionner dans la fiche d’impact leur incapacité à évaluer les coûts en invoquant un manque de visibilité, des progrès peuvent être constatés. Il faut sans doute y voir la marque d’une intervention plus efficace des services du Secrétariat général du Gouvernement chargés de la qualité du droit quant à l’établissement des fiches d’impact.

– La sur-transposition des directives européennes dans le droit national n’a pas été soulevée au cours de l’année 2016 alors qu’elle avait été signalée en 2015 à 4 reprises.

– Le problème du coût des normes persiste :

Le problème du coût des normes à la charge des collectivités territoriales demeure d’actualité en 2016, comme le démontre la récurrence de ce motif dans les avis défavorables. Les membres représentant les élus regrettent que le coût des différentes réformes aggrave davantage la situation financière des collectivités territoriales.

À cet égard, il convient de préciser que 249 décrets examinés par le CNEN (soit 66,4 % de l’ensemble des décrets) sont des décrets d’application, découlant de dispositions prévues dans les textes de loi, lesquels peuvent induire des charges importantes pour les collectivités territoriales. Nul doute que la collaboration du CNEN et de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation initiée en 2016 permettra de sensibiliser les élus nationaux sur les conséquences financières des dispositions législatives qu’ils proposent afin, non pas de brider ou de remettre en cause leurs prérogatives mais d’élaborer des lois prenant en compte l’ensemble des problématiques et contraintes des collectivités.

– Il subsiste...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5926 du 16/06/2017
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