Urbanisme

EXAMEN DU RAPPORT EN RÉUNION DE DÉLÉGATION

Lors d’une réunion conjointe, le jeudi 23 juin 2016, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et le groupe de travail sur la simplification législative du droit de l’urbanisme, de la construction et des sols ont examiné la proposition de loi de simplification du groupe de Travail et le rapport d’information de MM. François Calvet et Marc Daunis, rapporteurs du groupe de travail M. Jean-Marie Bockel, président. – Cette réunion est importante pour notre objectif de simplification des normes, à la suite de la démarche engagée par le Président du Sénat avec l’ensemble des commissions. Elle peut faire évoluer la culture politique sur le sujet. Si nous faisons de la politique, nous devons aussi faire bouger les lignes, et balayer devant notre porte de législateur. En bons Français, nous produisons des normes, et sommes parfois quelque peu schizophrènes, alors que nous sommes censés donner l’exemple à nos administrations.

M. Gérard Larcher signera prochainement avec M. Alain Lambert, président du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), une charte présentant une nouvelle méthode et des pistes communes sur la simplification. Une petite révolution est peut-être en marche, grâce à cette méthode de travail que nous avons initiée, pilotée par le Président du Sénat en personne, rassemblant l’ensemble des commissions permanentes, et grâce aux travaux exploratoires réalisés sur les normes réglementaires.

M. Rémy Pointereau, président du groupe de travail sur la simplification, a choisi un objet d’étude restreint – qui trop embrasse mal étreint – signalé par nos mandants comme le plus sensible. Imaginez tout ce qui pourrait se débloquer ! Ce travail fait l’objet d’une proposition de loi pouvant faire consensus entre toutes les sensibilités politiques, ce qui est de bon augure pour le débat avec l’Assemblée nationale. Nous n’en sommes pas à notre galop d’essai : à l’initiative du groupe de travail, nous avons déjà présenté une proposition de loi constitutionnelle sur la simplification du droit et une proposition de résolution pour simplifier les normes relatives à l’urbanisme et à la construction.

Je remercie M. Pointereau, premier vice-président de la délégation, et les rapporteurs, MM. François Calvet et Marc Daunis, pour leur important travail, remarquable, approfondi et non partisan, ayant mis en exergue des sujets rassembleurs. Ils ont notamment travaillé avec Alain Lambert et le ministre Jean-Vincent Placé.

M. Rémy Pointereau, président du groupe de travail. – Aujourd’hui, nous franchissons une étape dans la simplification, même si le chemin est encore long vers la simplification réelle. Le principe de la simplification normative fait consensus ; la difficulté réside dans sa mise en œuvre. En instaurant un groupe de travail sur la simplification législative du droit de l’urbanisme, ce qui constituait une démarche innovante – même si notre collègue Éric Doligé avait travaillé sur le sujet auparavant – notre délégation a voulu franchir une nouvelle étape dans la stratégie globale du Sénat de lutte contre l’inflation normative, afin que notre assemblée soit un moteur de la simplification. Il s’agissait précisément de passer aux travaux pratiques. Je salue l’énergie que le président Bockel a consacrée à cette idée audacieuse d’un travail associant commissions et délégation, pour que ce texte prospère. En février 2016, le groupe de travail a été lancé par une réunion inaugurale présidée par le président Larcher, ce qui constituait un signal politique fort.

Dès le départ, la feuille de route politique a été axée autour de quatre choix. D’abord, une démarche inclusive a permis d’associer toutes les composantes du Sénat et de coopérer avec les acteurs concernés, en particulier les associations d’élus locaux et l’exécutif. La composition du groupe de travail assure la représentation de l’ensemble du Sénat -groupes politiques et commissions permanentes, ainsi que la délégation aux entreprises. Chaque commission comportait deux représentants ès qualités dans le groupe de travail, afin d’assurer cette cohérence. La désignation de deux rapporteurs appartenant à la majorité sénatoriale et à la majorité gouvernementale témoignait de l’ancrage transpartisan du groupe. Les rapporteurs ont présenté leurs axes de travail à tous les présidents de commission, et ont été auditionnés par la commission des affaires économiques.

Ensuite, nous avons adopté une approche sectorielle consacrée à la simplification législative du droit de l’urbanisme, de l’aménagement et des sols, afin de répondre à la demande issue de la première consultation des élus réalisée à l’occasion du congrès des maires de 2014. Les 4 200 réponses portaient d’abord sur l’urbanisme et la construction.

Troisième choix, notre démarche participative garantit la prise en compte des véritables préoccupations du terrain. Le groupe a organisé 22 tables rondes et auditions, au cours desquelles 99 personnalités issues de 55 organismes ont été reçues. Il a surtout lancé une consultation nationale à destination des élus locaux, des fonctionnaires territoriaux, des professionnels et des citoyens. À sa clôture, elle avait reçu 10 478 réponses. Cela démontre tout l’intérêt de notre travail !

Enfin, nous avons souhaité aboutir à des propositions de simplification opérationnelles. D’emblée, notre groupe de travail était chargé de produire à la fois un rapport d’information et une proposition de loi. Nous avons choisi de ne pas embrasser trop de domaines à la fois et de veiller à éviter les simplifications de façade ou celles qui pèsent sur les collectivités comme, par exemple, la réduction des délais d’instruction des autorisations d’urbanisme. Nous avons aussi voulu, avec Jean-Marie Bockel et les rapporteurs, mettre en œuvre un dispositif très innovant : la proposition de loi a fait l’objet d’une étude d’impact complète de la part d’un grand cabinet d’avocats spécialisé, afin de montrer l’exemple. Nous souhaitions ainsi garantir l’adéquation des propositions du Sénat aux difficultés identifiées, s’assurer que ces propositions aboutiraient bien à des simplifications, et éviter les effets pervers, fréquents dans ce domaine.

Le groupe de travail a fixé quelques règles méthodologiques. Il a distingué la simplification normative de la déréglementation, et s’est concentré sur la simplification, sans remettre en cause le fond des politiques publiques. Selon les sondés, il était nécessaire de stabiliser le droit – le droit de l’urbanisme a été modifié plus d’une centaine de fois. Aussi avons-nous veillé à ne pas avancer de propositions susceptibles de nourrir l’instabilité normative. Ne prétendant pas faire table rase, nous nous sommes appuyés sur les nombreuses simplifications déjà intervenues sans les remettre en cause, mais, le cas échéant, en les prolongeant et en les renforçant grâce à l’apport de la consultation nationale.

Le groupe de travail a établi trois séries de propositions. La première constitue, conformément à la demande du président du Sénat, notre proposition de loi, texte audacieux mais consensuel de 7 chapitres, 14 articles et 25 mesures de simplification législative.

Une deuxième série de propositions figure dans le rapport. Nous souhaitons attirer l’attention du Gouvernement et du Parlement sur certains sujets que nous ne pouvions pas intégrer au texte : certains points relèvent du domaine réglementaire, voire des pratiques administratives ; d’autres concernent des projets de textes en cours d’élaboration ; d’autres enfin touchent à des problématiques structurelles d’ampleur méritant des investigations complémentaires ou excédant notre champ d’action.

La troisième série de propositions porte sur la fabrique de la norme. Si la révision périodique du stock de normes est un impératif, elle ne peut suffire si, dans le même temps, la production législative et réglementaire ne ralentit pas. Tuons la norme dans l’œuf, et appliquons à nous-même cette discipline.

M. Marc Daunis, rapporteur. – Notre première série de propositions, soit notre proposition de loi de simplification du droit de l’urbanisme, rassemble ce qui était de nature législatif et prioritaire à nos yeux. Les sondés demandent particulièrement des procédures plus rapides pour réaliser des projets locaux et davantage de stabilité du droit. La proposition de loi sénatoriale est bâtie autour de ces deux volets essentiels.

Il faut accélérer les procédures contentieuses : le délai moyen de jugement est de quatre ans et demi. Nos propositions prolongent et approfondissent les effets de l’ordonnance « Labetoulle » de 2013. Il s’agit par exemple de donner au juge la possibilité de soulever d’office la cristallisation des moyens, alors qu’il doit actuellement attendre une demande des parties. Il s’agit aussi de faciliter l’octroi de dommages et intérêts en cas de recours abusif en supprimant l’exigence d’un préjudice excessif, difficile à démontrer et peu mobilisé par les juges. Où commence l’excessif ? Une autre mesure forte, très attendue des acteurs locaux, permet au juge administratif d’être dans l’obligation de respecter un délai de jugement de six mois en matière d’urbanisme. L’ensemble de ces propositions a été bien accueilli par le président de la commission des Lois et par le ministère.

L’accélération des procédures passe aussi par un dialogue renforcé entre l’État et les collectivités. Nous ressentons la profonde dégradation des relations entre les services de l’État et les collectivités. Nous avons voulu systématiser les possibilités de dialogue État-collectivités sur les projets structurants. Ne voulant pas créer une énième structure, nous nous saisissons d’une instance existante pour la faire évoluer, et instaurer une instance départementale de dialogue avec trois missions essentielles : renforcer la transversalité et la coordination entre les services de l’État face aux projets locaux ; inciter ces services à accompagner les projets et à se placer dans une posture plus facilitatrice que répressive ; et donner une visibilité aux collectivités sur les étapes à suivre. Le représentant de l’État organiserait par ailleurs systématiquement un dispositif de référent juridique unique pour aider porteurs de projet et collectivités dans les domaines de l’urbanisme et de l’aménagement. Ce dispositif cohérent, instance départementale et référent juridique, sera un élément important de cadrage et de suivi de la procédure de permis environnemental unique que le Gouvernement compte mettre en œuvre. À terme, c’est d’un véritable rescrit environnemental dont disposeront ainsi les porteurs de projets, permettant une dynamique de respect des projets structurants et d’appliquer à un projet particulier nos grandes orientations. Les collectivités disposeront ainsi des règles du jeu, pour plus de cohérence et un niveau d’exigence pertinent.

Nous proposons aussi une simplification des règles applicables aux zones d’aménagement concerté (ZAC), en donnant à l’aménageur la faculté de fusionner dossiers de création et de réalisation de ZAC. Cette disposition pourrait être utile pour des ZAC de faible ampleur. La proposition de loi ouvre également la faculté de reporter l’étude d’impact au moment du dossier de réalisation de la ZAC afin d’éviter les redondances inutiles d’études d’impact : l’étude d’impact sera ainsi mieux adaptée aux impacts réels du projet que lorsqu’elle était réalisée au moment du dossier de création.

M. François Calvet, rapporteur. – Toujours en matière d’accélération des procédures, la proposition de loi comporte des mesures d’ajustement relatives à l’archéologie préventive, pour donner plus de prévisibilité aux porteurs de projets. D’abord, elle supprime, dans le cadre d’une demande anticipée de prescription archéologique, la durée limitée à cinq ans de la renonciation de l’État à prescrire un diagnostic lorsqu’il estime ce dernier inutile ; ensuite, elle conforte le délai légal de trois mois dont dispose le préfet de région pour prescrire des fouilles à compter de la réception du diagnostic – qu’il soit complet ou non.

La proposition de loi crée une procédure accélérée en cas d’urgence en sites classés, comme des falaises dangereuses nécessitant des travaux, afin d’éviter de s’en remettre à la jurisprudence et que les maires ne se retrouvent dans une situation compliquée. Enfin, elle propose une expérimentation pour autoriser les établissements recevant du public (ERP) de petites communes, situés à proximité les uns des autres, à mutualiser les places de stationnement adaptées aux personnes handicapées. Nous reprenons ainsi la proposition du rapport de Jean-Pierre Vial, et nous avons essayé d’aller plus loin avec Philippe Mouiller et Patricia Schillinger, mais, en l’état actuel des choses, cela ne nous a pas paru possible. Deuxième volet de la proposition de loi, la stabilisation du droit est une demande unanime de la part des élus mais aussi des professionnels ; le président Bockel a insisté sur ce sujet à de nombreuses reprises. Nous avançons une proposition forte visant à limiter l’effet perturbateur pour les plans locaux d’urbanisme (PLU) des évolutions imposées par les documents supérieurs – schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou autres – en cristallisant les règles du PLU pendant au moins 3 ans, et en donnant de la prévisibilité aux collectivités sur le calendrier d’évolution des PLU, grâce un rendez-vous triennal d’examen de leur mise en compatibilité éventuelle. Ainsi, la collectivité ne se poserait la question de la mise en compatibilité qu’à l’occasion de ce rendez-vous, au lieu d’être soumise à des évolutions dictées par les calendriers des documents supérieurs. Cela éviterait qu’à l’occasion d’une mise en compatibilité imposée par l’évolution du SCOT, du programme local de l’habitat (PLH) ou du plan de déplacement urbain (PDU), une révision complète ne remette en question les fondements du projet urbain. Enfin, avantage important, la nouvelle procédure assouplirait le délai de mise en compatibilité : l’on passerait d’un délai légal de trois ans actuellement à un délai adapté à la situation de la collectivité, compris entre trois et six ans.

La proposition de loi vise aussi à mieux maîtriser les circonstances du passage à un urbanisme intercommunal. Il est proposé que la révision simplifiée d’un PLU communal ne soit plus un motif de passage obligatoire au PLU intercommunal (PLUi) et que seule une révision pleine et entière d’un PLU, touchant aux orientations du plan d’aménagement et de développement durables (PADD), déclenche l’élaboration d’un PLU intercommunal dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents.

Une autre piste de stabilisation compliquée, qui fait suite à de nombreuses remarques de François Gatel, concerne le régime de protection des abords des monuments historiques, afin de répondre aux très nombreuses critiques sur l’imprévisibilité et la variabilité des prescriptions des architectes des bâtiments de France (ABF). Nous avons absolument voulu éviter de faire du populisme anti-ABF pour rechercher des solutions. Nous nous sommes concertés avec la présidente de la commission de la culture et avec notre collègue Françoise Férat, rapporteure du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP) : nous...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5902 du 30/12/2016
PAS ENCORE ABONNÉ
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X