Collectivités territoriales

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 15 mars 2017

M. Philippe Bas, président. – Le Sénat est une assemblée permanente et assure la continuité de la République. Nous nous réunissons donc aujourd’hui pour écouter notre quatuor de rapporteurs sur leur bilan de la mise en œuvre des dernières lois de réforme territoriale.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. – Cette mission a cherché à se placer au plus proche des territoires, à l’écoute des élus et des services de l’État. Avec les collègues qui se sont joints à nous pour de nombreux déplacements, nous avons pu faire un zoom sur l’élaboration très récente des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), sur l’évolution des communes nouvelles, sur celle du couple département-région, notamment à la suite de la fusion de ces dernières – pour certaines d’entre elles par trois – et sur la réorganisation des services de l’État. Nous nous sommes déplacés dans l’ensemble des régions fusionnées, notamment. Cette mission a débuté il y a presque un an et demi.

Le paysage intercommunal, d’abord, témoigne d’une réelle disparité entre les territoires. Chaque territoire s’est approprié les textes de façon différente. Il fallait bien éviter les écueils, les vides juridiques, une forme d’impréparation, pour beaucoup d’élus, face à tout ce qu’il fallait mettre en œuvre, notamment pour les fusions d’intercommunalités.

Les préfets ont joué un rôle important. Dans certains départements, ils ont été très ambitieux, dépassant le cadre de la loi NOTRe et faisant parfois naître aux forceps les intercommunalités. À Toulouse, lundi, un président d’une intercommunalité de 144 communes ayant fusionné 5 intercommunalités nous racontait ainsi que 88 % des maires avaient voté contre la fusion, mais que le préfet était passé outre ce vote.

Aujourd’hui, la situation intercommunale ne respecte plus l’esprit initial du législateur, selon lequel les communautés de communes étaient l’outil ayant vocation à couvrir les territoires ruraux, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles étant adaptées au fait urbain. Il y a lieu de s’interroger sur les compétences de ces différents types de structures. En effet, des agglomérations, des communautés urbaines et même des métropoles comprennent désormais des espaces ruraux significatifs.

En termes d’exigence démocratique, la question de la gouvernance commence à devenir un sujet de préoccupation. Les intercommunalités « XXL », dépassant 40 communes, ont des conseils communautaires pléthoriques qui remettent en question le lien avec les communes et nos concitoyens.

Autre question, celle de l’initiative laissée aux élus. Il y a certains SDCI dont l’efficience n’est pas prouvée et qui sont anxiogènes pour les élus – ceux-ci ont le sentiment de perdre en proximité et ne se reconnaissent pas dans les nouveaux périmètres parfois très vastes et sans centralité affirmée. Le calendrier trop contraint a été souvent dénoncé par les élus comme pouvant être un frein à la prise en charge de très nombreuses compétences – urbanisme, eau et assainissement, gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) – excusez du peu !

On ne peut plus fonctionner comme autrefois, lorsque les périmètres étaient plus petits et la démographie moins importante, notamment avec le cadre régional devenu beaucoup plus large. Autant de questions auxquelles devront être apportées des réponses concrètes. Il faut donner un peu plus de marge aux élus. La marche forcée a ses limites et peut être contre-productive, comme on l’a vu concernant la Gemapi en Haute-Garonne.

Une clarification des compétences est nécessaire. Les seuils doivent être revus. Le contenu des différentes intercommunalités doit être redéfini. La volonté d’aller à tout prix vers la métropole a trouvé ses limites : passées à 15, puis à 22, les métropoles n’ont plus aucune raison de ne pas se multiplier, Limoges et Angers, par exemple, pouvant réclamer ce statut ; paradoxalement, cela inquiète maintenant les promoteurs du fait métropolitain eux-mêmes, comme en témoigne notre rencontre avec le président de France urbaine lui-même, qui veut s’en tenir à 22 métropoles.

En conclusion, je dirai que les sources d’inquiétude sont nombreuses. Sans remettre en cause le paysage intercommunal, si des regroupements sont douloureux, disparates -comme en Savoie, où une petite communauté de communes comme le Massif des Bauges doit se réunir à une grande communauté d’agglomération -, il ne faut pas s’interdire de déroger aux schémas. Il faudra continuer à observer avec rigueur le paysage institutionnel assez brouillé. Nous ne souhaitons pas un nouveau big bang territorial, ni bouleverser ce qui marche bien. Mais nous voulons assurer la cohérence et l’efficience des intercommunalités.

Il est grand temps de donner l’initiative aux élus. L’observation le prouve : là où tout se passe bien, c’est là où les élus et le préfet étaient en concordance. Heureusement, c’est vrai dans la majorité des cas. À chaque fois que le schéma est contraire à la logique des territoires, nous craignons fort que l’expérience soit douloureuse dans le temps.

Les communes nouvelles sont le phénomène qui illustre le plus la diversité territoriale. En Maine-et-Loire, des ensembles de 20 communes ont fusionné et le nombre total des communes du département est passé de 303 à 186 communes. C’est vrai aussi dans la Manche, plus globalement dans l’Ouest, beaucoup moins dans le Sud, l’Est et le Sud-Est.

En France, 1 760 communes ont fusionné en 2015 et 2016 pour créer 517 communes nouvelles. Ce n’est pas neutre, mais on ne peut pas parler de généralisation. Les dispositions financières ne sont plus la principale motivation, comme cela pouvait être le cas par le passé. C’est souvent une logique défensive, au sein de grands ensembles intercommunaux, sauf dans l’Ouest, où une proximité géographique, avec par exemple un tissu associatif commun, incite les communes à fusionner. Dans des territoires très ruraux, deux ou trois communes peuvent vouloir fusionner pour continuer à fonctionner, mais souvent avec la volonté de ne pas aller au-delà d’une simple addition des conseils municipaux – dans ces cas-là, la déception promet d’être sévère après 2020.

M. René Vandierendonck, rapporteur. – Je salue la présence parmi nous de notre collègue Patrick Masclet, président de l’association des maires du Nord. Les préfets, les présidents de région ou d’intercommunalité ont beaucoup apprécié la démarche de notre commission, ce dont témoigne l’accueil chaleureux que nous avons rencontré partout.

Concernant les nouvelles grandes régions, nous avons fait une vingtaine de déplacements en Bourgogne-Franche-Comté, en Normandie, dans le Grand Est, en Nouvelle-Aquitaine, en Auvergne-Rhône-Alpes, dans les Hauts-de-France et en Occitanie. Le défi de la territorialisation de l’administration régionale à cette nouvelle échelle est considérable. Globalement, il est en train d’être relevé.

Dans le Grand Est, si Strasbourg est le chef-lieu de la nouvelle région, Metz conserve le siège de l’assemblée régionale et Châlons-en-Champagne voit se réunir le conseil économique, social et environnemental régional (Ceser).

Douze agences ont été mises en place sur les dix départements que compte la région, dans des lieux facilement identifiables, accessibles, et comptant une trentaine d’agents chacune, avec des compétences aussi variées que le patrimoine immobilier, les ressources humaines, le transport urbain et interurbain, administrant en moyenne 450 agents et vingt lycées. C’est une organisation ingénieuse, qui n’a nécessité aucune mutation forcée du personnel régional. La réponse locale commence à être considérée comme efficace.

Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) est l’occasion d’une vraie discussion avec les nouvelles intercommunalités. Les élus sont en général satisfaits, mais ils regrettent un délai trop court. Il n’y a pas de contestation sur le développement économique. Lundi dernier, nous avons demandé à M. Jean-Luc Moudenc, président de Toulouse Métropole, s’il avait rencontré des difficultés à intégrer sa stratégie au schéma régional ; il nous a répondu : « aucun problème ! ». Cela ne se passe donc pas si mal que cela, y compris dans les rapports entre région et métropole. Le pire n’est jamais sûr !

Le Sraddet est intéressant, surtout si les délais sont desserrés par le Gouvernement – je m’emploie à l’en convaincre. C’est le lieu d’un véritable dialogue avec le territoire élargi et les nouvelles intercommunalités. Mais, pour qu’il soit réussi, il faut une coordination des politiques régionales au niveau des différentes intercommunalités.

Sur le transport scolaire, ayant été rapporteur de la proposition de loi de notre collègue Bruno Sido sur le sujet, je me suis intéressé à la manière dont cette compétence était déployée en Occitanie. Les treize départements qui composent cette région, à part l’Aveyron, ont signé des délégations de compétence. Cela va dans le sens de la position du Sénat et de la proposition de loi de M. Sido. J’ai demandé à la présidente de la région Occitanie si cela avait été l’enfer pour obtenir un tel résultat ? Pas du tout, m’a-telle répondu ! Là encore, les agences départementales ont été reprises par la région, dans un cadre territorialisé.

Quelles que soient les critiques sévères sur la manière dont a été fait le découpage régional – moi-même, je n’en ai pas été avare -, la réforme se met en place bon an mal an, et conformément à l’adage : « il faut faire confiance à l’intelligence des territoires. » Une question traverse toute la discussion, sans qu’il soit, à mon sens, forcément nécessaire de réformer le mode de scrutin actuel des régions : l’ancrage territorial des élus. Je note que M. Dominique Bussereau, président de l’Assemblée des départements de France (ADF), refuse le conseiller territorial. Il faudra mener une vraie réflexion sur ce sujet.

Concernant les finances régionales, je note avec satisfaction que la nouvelle compétence transport interurbain s’accompagne d’une augmentation de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et d’une part supplémentaire de la TVA dans la loi de finances pour 2017. Tout le monde attend, comme la soif attend l’orange, un grand texte pluriannuel sur le financement des collectivités locales, tel qu’il avait été annoncé en début de quinquennat.

Concernant les départements, tous les interlocuteurs reconnaissent que le Sénat a eu un rôle crucial pour éviter les contradictions des textes initiaux. Il faut autoriser les délégations de compétence partout où elles sont possibles, ne pas avoir peur du contrat qui ouvre la porte à la différenciation territoriale.

Les candidats à l’élection présidentielle ont relooké en « pacte de garantie des finances territoriales » le projet de grande loi pluriannuelle sur les finances locales. Nous devons poser la question de la solidarité territoriale. Le Gouvernement voulait que les départements dépérissent, pour finalement disparaître en 2021. Le Sénat est heureusement intervenu et a clarifié les attributions du département, notamment en termes de solidarité territoriale. Les intercommunalités s’inquiètent de se voir chargées de compétences aussi lourdes que l’urbanisme, la Gemapi, l’eau et assainissement… Il faut que les départements, à côté de leur irremplaçable vocation sociale, se mobilisent pour fournir une offre d’ingénierie territoriale, aux côtés de l’État. Je me suis opposé à la secrétaire d’État chargée des collectivités territoriales sur ce point : ce n’est pas parce que vous avez rationalisé les périmètres que les capacités opérationnelles des territoires sont égales.

Je forme le vœu que la méthode que nous avons suivie pour l’évaluation, voulue par le président du Sénat, perdure dans le temps : non seulement elle maintient le lien territorial, mis à mal par l’interdiction du cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale, mais elle évite aussi le foisonnement des propositions de loi parfois inutiles.

En France, on préfère les expérimentations rapides, qu’il faudrait généraliser très vite. Je plaide, quant à moi, pour des expérimentations plus longues, sans crainte de la différenciation territoriale.

M. Philippe Bas, président. – Je souhaite aussi que cette méthode perdure, d’autant plus que cette évaluation pluraliste fait honneur au Sénat.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. – Ce qui m’a frappé le plus, lors de cette mission, c’est la capacité des territoires à digérer les réformes les plus échevelées : ils font preuve d’une capacité d’invention extraordinaire ! Cela est vrai aussi pour notre administration déconcentrée, qui s’est adaptée de la façon la plus satisfaisante possible. Attention, cependant ! Le Gouvernement, voyant que cela marche trop bien, pourrait bien être tenté de réduire les effectifs et de tout réorganiser de nouveau…

Pour éviter les aigreurs des perdants de la fusion des régions, les services régionaux de l’État ont été restructurés selon une logique multi-sites. Les sièges sont répartis entre le chef-lieu de la nouvelle région et les anciens chefs-lieux. Chaque service de l’État a conservé des sites partout. Ce n’est pas étonnant qu’avec une telle complication, le bilan soit contrasté, malgré la mobilisation du personnel, notamment de l’encadrement, et la souplesse de l’administration centrale concernée, qui a essayé de tenir compte du territoire et de faire réussir l’opération en aidant les services locaux. Le résultat est satisfaisant ; il serait dommage que cette organisation périclite à l’avenir. Or nous avons des craintes de ce côté-là.

Avec la complexité inhérente à l’organisation multi-sites, les difficultés n’ont pas manqué. Sur un même site, certains services bénéficient d’un encadrement sur place, d’autres sont pilotés par des supérieurs hiérarchiques qui se trouvent sur un autre site et, au sein d’un même service, les agents peuvent être répartis sur différents sites, en fonction de l’entité, voire de la sous-entité à laquelle ils appartiennent. Les services de l’État se sont positionnés avant même le résultat des élections régionales – on ne peut pas leur reprocher d’avoir voulu anticiper. Mais le résultat de tout cela, ce sont des déplacements nombreux, coûteux en frais, en temps et en fatigue, pour l’encadrement – mais pas seulement. La médiocrité des transports interurbains n’arrange rien. Il faut cinq heures pour aller d’un bout à l’autre de la Nouvelle-Aquitaine ! Même en Occitanie, il ne faut pas loin de trois heures pour aller de Toulouse à Montpellier.

Le point positif est que la nouvelle organisation a permis de limiter les effets liés aux restrictions budgétaires et à la baisse des effectifs par le biais des redéploiements de personnel, d’ailleurs souvent utilisés par les préfets de région pour renforcer l’échelon départemental. C’est un mouvement bienvenu, mais c’est aussi le paradoxe de la réforme, qui entend donner plus de pouvoir à l’échelon régional, mais qui contribue à réaffecter du personnel de la région au niveau départemental. La question est : jusqu’à quand ?

Les élus locaux craignent de voir les services publics de l’État s’éloigner toujours plus. La réforme a permis le maintien du niveau infradépartemental de l’administration déconcentrée. Je note ainsi que le Gouvernement a revu à la baisse son ambition de réduire le nombre de sous-préfets : seuls deux fusions et six jumelages d’arrondissements ont été réalisés à ce jour. Peut-être est-ce à cause des élections prochaines ?… Nous préférons y voir la reconnaissance implicite par le Gouvernement du rôle fondamental des sous-préfets.

Autre effet positif de la réorganisation des services : la confrontation des méthodes, des politiques, qui a permis une certaine rationalisation des choix et des pratiques. Les choses varient certes d’une région à l’autre, car il n’est pas toujours facile de concilier les « cultures » des anciennes directions.

La mise en place de l’organisation multi-sites implique un grand bond en avant numérique, pour parler comme le président Mao, ou l’apparition d’une « administration 3.0 », pour parler comme le Gouvernement. C’est une avancée bienvenue. Mais il faut que l’intendance suive, que le déploiement des outils numériques soit effectif. Or même la transmission routinière des documents et des informations n’est pas partout assurée, à cause de la faiblesse du débit dans certains territoires.

Il est difficile de faire le bilan de ce qui constitue une véritable mutation des conditions de travail. Le résultat varie selon l’implication de l’encadrement et des administrations centrales. En tout état de cause, le déploiement de ces nouveaux outils est nécessaire. Mais, si l’élan est donné, l’effort reste insuffisant. Les moyens financiers nécessaires, pour les visioconférences, par exemple, n’ont pas été mis.

Cette organisation multi-sites est-elle viable à long terme ? Tous les élus et fonctionnaires des anciens chefs-lieux régionaux s’en inquiètent. Sur ces sites, la taille critique des services n’est pas assurée. La poursuite de la réduction des budgets et des effectifs n’incite pas à l’optimisme. En outre, les fonctionnaires ont tendance à se tourner vers les nouveaux chefs-lieux, devenus plus attractifs pour leur carrière et leur sécurité.

Cela peut faire craindre un désengagement en pente douce. Si rien n’est fait, on verra peu à peu les sites éloignés du chef-lieu se vider de leur substance. Ce serait un énorme gâchis d’énergie, tant pour le personnel, les élus, les décideurs qui se sont investis. Il faut leur donner les moyens de fonctionner correctement.

M. Michel Mercier, rapporteur. – Cette mission devra reproduire ses travaux dans deux ou trois ans, car la situation va évoluer. Prenons l’exemple des communes nouvelles : la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales en a permis la création pour répondre à des problématiques rurales. Or elles sont aujourd’hui utilisées pour d’autres motifs : obtenir de meilleures notations, faire face aux grandes régions… Annecy, par exemple, est la plus grande commune nouvelle de France.

Cela m’amène à formuler une remarque sur la nécessaire humilité du législateur. Il vote une loi qui est la même pour tous, mais que les territoires s’approprient de manière différente. C’est la raison d’être d’une République décentralisée. Cela implique de ne pas voter d’autre loi de réforme territoriale avant que l’appropriation des derniers textes ne soit achevée.

M. Jean-Pierre Sueur. – J’adresse mes félicitations au quatuor de rapporteurs. Je suis heureux d’échapper ce matin au « brouhaha » ambiant, qui donne de la politique une idée telle que nous devons en être inquiets.

Je veux insister sur la logique positive des différentes lois dont nous discutons. Doter les territoires de l’outil métropolitain est ainsi une bonne chose. Le pendant de cette réforme était la mise en œuvre de communautés de communes plus importantes, avec plus de moyens, capables d’atteindre une taille critique dans les domaines de l’économie, de l’aménagement du territoire et de l’environnement.

L’avenir n’est pas dans l’opposition entre le monde rural et le monde urbain ; il est dans la conjugaison des dynamismes des métropoles et des communautés de communes.

Il existe une ambiguïté pour ce qui est des communautés d’agglomération, nos récents débats sur la proposition de loi visant à la mise en œuvre effective du droit à l’eau potable et à l’assainissement l’ont montrée. Certaines communautés d’agglomération correspondent en réalité à des communautés de communes, puisqu’elles comptent en leur sein une addition de nombreux villages isolés. On appelle donc agglomération ce qui n’est pas aggloméré ! Tout cela s’explique par le bénéfice de la dotation globale de...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5933 du 04/08/2017
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