Logement

Évaluation du prêt social de location-accession

Mots clés : Gestion immobilière - Logement social

INTRODUCTION

Par lettre en date du 31 octobre 2016, la ministre du logement et de l’habitat durable a commandé au conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) une mission relative à l’évaluation du prêt social de location-accession (PSLA). Pour la réaliser la mission était composée de Pascaline Tardivon, inspectrice de l’administration du développement durable et de Jean-Louis Helary, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, qui en assurait la coordination.

Cette mission s’inscrit dans le cadre du projet de territorialisation de la production de logements mené conjointement par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) et le secrétariat général de la modernisation de l’action publique (SGMAP). Parmi les préconisations présentées au comité de pilotage de ce projet, l’une porte sur l’accession sociale à la propriété au moyen du PSLA.

L’évaluation de ce régime de prêts répond au constat d’une hétérogénéité dans sa mise en œuvre locale. D’apparence complexe, le PSLA est un outil qui répond au souci de sécuriser les acquéreurs dans une démarche de propédeutique de l’accession à la propriété alliant accompagnement des ménages et financements adaptés. Compte tenu des avantages fiscaux qui s’y rattachent, la mission doit également apporter un éclairage sur la caractérisation du profil social de la population qui en est bénéficiaire. Enfin un éclairage, qui ne peut être que prospectif, concerne la mise en place très récente du bail réel solidaire (BRS) qui n’a pas encore connu de cas pratique d’application.

Pour procéder à cette évaluation, la mission a fait le choix de rencontrer deux séries d’interlocuteurs : sur le plan national des experts tels que l’association nationale pour l’information sur le logement (ANIL), des représentants de la promotion immobilière, du logement social, des banques ou plus simplement des personnalités qualifiées comme Bernard Vorms ou Jean-Claude Driant ; sur le terrain avec des visites dans des départements producteurs importants de PSLA : Ille-et-Vilaine, Ain, Drôme, Haute-Garonne et Val-de-Marne, ainsi que dans un département dénué de toute production, l’Oise ; dans chacun d’entre eux les entretiens ont été conduits avec la DDT, les collectivités territoriales, délégataires ou non les aides à la pierre, impliquées dans l’accession à la propriété, les opérateurs et, de façon systématique, l’association départementale d’information sur le logement (ADIL).

Près d’une trentaine d’opérateurs ont été rencontrés, représentant l’ensemble des familles HLM qui utilisent le PSLA.

Par ailleurs la mission a bénéficié de données communiquées par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) des Pays de la Loire, ainsi que de celles de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Nord.

Pour traiter ces données la mission s’est fait accompagner par le CEREMA (délégation territoriale Nord-Picardie), en la personne de Sylvain Guerini et de Pascale Bedu, qui ont produit un ensemble de cartes et de graphiques, figurant dans le présent rapport, à partir des données issues de l’info-centre Sisal, des fichiers fiscaux (filocom) et des bases de données des opérateurs.

Le présent rapport s’articule en quatre chapitres : un premier pose le contexte actuel de l’accession sociale à la propriété après un rapide rappel historique des dispositifs passés ; un deuxième s’attache à décrire les caractéristiques générales du PSLA ; un troisième s’intéresse particulièrement aux acquéreurs et tente d’en définir les profils ; un dernier fait des propositions d’améliorations du PSLA, en vue d’améliorer le suivi de la production, de connaître les caractéristiques des ménages bénéficiaires et de simplifier les procédures.

1. Le contexte de l’accession sociale

Depuis longtemps l’accession sociale a fait l’objet d’une attention particulière de l’État. On retrouve d’ailleurs ce même souci dans tous les pays occidentaux. Pour être succinct on peut rappeler la location-accession mise en place par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière. Ce dispositif qui se distingue du PSLA par une moindre sécurisation de l’acquéreur n’a rencontré que peu de succès.

Ce n’est qu’à la suite du rapport n° 2003-0146-01 établi par Bernard Ailleret (CGPC) et Bernard Vorms (ANIL) relatif à des formules innovantes pour encourager l’accession sociale que le PSLA a vu le jour par un décret précisant la loi de 19845 . Depuis lors le dispositif n’a pas beaucoup évolué On trouvera en annexe n° 4 le détail du fonctionnement du PSLA.

On peut également citer au titre de ce rappel historique la mise en place du Pass-foncier entre 2006 et 2010, qui permettait la réduction du prix de vente par la dissociation du foncier et du bâti pour des projets de construction neuve réalisés par des primo-accédants et des acquéreurs sous des plafonds de ressources identiques à ceux du PSLA. Ce dispositif créé par le 1 % logement sous l’égide de l’État, a successivement revêtu deux formes : le Pass-foncier individuel était un bail à construction sur 25 ans, le foncier étant acquis par un organisme désigné par le 1 % logement ; le Pass-foncier collectif était un prêt du 1 % logement avec un différé de remboursement.

En 2009 et 2010, l’octroi du prêt par le 1 % logement était subordonné à une subvention ou à un prêt sans intérêt, octroyé par les communes où étaient construits les logements, d’un montant compris entre 1 000 et 3 000 € . Ce dispositif, malgré une existence brève, a connu de la part des communes un réel engouement pour ce qui a été souvent cité comme un outil simple et efficace pour aider à l’accession sociale à la propriété. Il comportait également une garantie de rachat par le 1 % logement à une hauteur de 80 % du montant de l’opération, ainsi que le relogement des acquéreurs mais uniquement pour les ménages aux revenus inférieurs aux plafonds du PLUS.

Pour compléter ce constat on peut noter que le taux de propriétaires s’est stabilisé depuis plusieurs années autour de 58 %6, ce qui est inférieur à la moyenne de l’Union européenne plus proche de 70 %7 . Cependant la part des accédants à la propriété a fortement diminué depuis 1986, passant de 25,1 % à 20,1 %8 , mais on observe en 2016 une reprise pour les primo-accédants.

1.1. L’accession sociale à la propriété est un enjeu essentiel pour la puissance publique

L’accession sociale à la propriété est un enjeu politique fort, que ce soit pour l’État ou les collectivités territoriales.

Cela tient d’abord aux marchés locaux de l’habitat en zones tendues, qui ont connu des augmentations de prix dans le neuf et l’ancien rendant l’accès à la propriété très difficile pour les ménages à revenus modestes. Ce phénomène a également eu pour conséquences de réduire sensiblement le nombre de primo-accédants du début des années 2010 jusqu’en 2015, et de casser le parcours résidentiel des locataires du parc social ou du parc privé vers l’accession. L’enjeu est aussi de constituer une offre abordable pour assurer le maintien des populations modestes dans les territoires urbains et de faciliter le parcours résidentiel des ménages, compte tenu des faibles taux de rotation observés dans le parc social en zone tendue.

Au-delà, le soutien économique aux marchés locaux de la construction de logements représente également un enjeu important, notamment dans les territoires ayant connu une forte déprise industrielle. En effet le domaine de la construction représente l’une des principales sources de création d’emplois au titre de l’économie résidentielle.

Enfin, et quelle que soit la situation des territoires face aux problématiques du logement, l’accession sociale à la propriété est un levier permettant aux élus locaux de « maîtriser le peuplement » de leur territoire et d’éviter des phénomènes de baisse démographique, en jouant sur une offre de logements de qualité.

Ces politiques publiques d’accession à la propriété peuvent revêtir plusieurs formes qui agissent de façon concomitante en faveur des ménages à revenus modestes. On peut en distinguer 3 types : l’appui financier pour améliorer la solvabilité des ménages, comme c’est le cas pour le prêt à taux zéro (PTZ), le prêt d’accession sociale (PAS) ou le PSLA ; la sécurisation de la demande des ménages à faibles revenus avec les garanties offertes par le PSLA ; la dernière forme d’accession sociale consiste à favoriser la vente des logements locatifs sociaux aux locataires ou à d’autres personnes physiques. Ce dernier aspect n’est pas traité dans le présent rapport, ayant déjà fait l’objet d’une récente mission9 . Il est intéressant de souligner que le nombre de ventes, qui progresse annuellement, s’est élevé à environ 9 200 logements sociaux 10 en 2015 chiffre à mettre en regard avec les 8 080 agréments provisoires délivrés pour le PSLA. Au mieux la vente de logements locatifs sociaux équivaut en nombre au PSLA comme vecteur de l’accession sociale à la propriété, cependant on verra plus loin que la vente est en réalité le premier dispositif qui permet de favoriser l’accession à la propriété des ménages les plus modestes.

Comme le récent rapport de la Cour des Comptes consacré aux aides de l’État à l’accession à la propriété l’a souligné, le dispositif qui a été créé au fil du temps (PTZ, PAS, PSLA, APL accession) est complexe et évolutif. En termes financiers cet ensemble a mobilisé en 2015 environ 900 M e en crédits budgétaires et presque 1,1 Md e en dépenses fiscales. Cependant on peut noter que, pour le PSLA, le coût des dépenses fiscales n’a pas été chiffré par la Cour des Comptes (voir en 2.2. l’évaluation qu’en fait la mission). Enfin ce rapport, établi à la demande du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’assemblée nationale, a été complété par un rapport d’information établi par Mme Audrey Linkenheld et M. Michel Piron, députés, qui ne reprend que très partiellement les conclusions de la Cour. S’agissant du PSLA ce rapport défend notamment l’idée de l’étendre à l’ancien dans les centres-villes des villes moyennes qui connaissent des difficultés de maintien de leur population.

Encadré n° 1 – Rapport de la Cour des Comptes relatif aux aides de l’État à l’accession à la propriété novembre 2016

L’encadré n° 1 décrit les principaux outils financiers existants. Ces dispositifs ont la caractéristique commune de soumettre leurs bénéficiaires à des conditions de ressources variables en fonction de la zone géographique du projet, le zonage de référence étant celui relatif aux investissements locatifs. Ils peuvent par ailleurs être utilisés de façon complémentaire, ce qui rend l’évaluation des coûts encore plus délicate. Il est effet rare qu’un seul de ces outils financiers soit utilisé de façon isolée par un ménage, son intérêt étant de les cumuler.

On peut ajouter à ces dispositifs l’instauration d’une TVA au taux de 5,5 % dans un périmètre de 300 mètres autour des opérations soutenues par l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Ce dispositif permet à tout opérateur public ou privé de réaliser des opérations à l’intérieur et à proximité des sites en PNRU 11 .

1.2. Un enjeu fort pour les ménages

De l’étude réalisée en juin 2015 par le Crédoc « le regard des Français sur différents champs de la politique du logement », on peut tirer les enseignements suivants : les Français considèrent pour 2/3 d’entre eux que le logement est leur troisième préoccupation majeure après leur famille et leur cadre de vie ; nos concitoyens sont toujours soucieux de devenir propriétaires de leur logement et placent cette préoccupation au premier rang (21 %), même si c’est peu devant leur souhait de voir le logement locatif social se développer (18 %), ou aider à loger les jeunes actifs (15 %) ; s’agissant des territoires d’intervention des politiques publiques, les Français ne donnent pas de priorité nette entre les quartiers sensibles, les banlieues, le monde rural ou les centres-villes ; les motivations telles que la constitution d’une épargne durable et complémentaire pour la retraite, la transmission d’un patrimoine à ses enfants sont autant d’assurances recherchées pour l’avenir.

Les interlocuteurs de la mission ont souligné que les jeunes adultes semblent être de plus en plus nombreux à estimer que le modèle résidentiel selon lequel, dans la première phase de leur vie, ils sont locataires, et donc astreints à payer un loyer par définition « perdu », n’est plus pertinent. En effet tant qu’à payer, autant que ce soit pour devenir propriétaire le plus vite possible. C’est l’un des témoignages des évolutions dans la façon d’habiter, la pierre demeurant en France une valeur forte pour l’investissement d’avenir.

1.3. Les acteurs de l’accession sociale

On peut distinguer trois grandes familles de professionnels intervenant sur le marché de l’accession sociale à propriété : les établissements financiers ; les bailleurs sociaux dont la famille des coopératives, qui en demeurent l’un des plus forts vecteurs ; les promoteurs immobiliers.

S’agissant des banques, la mission n’a pas disposé des statistiques précises sur la répartition du marché du PSLA entre établissements bancaires 12 . À la lumière des entretiens, la mission a noté que les groupes bancaires s’y intéressant sont la Banque postale, le groupe Banque populaire et Caisses d’épargne (BPCE), le Crédit agricole, le Crédit mutuel et le crédit Coopératif. Ces établissements peuvent intervenir de deux façons : prêts aux opérateurs pour le financement de la construction des logements 13 et prêts aux particuliers. Faute de données spécifiques au PSLA, la mission reprend ci-après la répartition des PTZ+ et des PAS délivrés par les établissements bancaires, en s’appuyant sur les données établies par la société de gestion des financements et de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), estimant qu’il y avait là une grande proximité d’intervention dans la diffusion de ces produits qui sont complémentaires avec le PSLA (cf. tableau 1).

TABLEAU N° 1 RÉPARTITION ENTRE LES GROUPES BANCAIRES DISTRIBUANT DES PTZ+ ET PAS EXTRAIT DES RAPPORTS ANNUELS 2015 ET 2013 DU SGFGAS Globalement on observe que les positions des uns et des autres évoluent peu d’une année sur l’autre si ce n’est que la part des établissements mutualistes est à la hausse (Crédit mutuel et Crédit agricole) ainsi que la Banque postale, ces établissements cultivant une forte politique de proximité. Le Crédit foncier de France (CFF) garde une position principale sur ces marchés, ayant acquis sur ce créneau de marché une réelle expertise. C’est d’ailleurs pour cette raison, et pour sa couverture territoriale, qu’Arkéa/Crédit mutuel recourt aux services du CFF. Les autres banques intervenant auprès des particuliers ne sont présentes que de façon très marginale.

Malgré son caractère très sécurisé pour l’établissement prêteur, le PSLA reste un produit financier qui exige une grande maîtrise dans sa gestion compte tenu de son ciblage sur les ménages aux revenus modestes.

Les opérateurs HLM produisant des PSLA sont issus des 3 familles du monde HLM que sont les coopératives HLM, les entreprises sociales de l’habitat (ESH) et les offices publics (OPH). La répartition de la production de PSLA entre ces trois familles est présentée dans le tableau suivant :

TABLEAU N° 3 DE LA RÉPARTITION DE LA PRODUCTION PAR TYPE D’OPÉRATEUR

Malgré l’hétérogénéité des données disponibles on peut tirer les enseignements suivants : la montée depuis 2008 à 2011 est plus que progressive, puis connaît à partir de cette année-là une forte poussée essentiellement due à l’activité des coopératives ; depuis 2013, la répartition entre les familles est relativement stable autour des valeurs moyennes suivantes : coopératives environ 50 %, ESH environ 40 %, OPH environ 10 %. Cette répartition ne semble cependant pas corroborée par le graphique ci-dessous tiré d’un document de la fédération des coopératives de 2014, où pour le seul PSLA celle-ci s’établit cumulée entre 2006 et 2013 de la façon suivante : coopératives 42 %, ESH 36 %, OPH 21 %.

RÉPARTITION DU NOMBRE DE LOGEMENTS SELON LE PRODUIT, PAR FAMILLES D’OPÉRATEURS – OPÉRATIONS ACTIVES FIN 2013

En réalité ce n’est qu’à partir de 2013, que l’on observe un décollage des coopératives dans la production, les OPH réduisant les investissements consacrés au PSLA de moitié.

Face au PSLA, et de façon un peu caricaturale, le monde des opérateurs HLM se décompose soit en adeptes fervents et soit en opposants de crainte des dérives financières induites par les méventes. La pratique du PSLA exige en effet une parfaite maîtrise de toutes les phases d’une opération, depuis les premières négociations avec les élus locaux, jusqu’à la livraison et la levée finale d’option en passant par la commercialisation. Le PSLA est autant un outil financier qu’un processus de sélection reposant sur une forte capacité de pédagogie en direction des acquéreurs et ne saurait se résoudre à une simple opération de promotion immobilière. Nous reviendrons sur cette dimension au chapitre suivant. Mais les conséquences sur l’adhésion des opérateurs HLM sont importantes et conditionnent fortement les résultats obtenus par territoire.

Il convient d’ajouter à ces acteurs, les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété (Sacicap) au nombre de 53 qui construisent annuellement de 5 400 logements, dont une moitié en maisons individuelles avec un objectif de 10 000 logements d’ici à 2020. Elles ont livré en 2015 environ 800 logements en PSLA et 3 491 depuis 200816 .

Les SEM participent également à la production de logements en accession sociale à la propriété. Les résultats de logements produits sont présentés dans le tableau n° 2 fourni par la fédération des EPL pour les années 2013 à 2015.

TABLEAU N° 2 – PRODUCTION DES SEM L’essentiel de cette production tient à une SEM qui réalise plus de 80 % de la production de sa « famille ».

Enfin dans l’outil Galion, on observe une forte progression d’opérations dont le promoteur est une société civile immobilière (SCI) ou une société civile de construction-vente (SCCV) ; elles sont considérées comme relevant du secteur privé et représentent 20 % des opérations. Malgré ce que ce portage juridique pourrait laisser supposer, leur actionnariat est majoritairement composé d’organismes de logement social mais permet de faire collaborer plusieurs acteurs sur un même projet. Le recours à ce type de montage permet d’associer des promoteurs privés qui se chargent le cas échéant de la commercialisation, d’individualiser les risques par opération et de donner aux opérations d’accession sociale une image de promotion privée. La typologie utilisée dans Galion mérite sans doute d’être revue pour mieux prendre en compte ce cas de figure.

Enfin les promoteurs immobiliers classiques interviennent de deux façons dans la production de logements aidés par le PSLA : production vendue en bloc en VEFA aux opérateurs HLM la plupart du temps dans le cadre d’opérations mixtes comprenant du logement locatif social, du libre sous des formes diverses (logements soumis à défiscalisation, résidences pour seniors…) ; commercialisation pour certains opérateurs HLM dans le cadre de contrats de prestations particulières de service, certains opérateurs sociaux estimant que le métier de prospection de futurs clients pouvant bénéficier du PSLA dépasse le strict cadre des locataires HLM pour l’élargir aux locataires du parc privé ; à ce stade on ne peut pas estimer la part de ces opérateurs qui font appel à de telles compétences extérieures.

La fédération des promoteurs immobiliers (FPI) s’est fait à plusieurs reprises l’écho des attentes de ses adhérents qui souhaitent pouvoir rentrer sur le marché de l’accession.

Elle met en avant la « distorsion de concurrence » avec l’accession classique qu’introduit le PSLA du fait des garanties de relogement et de rachat qui incombent aux opérateurs, alors qu’elles sont mises en jeu de façon marginale. Certains bailleurs sociaux acceptent de passer des accords avec des promoteurs privés qui essayent de se positionner sur ce marché, pour les cas où la garantie de relogement devrait être actionnée, mais ce type d’accord reste rare 17 . Réglementairement, rien ne s’oppose à ce que la promotion privée fasse du PSLA, car il n’est pas spécifié que la garantie de relogement doive s’exercer au moyen d’un logement locatif social.

Dans la pratique, la FPI constate que seuls les opérateurs issus ou proches du monde HLM interviennent sur ce marché. C’est pourquoi elle défend l’idée d’un dispositif donnant accès sur tout le territoire à une TVA réduite (10 %) pour des acquéreurs rentrant dans des plafonds de revenus définis par la loi, ainsi que, le cas échéant, à une exonération de TFPB dans les mêmes conditions que pour le PSLA.

Cependant, au-delà de cette demande, le principe même de la procédure liée au PSLA apparaît à la mission relativement contradictoire avec le métier de promoteur. En effet celui-ci cherche à monter des opérations dans lesquelles son investissement ne doit pas être immobilisé trop longtemps. Un promoteur travaille avec des emprunts bancaires de courte durée (2 ans). De fait une opération de promotion immobilière, dont la durée dépasse 3 ans, toutes les phases d’élaboration, de commercialisation puis de construction étant incluses, peut présenter des risques du fait de l’immobilisation des capitaux investis. Or, le principe même d’une opération de logements en PSLA s’inscrit dans une temporalité plus grande. Il semble que le délai de 15 ans pendant lequel le promoteur reste engagé auprès de son acquéreur en cas de difficulté ne permette pas de clore l’opération sur le plan comptable, ce qui constitue une difficulté majeure. Il est alors nécessaire pour le promoteur de se garantir pour ce type de risques, ce qui peut grever l’équilibre financier de l’opération et implique de recourir à des assurances particulières. Enfin, de l’aveu même d’un promoteur « c’est un métier en soi de trouver des ménages modestes ». En effet dans le cas de l’accession en libre la vérification du caractère de solvabilité des acquéreurs est assurée par les banques.

1.4. Les critiques faites aux dispositifs d’accession sociale à la propriété

Le PSLA et, au-delà, les dispositifs d’accession sociale à la propriété ont fait l’objet de tout temps de critiques récurrentes. Nous nous contenterons ici de les rappeler et démontrerons dans les parties 2 et 3 que ces arguments se révèlent peu fondés s’agissant du PSLA.

Tout d’abord, l’accession sociale ferait courir aux populations qui sont ciblées par de tels dispositifs, un risque d’endettement inconsidéré compte tenu de leur capacité financière propre . L’analyse du profil des acquéreurs et les taux de non-confirmation des acquéreurs (cf. § 2.1) montrent que la sécurisation spécifique au PSLA évite cet écueil.

En second lieu le soutien de l’accession sociale contribuerait à freiner la mobilité professionnelle des acquéreurs . Sans que cela contredise totalement cet argument, il suffit d’observer en creux la carte N° 1 (cf. § 2.3) présentant la répartition géographique des PSLA depuis 2004 : les régions où celui-ci est le moins représenté, notamment dans l’est et le centre de la France, sont celles qui a contrario souffrent le plus de difficultés économiques et sociales liées notamment à une forte déprise industrielle et dont les populations ne quittent pas pour autant leur territoire. Au moins dans ce cas il n’y a pas de corrélation entre l’absence de mobilité et le recours au PSLA.

En troisième lieu, à l’instar du PTZ, le PSLA, toutes proportions gardées, pourrait alimenter l’étalement urbain . L’analyse ci-après (cf. § 2.2) démontre que les zones privilégiées d’implantation des opérations en PSLA ne concernent que peu les territoires de la zone C à l’exception de ceux situés immédiatement sous l’influence de la zone B.

1.5. Est-il opportun de maintenir une action publique en matière d’accession sociale ?

Aux critiques précédentes, on peut en ajouter deux autres concernant l’opportunité et la légitimité d’une action publique en faveur de l’accession sociale à la propriété.

D’une part, on pourrait s’interroger sur l’allocation d’avantages fiscaux liés au PSLA alors qu’en zone tendue par exemple la constitution d’une offre adéquate en logements locatifs sociaux apparaît encore comme une priorité de l’action publique sur laquelle doivent se concentrer les ressources budgétaires et fiscales. On pourra objecter que les enjeux financiers pour l’État et les collectivités en faveur du PSLA sont sans commune mesure avec ceux qui sont nécessaires à la production de logements locatifs sociaux. Par ailleurs, même si la part des acquéreurs issus du monde HLM n’est pas majoritaire parmi les bénéficiaires du PSLA, elle contribue, du moins dans les zones A et B, à améliorer le taux de rotation du parc social.

D’autre part, certains déplorent que les avantages octroyés aux acquéreurs ne soient pas assortis d’un contrôle effectif sur le prix de cession à la revente du bien18 . En effet la protection du droit de propriété rend difficile l’encadrement, par des clauses anti-spéculatives, des conditions de revente au prix du marché de logements achetés grâce à des aides publiques. Compte tenu des montants investis par les collectivités territoriales pour aider l’accession sociale, on assiste cependant à une multiplication de telles clauses dans les opérations de PSLA voire au recours au droit de préemption urbain.

C’est pour limiter les effets d’aubaine que ces reventes peuvent induire et garantir une vocation sociale à l’argent public investi que le législateur a créé la possibilité de mettre en place un bail réel solidaire (BRS)19 en s’appuyant sur un organisme de foncier solidaire (OFS)20 . Ce nouveau dispositif est un bail emphytéotique, qui crée des droits réels pour l’acquéreur, la propriété foncière et du bâtiment restant à l’OFS. L’acquéreur a en revanche un droit réel de jouissance sur le volume intérieur du bien immobilier acquis. En cas de transaction de ces droits, les nouveaux acquéreurs doivent rester dans les plafonds de ressources prévues par la réglementation, le bail initial étant renouvelé par l’OFS au nouvel acquéreur. Ainsi la transaction ne peut se faire que selon les conditions de prix rentrant dans des plafonds prévus par la réglementation. C’est pourquoi le bail est réputé rechargé à chaque transaction pour une durée équivalente à celle prévue initialement lors de la conception de l’opération. On prolonge ainsi de manière infinie dans le temps le bail sauf changement définitif de statut de l’immeuble par l’OFS21 .

Ce dispositif, dont au moins deux collectivités (Lille pour deux opérations en cours de montage, et Rennes qui en est encore à la réflexion préalable) se disent intéressées par la mise en œuvre, permet effectivement de garantir le maintien dans un statut social de logements en acquisition, ce que les clauses anti-spéculatives ne peuvent pas faire. Il est cependant lourd et nécessite sans doute de la part des collectivités un fort investissement de base pour équilibrer sur une longue période les finances de l’OFS. Le problème principal réside dans la durée de vie des logements qui devront faire l’objet de réhabilitations successives, dont le financement n’apparaît pas évident à partager entre l’OFS et le dernier acquéreur du logement. Les baux ont cette particularité qu’ils renvoient à un futur lointain le devenir in fine de la propriété et de l’indemnisation des droits réels ainsi acquis. Or le droit en l’état ne permet pas cette indemnisation finale. À ce stade de sa mise en place, la mission n’est pas en mesure d’exprimer un avis sur ce dispositif mais doute qu’il soit en concurrence avec le PSLA, car les règles imposées aux acquéreurs de PSLA (résider dans le logement pendant au moins 5 ans et rembourser la TVA en cas de revente avant 15 ans) limitent en partie une appropriation excessive de la plus-value.

Il est à noter que le législateur a créé par la loi portant engagement national pour le logement (ENL)22 un outil qui permet de prendre en compte le maintien du caractère social à l’accession à la propriété. Il s’agit de la société civile immobilière d’accession progressive à la propriété (SCIAPP) . Ce montage revêt une forme coopérative associant l’opérateur HLM et les acquéreurs dans laquelle ces derniers, sous réserve qu’ils respectent les plafonds de ressources, achètent la part correspondant à leur logement et aux locaux accessoires au même rythme, sur une durée d’au moins 25 ans. Les droits acquis peuvent être cédés, selon des modalités financières librement négociées, à d’autres personnes qui doivent cependant répondre aux mêmes conditions de plafonds de ressources et être acceptées par les membres de la SCIAPP. En réalité la valeur négociée est comprise entre la valeur nominale de rachat par l’opérateur HLM et une valeur de part d’une SCI contrainte nettement décotée par rapport au marché libre. Il semble que ce dispositif qui permet de maintenir le caractère social à l’opération d’accession, n’a été que très marginalement appliqué, mais l’a été au moins à Toulouse.

2. Le PSLA un produit efficace mais mal connu et inégalement réparti sur le territoire

Dans son rapport récent consacré aux aides de l’État, la Cour des comptes a chiffré le coût budgétaire du PSLA à 11,5 M € par an, sans préciser ce que cette somme recouvre ni évaluer les dépenses fiscales correspondantes.

La mission s’est donc efforcée évaluer le coût global du PSLA. Sur la base d’un prix moyen hors taxes de 160 000 € par logement 23 et d’une taxe foncière pour le bâti (TFPB) de 1 000 € par an, actualisée au taux de 1,5 %, on obtient les coûts unitaires suivants : différentiel de taux de TVA estimé à 23 200 € ; TFPB actualisée : 11 908 € 24.

En première approche si on se réfère au nombre de logements ayant reçu un agrément provisoire PSLA en 2015, soit environ 8 000, on obtient les montants suivants : pour l’État 185,6 M € de dépenses fiscales au titre de la TVA, et entre 8,1 M € et 21,4 M € au titre de la compensation de la TFPB selon le taux de compensation pratiqué qui varie entre 8,5 % et 22,4 % (données DGCL et comptes rendus de l’assemblée nationale) ; pour les collectivités territoriales entre 73,9 M € et 87,2 M € selon le taux de compensation fait par l’État.

En réalité ces montants doivent être moindres si l’on ne prend en compte que les agréments définitifs, mais là réside une nouvelle difficulté.

2.1. Estimation de la production réelle annuelle de PSLA

L’info-centre Sisal donne une photo au moment de la requête des agréments provisoires délivrés par les services instructeurs, DDT ou collectivités délégataires de type 3. Ces agréments font l’objet d’une convention par opération, signée par le Préfet et l’opérateur. Elle indique le nombre maximum de logements qui seront réalisés en PSLA, mais ce n’est que lorsque les logements seront commercialisés et que sera signé un contrat de location-accession entre un particulier et un opérateur que l’agrément deviendra définitif25 . Or, cette donnée ne figure pas dans Galion depuis le début du PSLA, et la DHUP estime incertaine la qualité de renseignement de cette information par les services instructeurs dans Galion. Qui plus est, aucune extraction automatique n’est prévue pour le moment dans l’info-centre Sisal26 .

2.1.1. Les étapes du PSLA

Pour évaluer un nombre approché de logements PSLA il convient d’abord de définir les étapes clés du processus d’acquisition d’un tel logement.

GRAPHIQUE N° 1 REPRÉSENTATION TEMPORELLE D’UN PSLA

Le graphique n° 1 permet de visualiser le déroulement temporel d’un PSLA avec l’indication des délais imposés par la réglementation (en gras). Autant le délai entre l’agrément provisoire et la livraison des logements n’est pas impératif, l’intérêt de l’opérateur étant de le contenir, autant le délai entre la date d’achèvement des travaux (DAT) et la délivrance des derniers agréments définitifs pour une même opération est contraignant et fixé à 18 mois. Au-delà de ce délai, les logements doivent être requalifiés en PLS ou vendus en accession libre. Une fois le contrat de location-accession signé par l’acquéreur, engendrant la délivrance de l’agrément définitif, le délai maximum pour bénéficier de la TVA à taux réduit est de 5 ans. Cependant au regard de la législation, la puissance publique n’a pas à connaître cette dernière date.

Pour être complet sur la description de ce cheminement il convient de noter que : l’agrément provisoire délivré n’a pas de limite temporelle de validité, ce qu’il faut sans doute corriger ; la notion de livraison issue de la promotion privée, est sans doute un moment clé que les opérateurs de façon relativement unanime retiennent.

Pour faire une évaluation du nombre de logements ayant effectivement bénéficié des dispositions fiscales du PSLA, la mission a disposé de plusieurs bases sans toutefois qu’elle puisse en vérifier la cohérence. Il s’agit de l’info-centre Sisal alimenté par Galion que renseignent les services instructeurs (DDT et délégataires), et de la base gérée par la SGA d’HLM.

2.1.2. La base de données GALION et l’info-centre SISAL

Faute de requête prévue dans l’info-centre SISAL, une extraction manuelle a été faite des données de Galion sur les agréments définitifs, à la demande de la mission. Compte tenu des incertitudes pesant sur les dates de saisie et l’exhaustivité de celle-ci (il semble que les agréments définitifs ne puissent être saisis dans GALION que depuis 2010 ou 2011) la mission présente avec réserve les données en parallèle des agréments provisoires et définitifs des années 2008 à 2015 dans le tableau n° 4. On peut noter que les données des agréments provisoires ne sont pas cohérentes avec celles publiées annuellement par la DHUP dans ses « chiffres clés du logement » bien qu’issues de la même source, l’info-centre SISAL 27.

TABLEAU N° 4 DONNÉES RELATIVES AUX AGRÉMENTS

Le tableau se lit de la façon suivante : 2 439 agréments définitifs pour des agréments provisoires accordés en 2013. Si l’on ne tient pas compte de l’année 2015 où il est encore trop tôt pour avoir un nombre significatif d’agréments définitifs (cf graphique n° 1 ci-avant) et que l’on calcule le taux de confirmation entre les deux types d’agréments sur la période de 2010 à 2014 soit 5 ans, on obtient un taux de 40 %. Cela est relativement cohérent avec les données départementales dont la mission a pu disposer : pour la Haute-Garonne un taux global de 34 % ; pour le Val-de-Marne un résultat nettement meilleur avec un taux de confirmation de 47 % ; dans l’Ain le taux est de 23 %, mais beaucoup d’opérations récentes ne sont pas encore livrées (et a fortiori commercialisées) ; de plus on observe quelques difficultés de commercialisation d’opérations réalisées dans des territoires à faible tension. Ces décalages dans la concrétisation des agréments sont illustrés dans l’annexe 5 à partir des données de l’Ain.

On peut donc tenter d’estimer le nombre d’agréments définitifs d’une année N en prenant comme base temporelle le nombre d’agréments provisoires de l’année N-3, voire N-4 auquel on applique le taux de confirmation estimé à 40 %. dans ce cas pour 2015 on aurait un nombre approché d’agréments définitifs compris dans une fourchette de 2 280 à 2 680 logements, ce qui est au-dessus de ce qui figure dans GALION. Le taux de 40 % d’agréments provisoires confirmés, qui reste à vérifier sur la base d’une estimation plus précise des agréments définitifs, peut apparaître peu important, mais il faut souligner que les opérateurs demandent les agréments provisoires en PSLA pour le nombre maximum de logements de l’opération qu’ils projettent. Celle-ci peut comprendre plusieurs phases de construction ou intégrer d’autres types de logements (logements locatifs sociaux, logements libres…), en cas de mévente le stock prévu initialement en logements PSLA peut être alors réorienté soit vers de l’accession libre soit vers du PLS. On ne peut donc pas parler en soi d’échec puisqu’en termes de production on aura autant de logements mais avec des statuts différents.

2.1.3. Les données de la SGA d’HLM La mission a également tenté de se servir de la base de la SGA d’HLM. Les données figurent dans le tableau n°5 qui met en parallèle les données d’agrément provisoires issues de Sisal et les agréments déclarés par les opérateurs garantis par la SGA d’HLM.

TABLEAU N° 5 DES DONNÉES AGRÉGÉES DE PRODUCTION

Il est important de souligner que le tableau n° 5 ne reprend pas les données des SACICAP et des SEM. Par ailleurs le mode de présentation retenu par la SGA est trimestriel et ne reprend de façon cumulée que les dossiers en cours de gestion. L’exploitation de ces informations est donc difficile pour évaluer la production totale du PSLA depuis l’origine.

2.1.4. Les chiffres des familles d’opérateurs

Pour 2015, sur la base des informations recueillies auprès des diverses familles d’opérateurs la production de logements livrés aurait été de 6 300 : 4 600 au titre de ce que la SGA HLM garantit ; 800 au titre des Sacicap en soulignant une possibilité de doublons avec le chiffre avancé par la SGA HLM sans que la mission puisse en évaluer le nombre ; environ 900 pour les SEM.

2.1.5. La progression du PSLA

Pour conclure, deux remarques s’imposent : d’une part le PSLA a « décollé » en 2011 et connaît depuis une progression continue, même si celle-ci ne peut être mesurée qu’à travers les seuls agréments provisoires, comme le montre le graphique n° 2. Cette évolution est corroborée par toutes les sources.

GRAPHIQUE N° 2 RÉPARTITION DES AGRÉMENTS PSLA PAR ANNÉE

2.2. Typologie des logements produits en PSLA

Pour appréhender cette typologie nous repartirons des données tirées de la base de la fédération des coopératives qui apparaît la mieux renseignée en la matière, même si elle n’est pas exhaustive.

TABLEAU N° 5 – CARACTÉRISTIQUES MOYENNES DES OPÉRATIONS EN PSLA

Le tableau n° 5 présente les données des logements agréés ces trois dernières années. Pour les prix et les surfaces des logements ce sont des moyennes qui sont des données trop agrégées pour marquer les différences entre les départements.

À noter, plusieurs observations viennent à l’appui de ce tableau : la répartition entre l’individuel et le collectif est stable autour quasiment des deux tiers pour le second ; les prix en valeur absolue et rapportés au m² sont peu différents entre les zones B et C29 ; la différence de surface s’explique par le fait qu’on a bien plus de maisons individuelles construites en zone C ; elles sont par définition un peu plus grandes que les logements collectifs à nombre équivalent de pièces, ce qui justifie un prix plus élevé en valeur absolue ; les prix sont relativement stables d’une année sur l’autre dans les trois zones ; l’augmentation des prix rapportée au m² croît plus vite pour les logements en zone A que pour ceux des deux autres zones.

GRAPHIQUE N° 3 – RÉPARTITION DES AGRÉMENTS PSLA PAR ANNÉE ET PAR TYPOLOGIE LOGEMENTS INDIVIDUELS

Le graphique n° 3 établi à partir des données de Sisal sur les agréments provisoires exploitations illustre bien que l’individuel n’est plus majoritaire dans la production de PSLA pour n’en représenter qu’un tiers. En outre on observe que c’est en 2011 que le phénomène s’inverse est 2011, année où le PSLA a connu un net « décollage ».

GRAPHIQUE N° 4 – RÉPARTITION DES AGRÉMENTS PSLA PAR ANNÉE PAR TYPE D’HABITAT

GRAPHIQUE N° 5 – RÉPARTITION DES AGRÉMENTS PSLA PAR ANNÉE ET PAR TYPOLOGIELOGEMENTS COLLECTIFS

Deux enseignements peuvent en être tirés : une production de logements collectifs privilégiant les T2 et T3 qui représentent 76 % du total ; une production de logements individuels axée sur les T4 avec 68 % du total.

2.3. Une répartition géographique contrastée

Sans revenir sur la montée en puissance progressive du produit qu’est le PSLA, il est intéressant d’analyser la répartition géographique du PSLA et son absence de concordance avec le vivier que représentent les ménages sous plafonds de ressources PSLA.

CARTE N° 1 RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES PSLA

En 2016 on constate cependant un effet de diffusion très léger dans à peu près tous les territoires à l’instar du département de l’Oise qui a connu sa première opération inscrite en 2016 pour 15 logements.

CARTE N° 2 RÉPARTITION DES POPULATIONS ÉLIGIBLES AU PSLA

Lorsqu’on compare les deux cartes, on observe qu’il n’y a pas de cohérence entre celle qui exprime « en gros » la demande potentielle (carte n° 2) et celle (carte n° 1) qui représente les agréments provisoires délivrés par département. Ainsi le littoral méditerranéen dont les populations théoriquement éligibles pourraient le positionner en tête de la production de logements en accession sociale a des résultats très médiocres. La priorité est donnée localement à la construction de logements locatifs sociaux.par les programmes locaux de l’habitat (PLH) et les services de l’État.

En second lieu, les départements dans lesquels moins de cinq logements en PSLA pour 10 000 habitants sont agréés représentent les deux tiers du territoire métropolitain, et pour onze d’entre eux aucun agrément n’y a été délivré en 9 ans. Il est symptomatique que ces derniers s’inscrivent dans la « diagonale aride » évoquée par le commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), qui a subi les effets les plus importants en termes de déprise industrielle. Le PSLA ne concerne donc qu’un tiers au mieux des départements. Dans le seul département de l’Oise, deux raisons peuvent expliquer une telle absence de production : d’une part un manque certain d’intérêt des collectivités locales qui, du fait de leur proximité de l’Île-de-France craignent de financer l’accueil de ménages qui en seraient issus au détriment de leurs propres habitants, et la priorité de l’État donnée à la production de logements locatifs sociaux pour loger les populations locales, très modestes ; d’autre part l’effet d’une concurrence provoquée par l’octroi aux opérateurs du monde HLM de subventions accordées conjointement par le conseil départemental et le conseil régional dans les périmètres ANRU, à hauteur cumulée de 20 000 e par logement en accession sociale, à condition que les acquéreurs soient issus d’un logement locatif social ; ce dispositif particulièrement attractif a dissuadé les opérateurs locaux de se lancer dans des opérations en PSLA ; il est maintenant supprimé, ce qui incite désormais les mêmes opérateurs à s’intéresser au PSLA.

La carte n° 1 montre que la densité des PSLA rapportée à la population est significative dans cinq départements en particulier relevant de types différents de territoires : rural (l’Aveyron), moyennement urbain mais sous l’influence de deux villes importantes que sont Lyon et Genève (l’Ain) et urbain, comprenant chacun une métropole. Dans tous les cas ces territoires sont en zones B et C à l’exception de l’Ain qui comprend une faible partie de son périmètre en zone A voisine de Genève (communauté de communes du pays de Gex).

Lorsque l’on procède à une analyse territoriale plus fine on constate que la majorité des opérations de PSLA est effectivement implantée en zone B et en zone C sous influence directe des zones B1 et B2.

Les graphiques qui suivent, donnent par type de logements (collectifs et individuels) l’évolution selon le zonage ABC depuis 2007.

GRAPHIQUE N° 6 – ÉVOLUTION DES AGRÉMENTS PSLA SELON LE ZONAGE ABC – LOGEMENTS COLLECTIFS

GRAPHIQUE N° 7 – ÉVOLUTION DES AGRÉMENTS PSLA SELON LE ZONAGE ABC LOGEMENTS INDIVIDUELS

On peut tirer des données disponibles la conclusion que depuis environ 3 ans les territoires d’application du PSLA sont essentiellement la zone B (pour les deux tiers de la production totale), la zone C n’étant concernée que pour 17 % et la zone A 15 %.

Dans le cas de l’Ille-et-Vilaine la carte n° 3 illustre cette répartition territoriale qui exclut a priori les zones plus rurales pour se concentrer sur Rennes, ceci résultant de la politique très volontariste des collectivités (cf partie 3) et des agglomérations de moindre importance telles que Vitré, Saint-Malo, les autres communes concernées étant soit dans le périmètre de la métropole soit dans son voisinage immédiat.

CARTE N° 3 – SITUATION DE L’ILLE-ET-VILAINE

Dans le cas toulousain on retrouve l’influence de la ville centre dans la répartition des PSLA, le sud du département plus montagneux étant totalement exclu. La concentration des opérations se fait sur 4 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) répartis concentriquement autour de la métropole elle-même.

En région Île-de-France, le Val-de-Marne et la Seine-et-Marne sont les deux départements les plus consommateurs de PSLA. Le premier est en zone A, voire A bis, tandis que le second est en zone B. Dans la périphérie immédiate de Paris, compte tenu des prix du foncier l’intervention de la commune sur laquelle a lieu l’opération est indispensable pour assurer son équilibre.

Dans les départements actifs dans l’accession sociale à la propriété, qu’ils soient urbains ou plus ruraux, on peut observer que la mise en œuvre du PSLA est le fruit de l’action d’un nombre restreint d’opérateurs : 2 dans la Drôme ; 4 dans l’Ain, dont l’un réalise la quasi-totalité des opérations ; 5 en Ille-et-Vilaine ; 5 dans l’agglomération de Toulouse, dont une SACICAP ; 3 en Val-de-Marne.

2.4. Le dispositif de solvabilisation est avantageux pour les acquéreurs

Les risques financiers pour les acquéreurs sont assurés par de nombreux filets de sécurité, qui permettent de solvabi-liser les acquéreurs.

Le principal avantage réside dans la baisse du taux de TVA de 20 % à 5,5 % . Ce gain de 15 points permet une réduction notable du prix de vente, réduction qui s’explique aussi par les marges réduites de certains opérateurs.

Pour illustrer celui-ci, on peut donner quelques exemples tirés des visites effectuées sur le terrain, à commencer par l’Île-de-France : dans le Val-de-Marne une opération livrée en 2013 à Champigny-sur-Marne (zone A) les prix de logements PSLA étaient hors taxes de 2 610 € /m² pour un T2 ; 2 220 € /m² pour un T3 ; 2 160 € /m² pour un T4, la moyenne des prix d’appartements neufs étant de 3 834 € /m² TTC pour le Val de Marne au 3e trimestre 201330 ; À Brou-Chantereine (zone B) en Seine-et-Marne les prix (HT) de logements PSLA en 2015 étaient de 2 220 €/m² pour un T3, 2 120 € /m² pour un T4, 2 080 € / m² pour un T5, la moyenne des prix en collectif neuf étant de 3 981 € /m² TTC en Seine-et-Marne au 3e trimestre 2015 (ECLN) ; À Malakoff (zone A+) pour une opération livrée en 2015 les prix (HT) PSLA étaient de 2 660 € /m² pour un T2 et de 2 600 € /m² pour un T4, la moyenne des prix pour un logement en collectif dans les Hauts-de-Seine au 4e trimestre 2015 étant de 6 377 € /m² TTC ; À Toulouse , pour une opération livrée en 2015 les prix hors taxes ont été de 2 340 € /m² pour un T3 et de 2 200 € /m² pour un T5, le prix moyen au m2 sur Toulouse Métropole étant de 3 500 e en collectif neuf (ECLN).

Enfin dans l’ Ain sur le pays de Gex à Divonne-les-Bains une petite opération comprenant du PSLA en T3 a été livrée en 2015 avec un prix de vente de 3 120 € /m² alors que le prix de vente médian sur ce territoire en zone A est de 3 740 € /m² (source base des notaires, incluant des logements dans l’ancien), prix qui contraste avec une opération livrée en PSLA à la même époque à Bourg-en-Bresse pour 2 270 € /m² pour un T3.

On comprend à la lumière de ces données très fragmentaires que l’intérêt du PSLA est directement en rapport avec l’état des marchés locaux de l’habitat et qu’il exige dans sa mise en application de faire des études précises de marché.

L’autre avantage important est l’exonération de la taxe foncière pour le bâti (TFPB) sur une période de 15 ans. La mission l’estime à près de 12 000 e pour un logement de 160 000 e HT. On ne développera pas cet avantage sachant que pour les communes il représente une perte de ressources parfois lourde.

La possibilité de cumuler le PSLA avec le PTZ depuis 200931 , ainsi qu’avec le PAS est un atout non négligeable ; les modalités actuelles du PTZ, qui fluctuent malheureusement trop vite au gré des lois de finances, sont attractives et permettent de compléter les apports personnels ou constitutifs de la période locative ; on peut noter qu’en région parisienne dans les zones A+ le cumul des taux bas avec l’octroi d’un PTZ avantageux peut conduire les opérateurs à recommander aux acquéreurs de ne pas recourir au PSLA en fonction de la hauteur de leur apport, le cumul de l’octroi de prêts à taux bas et des conditions favorables actuelles du PTZ figées jusqu’à la fin 2017 pouvant compenser la perte du bénéfice de la TVA à taux réduit ; on voit donc que des conditions financières intéressantes du PTZ peuvent dissuader les ménages les plus solvables de recourir au PSLA.

L’acquéreur est en principe exonéré du paiement de la taxe de publicité foncière , compte tenu que l’opérateur est un organisme HLM, dont les opérations ne rentrent pas dans le champ d’application de cette taxe.

Enfin, le premier versement effectif se fait à l’entrée dans les logements , ce qui est une grande différence avec l’achat classique en VEFA où les acomptes sont à verser à la signature puis en fonction de l’avancement des travaux ; a contrario l’acquéreur en PSLA doit payer deux fois les frais de notaire stricto sensu, une première fois à la signature du contrat de location-accession et une seconde fois pour la vente effective après la levée d’option. À tous ces avantages s’ajoutent les dispositifs de sécurisation que sont la garantie de relogement et la garantie de rachat dans les 15 ans à compter de la levée d’option32 .

2.5. Il comporte aussi des atouts pour les opérateurs malgré quelques aléas

La lourdeur apparente du PSLA avec ses contraintes en matière de relogement et de rachat en cas de défaillance des acquéreurs, implique de la part des opérateurs une phase d’acculturation pour adapter leurs propres services aux contraintes spécifiques de la commercialisation de ce type de produit et au suivi d’un acquéreur qui est à la fois locataire et impliqué dans la copropriété. Une fois ce cap franchi, les avantages, fiscaux notamment ne sont pas négligeables. On retiendra : au-delà du délai de dix-huit mois après l’achèvement des travaux l’agrément provisoire n’étant pas transformé en agrément définitif, l’opérateur devrait reverser la TVA réduite et ainsi acquitter un différentiel pour les logements non commercialisés sous le régime PSLA ; en pratique la possibilité offerte aux opérateurs de transformer les logements agréés en PSLA en logements locatifs conventionnés avec un loyer PLS permet d’éviter le paiement de ce différentiel ; au-delà de la deuxième année de son achèvement, si le logement n’a pas fait l’objet d’une vente (ou levée d’option), l’opérateur doit opérer une livraison à soi-même (LASM) et déclarer la TVA sur le coût de revient du logement. Toutefois le mécanisme mis en place permet de ne faire aucune sortie de trésorerie, ce qui est favorable pour les opérateurs ; enfin, si logement n’est pas vendu au 1er janvier de la quatrième année qui suit son achèvement, l’option n’étant pas levée, l’organisme est tenu de reverser un vingtième de la TVA précédemment déduite (au taux réduit au moment de la LASM) l’immeuble n’étant pas utilisé pour une activité non soumise à la TVA au taux réduit ; si le logement n’est pas occupé le reversement n’est pas dû ; d’une façon générale l’opérateur peut déduire la TVA sur les travaux et les dépenses d’études et d’acquisition foncière dès leur paiement, alors que celle due au titre de la vente n’intervient qu’une fois le transfert de propriété effectif. Il n’y a donc pas de financement de cette taxe pendant la durée de la phase locative.

Il convient de souligner la souplesse du dispositif qui permet la transformation des logements PSLA invendus en locatif à loyer PLS33 , avec l’accord des services instructeurs (DDT et délégataires des aides à la pierre), ou en accession libre si le marché permet de les absorber.

Les fragilités des opérateurs sont à rechercher d’abord dans l’obtention de garanties d’emprunts.

La SGA d’HLM, créée en 2006, garantit obligatoirement les opérateurs HLM qui produisent des logements en accession sociale à la propriété pour les cas où ils rencontreraient des difficultés financières résultant de ce type d’opération. Elle ne garantit donc pas des opérations comme telles mais l’opérateur lui-même. Actuellement 357 organismes du logement social bénéficient de cette garantie. En revanche, d’autres producteurs de PSLA tels que les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété (Sacicap) et les SEM qui ont une activité immobilière sociale, ne peuvent être garantis par la SGA HLM.

Toutefois il appartient à chaque opérateur d’obtenir des garanties pour les emprunts souscrits pour chaque opération. Traditionnellement les opérateurs se tournent vers les communes ou les départements. Or, on observe que certaines collectivités (départements, petites communes, EPCI n’ayant pas pris la compétence) commencent à refuser ces garanties. Elles hésitent en effet à dégrader leur ratio d’endettement alors même que l’appel des garanties d’emprunt des bailleurs sociaux est extrêmement rare.

En outre, les conseils départementaux ne suffisent plus à compenser ces refus eux-mêmes pouvant réserver leur garantie à leur propre bailleur. Cela conduit donc les opérateurs à prendre des cautions qui renchérissent mécaniquement les coûts et donc fragilisent les équilibres financiers.

Par ailleurs, les opérateurs rencontrés au cours de visites de terrain ont évoqué les difficultés qu’ils rencontrent dans les discussions avec des communes généralement petites qui renâclent à voir des opérations en PSLA se faire sur leur territoire du fait de la perte des recettes de TFPB. Ceci est d’autant plus vrai que la compensation par l’État est de plus en plus minime, ce qui renforce les réserves des communes, d’autant que les dotations budgétaires de l’État sont elles-mêmes en forte réduction.

Enfin on note au titre des fragilités les garanties de rachat des logements en cas de difficultés des acquéreurs dans les 15 ans qui suivent la vente. C’est là une contrainte forte mais en réalité elle est à relativiser, car ces cas sont rares. La sélection des candidats acquéreurs effectuée en amont peut influer sur la mise en œuvre de cette garantie.

Malgré ces aléas, le PSLA se révèle rentable : s’agissant des fonds propres qu’implique le PSLA, les opérateurs, quasi unanimes, n’observent pas une augmentation significative de leur montant par rapport à ce qui est consacré à la production de logements locatifs sociaux. De fait, ceci revient à affirmer que cette activité peut recouvrir une certaine rentabilité financière que la mission n’a pas eu les moyens d’évaluer. Certains opérateurs ont évoqué des marges de l’ordre de 3 à 5 %.

3. Le profil des acquéreurs reflète la sélection effectuée par les opérateurs et des politiques des collectivités en faveur de l’accession

3.1. Les ménages acquéreurs sont jeunes

Beaucoup de jeunes ménages d’une ou deux personnes

Le profil des ménages qui se dégage à partir des données 34 met en évidence une forte proportion de jeunes ménages parmi les acquéreurs (50 % ont moins de 35 ans), ce qui répond bien aux attentes des collectivités. À l’autre extrémité on trouve dans certains départements une part non négligeable de personnes de plus de 60 ans (20 % dans l’Ain), le PSLA n’étant pas réservé aux primo-accédants.

GRAPHIQUES NOS 8 ET 9

MÉNAGES ACQUÉREURS PSLA – NOMBRE DE PERSONNES COMPOSANT LE MÉNAGE (échantillon de 3 909 logements)

Des revenus et un apport personnel très variables en fonction des marchés locaux et des politiques des collectivités

GRAPHIQUE N° 10 – MÉNAGES ACQUÉREURS PSLA TRANCHE DES REVENUS (échantillon de 2 755 logements)

GRAPHIQUE N° 11 – MÉNAGES ACQUÉREURS PSLA PART DE L’APPORT PERSONNEL SUR LE PRIX DE VENTE

Si, dans certains cas, l’apport personnel représente 100 % du prix du logement, c’est que les textes n’imposent ni d’être primo-accédant ni de s’endetter. Le nom même de PSLA ne signifie pas qu’un prêt est accordé aux ménages acquéreurs mais aux opérateurs.

Par ailleurs, compte tenu du faible nombre de ménages dans certaines bases de données, la mission invite à la prudence dans les conclusions qui pourraient être tirées de ces graphiques. Des croisements entre âge des acquéreurs et apport personnel (annexe 4) éclairent cette répartition.

3.2. Le PSLA est utilisé de façon croissante comme un levier des politiques locales de l’habitat

De nombreuses collectivités locales s’étaient engagées dans le PASS-Foncier. La disparition de ce dispositif, unanimement apprécié, n’a pas eu pour conséquence un repli des politiques d’accession mais plutôt leur redéfinition. Pour la majorité des agglomérations de taille moyenne, confrontées à une paupérisation et un vieillissement de leur population (voire à une baisse de celle-ci), la revitalisation des villes-centres et de leur périphérie immédiate est un enjeu d’importance ; l’offre de logements neufs, « mixant » plusieurs produits (PLUS, PLS, PSLA, accession libre) fait partie des leviers actionnés.

Dans les grandes agglomérations et les métropoles, l’ambition des élus est à la fois de diversifier les statuts d’occupation dans les secteurs en renouvellement urbain et de garder les « classes fécondes » qui partent en périphérie. Ces ambitions se traduisent dans les documents à caractère prescriptif ou programmatique que sont les PLU et les PLH : Toulouse, Nantes, Rennes, Saint-Malo par exemple affichent des objectifs chiffrés qui sont déclinés par territoires, et valorisent une palette de produits d’accession soutenus à travers divers leviers : foncier décoté, subvention au logement donnée à l’opérateur ou à l’acquéreur sous conditions de ressources et en assortissant leurs aides de clauses anti-spéculatives.

Les opérateurs soulignent le caractère très positif de ce volontarisme des collectivités : outre son impact, décisif, en matière d’accès au foncier, il permet de mobiliser les banques et les services de l’État sur un objectif partagé, comme la mission a pu l’observer dans l’agglomération toulousaine.

Le PSLA est d’ailleurs pour les opérateurs un point d’entrée dans certaines communes (Ain, Haute-Garonne).

Certaines collectivités vont encore plus loin en ciblant ou excluant des catégories de ménages : ainsi Rennes Métropole impose que l’acquéreur en PSLA bénéficie d’un PTZ, afin de favoriser les primo-accédants, et des conditions de résidence ou d’activité professionnelle sur le territoire métropolitain. Dans le Val-de-Marne, la plupart des communes et le conseil départemental étant défavorables à la vente HLM, le PSLA se trouve positionné comme le vecteur social de l’accession à la propriété. On constate nettement, à travers l’indicateur de spécialisation présenté en annexe 4, les effets des choix opérés par les collectivités ou les opérateurs sur le profil des ménages acquéreurs, en comparant les revenus (sous plafonds PLUS) de ces derniers et ceux de la population de la ville ou du département (sous plafonds PLUS).

La coopération avec les collectivités locales et les EPCI ne dispense cependant pas de prendre en compte le marché. En effet, certains projets ne rencontrent pas leur clientèle.

Dans certains sites en PNRU, comme à Toulouse, les PSLA souffrent de l’offre « concurrente » des logements réalisés avec une TVA à 5,5 % et bénéficiant d’une prime ANRU (10 à 15 000 euros) et la livraison simultanée de plusieurs dizaines de logements dans un secteur ayant une capacité d’absorption limitée ajoute à la difficulté ; ailleurs il arrive que les produits ne correspondent pas à la demande (petit collectif en milieu rural) ou qu’ils soient trop chers par rapport à l’offre de constructeurs de maisons individuelles ou aux logements dans l’ancien (Pays de la Loire, Ain).

3.3. L’accès à l’information et l’appréciation de la solvabilité pèsent dès la précommercialisation

La délivrance de l’agrément définitif est subordonnée à la vérification du respect des plafonds de ressources des candidats, mais les banques et les opérateurs peuvent avoir des politiques qui sélectionnent les plus solvables d’entre eux. Dans les simulations effectuées pour apprécier la solvabilité de l’acquéreur potentiel en phase de précommercialisation, il arrive que ne soient pris en compte ni l’octroi éventuel du PTZ ni l’exonération de TFPB ; certains majorent même les taux d’intérêt d’un point, ce qui a pour effet de sélectionner les acquéreurs ayant les revenus les plus élevés.

Les opérateurs confirment la part significative prise par les communes ou certains EPCI dans la diffusion de l’information sur la construction de PSLA, voire dans la mise en relation entre le produit et ses acquéreurs potentiels. Certaines communes tiennent des listes de ménages candidats à l’accession et, dans certaines zones où la demande est forte, organisent « l’attribution » des logements : dans une commune du Val-de-Marne, un notaire reçoit en mairie les ménages candidats en fonction de leur ordre d’inscription sur la liste d’attente (sans que les élus interviennent dans le processus). À Rennes, lorsque l’opérateur ouvre sa période de commercialisation, la métropole fait connaître l’offre sur ses supports (journaux, internet) et tous les ménages peuvent candidater pendant une période limitée (2-3 mois). Le promoteur engrange les candidatures et vérifie l’éligibilité des ménages. Les dossiers sont ensuite examinés dans une commission tripartite associant des représentants de la métropole, de la commune d’implantation du logement et du promoteur.

Dans certaines opérations où Action logement pré-finance le PSLA, une information peut être donnée aux salariés des entreprises cotisantes. Dans le Val de Marne, Coopimmo a passé une convention avec Equature, filiale d’Amallia pour apporter un conseil aux ménages dans l’étude de leur plan de financement. Un travail de même type est effectué dans l’Ain par la délégation départementale d’Amallia35 .

Enfin, les salons de l’immobilier des dernières années ont également contribué à faire connaître le PSLA. Les « commerciaux » y présentent le produit et en fonction des projets et des revenus des ménages qui manifestent leur intérêt, ils le proposent en PSLA, lorsque les ménages intéressés ont des ressources inférieures aux plafonds, tantôt en VEFA36 , dans le cas contraire.

On peut ajouter qu’un certain nombre d’opérateurs ont souligné que la commercialisation par voie d’affichage sur les chantiers est aussi un moyen efficace, dès lors que le PSLA est bien connu dans les territoires.

3.4. Le PSLA n’est pas le vecteur le plus adapté de la mobilité au sein du parc social

La commercialisation auprès des locataires HLM s’opère de façon assez différente d’un bailleur social à l’autre : ils sont informés en priorité à travers la revue interne du bailleur, le site internet ou un courrier accompagnant la quittance de loyer. Certains organismes organisent des rendez-vous « mobilité » afin de proposer un projet d’accession à des locataires devant acquitter un surloyer ou identifiés comme étant en sous-occupation dans leur logement. Certaines communes comme Nanterre ou Champigny-sur-Marne demandent formellement à leurs opérateurs d’accueillir des ménages issus du parc locatif social dans l’objectif de favoriser la promotion sociale.

Appréhender la part des anciens locataires du logement social parmi les acquéreurs en PSLA se révèle particulièrement délicat, cette information n’étant pas recueillie de façon systématique par les opérateurs. Selon ces derniers leur part varie entre 20 et 30 %. L’USH, dans un document qu’elle a élaboré pour la mission, estime « en QPV et hors QPV, entre 15 % et 35 % la part des acquéreurs en PSLA antérieurement locataires HLM ». La modestie des revenus des locataires du parc social rend assez difficile une accession en neuf et la vente HLM se trouve beaucoup mieux positionnée en termes de prix, du moins en zone dense. La comparaison des revenus entre locataires HLM et acquéreurs en PSLA est assez éclairante (pour plus de développements voir annexe 4).

GRAPHIQUE N° 12 – COMPARAISON DES MÉNAGES ACQUÉREURS PSLA ET DES MÉNAGES LOCATAIRES HLM

3.5. Le nombre de défaillances est faible et les garanties sont peu mobilisées

Alors que le dispositif du PSLA est conçu pour sécuriser au maximum les acquéreurs, avec la possible garantie de relogement en cas de non levée d’option au cours de la période indiquée dans le contrat et la garantie de rachat pendant 15 ans en cas de difficultés listées dans le décret de 2004, on constate un très faible nombre de non levées d’option et encore moins de rachats.

Si la majorité des contrats de réservation se transforment en contrats de location-accession, on observe une proportion de 10 % de désistements avant même la livraison des logements. Selon l’opérateur Neotoa (Ille-et-Vilaine) le contrat de réservation n’engage pas les candidats, malgré le versement d’un dépôt de garantie et la concurrence est parfois vive entre opérateurs. Afin d’enrayer ce phénomène, Rennes Métropole a décidé de ne plus agréer qu’une opération par commune à la fois.

Après la signature du contrat de location-accession, les non levées d’option sont à peu près du même ordre (10 %). Promologis à Toulouse reconnaît une dizaine d’« échecs » sur 1 000 logements vendus en PSLA. Expansiel affiche 172 résiliations (85 avant entrée dans les lieux, 87 après), concentrées sur quelques opérations pour plus d’un millier de logements réalisés. Quant à Semcoda, son directeur dénombre 19 résiliations sur 450 contrats, et 10 garanties de rachat exercées par an sur un stock de plusieurs centaines de logements.

Cela confirme que tous les acteurs impliqués dans ce type d’acquisition (banques, opérateurs, ménages) ont bien accompagné le projet et sans doute sélectionné les candidats les plus « mûrs » pour un projet d’accession.

Certains opérateurs ont un RV annuel avec le locataire-accédant pour faire le point sur l’avancement de son projet. Coopimmo (Val-de-Marne) organise des réunions d’information sur la gestion en copropriété.

Les cas dans lesquels les ménages renoncent à lever l’option tiennent, aux dires des opérateurs, à des problèmes de perception de l’environnement (quartier ou voisinage), mais aussi à des malfaçons ou des charges de copropriété trop élevées (ADIL de Haute-Garonne). Les difficultés financières ne sont pas le principal motif. Il faut toutefois rappeler que, d’une façon générale, le taux de défaillance dans l’accession sociale est extrêmement faible (la Cour des comptes estime à 0,03 % le nombre de sinistres pris en charge par la SG FGAS au titre du PAS et du PTZ).

Les ADIL rencontrées sont désormais beaucoup moins consultées par les candidats à l’accession (environ 10 % des consultations) qu’autrefois. En ce qui concerne les plans de financement, les courtiers et les simulateurs disponibles sur Internet ont pris l’avantage. En revanche elles demeurent une référence pour les questions d’ordre juridique et sont consultées sur les spécificités de la location-accession. La communauté d’agglomération de Bourg-en-Bresse a, par le passé, cherché à sécuriser l’accession sociale en liant son aide aux ménages (5 000 e ) à une obligation pour l’acquéreur de rencontrer l’ADIL de l’Ain et pour l’opérateur de respecter des normes en matière de qualité thermique, mais l’opération a été arrêtée faute de succès. Quant à l’ADIL d’Ille-et-Vilaine, elle a noué une collaboration avec la CAF pour sensibiliser les primo-accédants dans le cadre de réunions d’une demi-journée au cours de laquelle toutes les aides destinées à l’accession sont présentées.

4. La dynamique constatée ne doit pas être enrayée même si des améliorations peuvent être envisagées dans la mise en œuvre du PSLA

Au vu du nombre croissant d’opérateurs qui demandent des agréments, il semble que le PSLA sorte enfin de la pénombre où il est resté longtemps cantonné. Compte tenu de la part qu’il prend dans les politiques locales de l’habitat, il mérite d’être mieux connu, mais les constats effectués ne justifient pas de le modifier substantiellement ; aussi les recommandations de la mission visent plutôt à le « toiletter » afin de renforcer son efficacité.

4.1. Rappeler la philosophie de la location-accession en encadrant la durée de la phase locative

Alors que le principe de la location-accession est de permettre à un ménage modeste de se constituer un apport personnel et de bénéficier d’un droit à l’essai, on observe une nette tendance au raccourcissement de la phase locative. Pour certains opérateurs l’intérêt de la phase locative ne réside pas dans la constitution d’une épargne mais dans la possibilité de tester le lieu (commune, quartier, logement) et les capacités de remboursement. D’après une étude menée par l’Union sociale pour l’habitat et les Fédérations sur un échantillon de 2 498 logements les levées d’option se répartiraient par tiers : 1er tiers : levée d’option dans l’année suivant l’entrée dans les lieux ; 2e tiers : levée d’option dans les 2 ans de l’entrée dans les lieux ; 3e tiers : levée d’option entre 3 et 5 ans suivant l’entrée dans les lieux.

Les données recueillies par la mission donnent une répartition quelque peu différente :

GRAPHIQUE N°13 – MÉNAGES ACQUÉREURS PSLA DÉLAI DE LEVÉE D’OPTION (échantillon de 1 802 logements)

Les contrats que la mission a pu étudier précisent généralement une durée minimale et maximale pour la phase locative, au terme de laquelle l’option doit être levée, mais tous les interlocuteurs rencontrés s’accordent sur l’intérêt conjoint des acheteurs et des vendeurs pour que l’option soit levée rapidement. Cet empressement tient à des éléments conjoncturels que sont les taux d’intérêt des prêts immobiliers très bas et les caractéristiques avantageuses du PTZ jusqu’à la fin de l’année 2017. Il convient de noter que l’avenant à la convention37 par lequel les banques s’engageaient à « figer » les conditions d’octroi du PTZ en vigueur au moment de la signature du contrat de location-accession n’a été signé par aucune banque et n’a donc pas été mis en œuvre.

Il arrive aussi que l’existence d’une phase locative soit vécue comme une contrainte inutile par des candidats à l’accession qui s’estiment prêts à acheter, et qui, pour certains, disposent déjà d’un apport personnel.

La conception même du produit PSLA encourage également à une rapide levée de l’option. En effet la redevance que l’acquéreur paye pendant la phase locative est composée d’une fraction locative et d’une fraction acquisitive. La première est élevée, la seconde plus modeste, voire dérisoire (cf. graphique ci-dessous).

Or, si la fraction acquisitive est restituée à l’acquéreur pour compléter (ou constituer) son apport personnel, la fraction locative est, elle, « perdue ».

Du côté de l’opérateur, plus la durée de la phase locative est longue, plus le coût de gestion est élevé (gestion locative, accompagnement des ménages, charge des emprunts), et plus le risque que le locataire ne lève pas l’option augmente, principalement du fait des aléas de la vie (mobilité professionnelle, séparation, évolution de la composition du ménage).

GRAPHIQUE N° 14 – MÉNAGES ACQUÉREURS PSLA PROPORTION DE LA PART ACQUISITIVE DANS LA REDEVANCE TOTALE (échantillon de 2 598 logements)

Les textes limitant le bénéfice du taux de TVA réduit à 5 ans après la signature du contrat de location-accession, beaucoup considèrent que ce délai constitue la durée « maximale » pour la levée d’option ; en fait, la réglementation ne comporte aucune durée minimale ou maximale.

Afin de garder un sens à la phase locative, un certain nombre de DDT(M) et de délégataires ont exigé des opérateurs qu’ils respectent une durée minimale de 6 mois (initiative de la DDTM d’Ille-et-Vilaine élargie à toute la région sous l’impulsion de la DREAL de Bretagne). Certaines collectivités territoriales délégataires ont exprimé à ce sujet leur attente d’un texte réglementaire, craignant de voir attaquée une éventuelle délibération de leur part sur ce sujet.

1. Préciser par voie réglementaire la nécessité de respecter une durée minimale de 6 mois avant de lever l’option.

4.2. Revoir les outils de suivi et élaborer un véritable pilotage par le ministère du Logement

4.2.1. L’adaptation de l’appareil statistique

Aujourd’hui, les administrations de tutelle ne sont pas en mesure d’estimer le coût du PSLA pour le budget de l’État, faut de connaître précisément le nombre d’agréments définitifs délivrés chaque année, et d’exploiter les données recueillies en termes de prix.

Les exonérations de TFPB s’appliquant à de nombreux cas (ex. : logements situés en zone de revitalisation rurale, logements sociaux, hébergement temporaire), les fichiers fiscaux ne constituent pas une alternative pour connaître de façon précise les volumes de PSLA réalisés.

Alors que de nombreuses informations sont saisies par les services instructeurs dans GALION, l’exploitation automatique via l’info-centre SISAL n’a pas été prévue (pour des éléments plus précis sur les données disponibles dans GALION, voir annexe 5).

Les tutelles ne disposent pas non plus d’éléments relatifs au ciblage social du dispositif ; or, les services instructeurs contrôlent les ressources et à la composition familiale des acquéreurs avant de délivrer l’agrément définitif. Les banques et les opérateurs connaissent les revenus et l’apport personnel. Une piste pourrait consister à modifier la base de données GALION pour ce qui concerne le PSLA, afin que les instructeurs saisissent au minimum quelques informations relatives aux prix des logements et aux acquéreurs. C’est d’ailleurs ce que font certaines DDT ou collectivités qui souhaitent exercer un pilotage du PSLA à l’échelle de leur territoire (Haute-Garonne, Rennes Métropole, Métropole européenne de Lille).

Il convient toutefois de mesurer le risque que porte cette disposition en termes de charge de travail pour les services instructeurs. Cette option ne devrait être envisagée que si l’exploitation des données peut être assurée de façon régulière par le ministère du logement et que les résultats en sont publiés.

On peut supposer que la majorité des acquéreurs d’un PSLA bénéficient également d’un PTZ, Une source d’information pérenne sur les caractéristiques socio-économiques des ménages pourrait alors être apportée par les fichiers que gère la société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale (SGFGAS). En effet, les cas de location-accession sont répertoriés dans la base du PTZ. Il serait toutefois nécessaire de vérifier le taux de recouvrement entre PSLA et PTZ38 . À cet effet, les travaux engagés par le CEREMA à la demande de la mission pourraient utilement être prolongés pour tester la faisabilité d’une telle option sous maîtrise d’ouvrage de la DHUP.

2. Adapter le contenu de GALION afin de traiter les données relatives aux agréments définitifs.

3. Expérimenter le traitement par la SGFGAS des données relatives aux ménages acquéreurs en location-accession figurant dans la base de données du PTZ.

4.2.2. Redonner de l’ambition aux « CUS accession »

Les conventions d’utilité sociale (CUS) conclues entre les opérateurs de logement social et l’État sont obligatoires depuis 200939 ; elles ont été étendues par la loi du 17 mai 2011 (article 127) aux coopératives ne disposant pas de parc locatif et n’ayant qu’une activité accession. Les CUS sont l’occasion pour chaque opérateur de présenter sa stratégie à l’État et de convenir avec les représentants de celui-ci d’un certain nombre d’objectifs, traduits en indicateurs. Deux indicateurs sont à renseigner dans les CUS d’accession : une proportion minimale de ménages sous plafonds PLUS parmi les acquéreurs (sur la totalité de l’offre d’accession proposée, c’est-à-dire : PSLA, VEFA, contrats de construction de maisons individuelles) et une proportion de contrats comportant des garanties de rachat et de relogement.

Sans surprise les objectifs fixés sont presque toujours atteints dans les évaluations des CUS que la mission a pu consulter : en effet, l’accès au PSLA est soumis à des conditions de ressources et les garanties de rachat et de relogement sont obligatoires.

Dans la mesure où les opérateurs ayant une activité en matière de logement locatif social ne sont pas tenus de rédiger une convention d’utilité sociale pour leur activité d’accession, on peut s’interroger sur l’utilité globale de l’exercice, si ce n’est de justifier le bénéfice des dérogations liées au SIEG.

Il serait tout d’abord plus pertinent de demander à tous les opérateurs produisant des PSLA de fournir des informations. Ensuite, il serait utile de s’attacher à la spécificité de la location-accession et à la prise en compte des ménages modestes, ce qui pourrait se traduire par exemple par un objectif de proportion de contrats dans lesquels la fraction acquisitive représenterait au moins 20 % de la redevance.

4. Rendre les CUS accession obligatoires pour tous les opérateurs produisant des logements en accession et revoir les indicateurs relatifs au PSLA.

4.2.3. Les règles présidant à l’instruction des dossiers devraient faire l’objet d’une circulaire actualisée et les services gagneraient à inscrire leur action dans une politique d’animation nationale

Depuis le lancement du PSLA en 2004, un certain nombre de questions ont surgi à l’occasion de l’examen des dossiers, qui n’étaient pas prévus dans la circulaire d’application n° 2004-11 du 26 mai 2004. La DHUP n’ayant pas toujours été en mesure de répondre aux questions des services instructeurs, certains se sont organisés, faisant circuler une documentation qu’ils ont produite 40 et, parfois, définissant des règles sui generis ; ce choix, pragmatique, ne garantit pas une égalité de traitement entre opérateurs d’un département à l’autre et ne peut constituer une option durable.

Il convient donc d’actualiser la circulaire : certaines simplifications ou améliorations évoquées ci-après pourraient en constituer l’opportunité.

La DREAL des Pays de la Loire a produit début 2017 une étude sur le PSLA, avec le concours de l’association régionale HLM et des opérateurs, et a organisé un atelier d’échanges associant services de l’État, délégataires et opérateurs. Un travail de même nature devrait voir le jour en Bretagne.

La mission salue ces initiatives, prises par des directions qui ont fait le choix de consacrer quelques moyens humains au sujet de l’accession sociale, mais constate que l’absence d’une animation par le niveau national prive nombre de services instructeurs d’informations nécessaires à leur mission. En conséquence elle préconise une animation des référents accession par la DHUP.

5. Actualiser la circulaire relative au PSLA et organiser avec l’appui des DREAL une réunion annuelle d’échanges sur le PSLA entre services instructeurs des DDT et délégataires.

4.3. Simplifier les conditions de montage des dossiers

Des simplifications dans les circuits devraient être apportées pour faciliter le montage des opérations et l’accès au crédit des candidats à l’accession.

4.3.1. Faciliter le montage des opérations

Les agréments provisoires ne peuvent être accordés aux opérateurs que lorsque les noms des banques autorisées à prêter sur fonds d’épargne (auprès de la Caisse des dépôts et consignations) sont connus. En effet, les banques peuvent financer les PSLA sur fonds d’épargne ou sur fonds propres41 . Dans le premier cas elles doivent avoir été retenues au terme d’un appel d’offres42 , qui intervient assez tard dans le premier semestre. Les services instructeurs voient la période d’instruction réduite d’autant et le démarrage des travaux en est d’autant retardé également.

Au vu du nombre de PSLA agréés chaque année, les montants alloués sont suffisants et la mise en concurrence semble être assez théorique, le nombre de banques se positionnant sur le PSLA étant assez limité et relativement stable d’une année sur l’autre (Crédit coopératif, La Banque Postale, Crédit Mutuel, Crédit Agricole et groupe Caisse d’épargne/Crédit foncier).

Dans le cas d’opérations mixtes (associant PLUS, PLS et PSLA par exemple), c’est le lancement de toute l’opération qui peut être différé, car il n’est pas permis aujourd’hui aux services instructeurs d’autoriser le démarrage anticipé des travaux pour le PSLA, tant que le prêteur (sur fonds d’épargne) n’est pas connu, alors que c’est possible pour le logement social. Un assouplissement pourrait être apporté à cette règle.

6. Engager une réflexion associant le Trésor, la DHUP et la Caisse des dépôts et consignations pour avancer dans l’année la procédure d’appel d’offres et la simplifier.

7. Autoriser le démarrage anticipé des travaux de PSLA dans les opérations mixtes sous réserve d’un taux de précommercialisation en PSLA de 30 %.

4.3.2. Simplifier la relation entre banques et particuliers

La circulaire précise que « dans le dossier que présente l’opérateur au service instructeur pour obtenir l’agrément provisoire, figure l’engagement d’un établissement de crédit de proposer au ménage, au moment de la levée d’option, un ou des prêts conventionnés dont la mensualité ou la somme des mensualités n’excédera pas la dernière redevance payée en phase locative. »

On appelle cela le pré-accord bancaire . Plusieurs interlocuteurs de la mission (opérateurs et banquiers) s’interrogent sur la validité d’un accord donné 2 à 3 ans avant l’entrée dans les lieux, alors que les conditions de financement sont inconnues à cet horizon. Le Crédit foncier de France souligne en particulier la difficulté que présente pour la banque l’engagement sur un plafond de charge pour l’acquéreur (fixé sur le loyer de la fraction locative). En cas de hausse des taux, puisque la mensualité est contractuellement plafonnée, la seule solution sera d’allonger la durée du prêt, mais cette solution a néanmoins une limite.

Ce pré-accord donné généralement par les banques partenaires des opérateurs, semble inutile, consommatrice de temps et d’un faible retour sur investissement, car bien souvent le prêt qui sera consenti au moment de l’acquisition réelle le sera par une autre banque que celle qui aura donné le pré-accord. La fédération nationale du Crédit agricole estime qu’en moyenne seulement un quart des dossiers pour lesquels un pré-accord a été donné fait l’objet d’un prêt. Pour le Crédit foncier de France, la proportion se situe entre 10 et 30 % selon les opérations. Il va de soi que le taux de réalisation est d’autant plus élevé qu’un partenariat régulier existe entre la banque et l’opérateur et que la première entretient des relations suivies avec le futur acquéreur.

Certains opérateurs font le travail d’analyse financière avec des modes de calcul qui leur sont propres et ne demandent plus le pré-accord. Une simplification pourrait consister à supprimer ce pré-accord mais d’autres opérateurs estiment que le travail effectué par la banque apporte une certaine sécurité, notamment parce que celle-ci a accès à des informations qu’eux n’ont pas (crédits à la consommation, surendettement).

8. Remplacer le pré-accord obligatoire par une analyse de faisabilité financière et préciser par voie réglementaire les variables utilisées pour les simulations effectuées par les banques ou par les opérateurs.

Lorsqu’un ménage renonce à lever l’option, les conséquences ne sont pas de même ampleur pour le locataire, qui peut se voir proposer un relogement, et pour l’opérateur qui va devoir trouver un nouvel acquéreur. En effet, le logement n’étant alors plus considéré comme neuf, il ne pourra être éligible au PTZ, ce qui peut limiter son attractivité pour une clientèle potentielle ; dans ce cas, l’opérateur sera contraint de baisser le prix de vente, limitant, voir annulant le bénéfice de l’opération, d’autant que des travaux de rafraîchissement pourraient s’avérer nécessaires.

Afin de permettre la vente d’un tel logement à un autre ménage sous plafonds PSLA dans de bonnes conditions financières, et sous réserve que ce ménage soit primo-accédant, il conviendrait de permettre que ce second acquéreur soit éligible au PTZ, bien que le logement ne soit plus neuf.

9. Ouvrir le bénéfice du PTZ au second acquéreur d’un PSLA dans les cas où le premier candidat a renoncé à lever l’option pendant la durée maximale de 5 ans à compter de la date d’achèvement des travaux (DAT).

La rédaction d’une nouvelle circulaire pourrait être l’occasion de supprimer la possibilité donnée aux acquéreurs de se voir transférer le prêt consenti aux opérateurs . Il semble que cette disposition n’ait jamais été mise en œuvre : les banques l’estiment très compliquée, voire « impossible » et s’interrogent sur l’intérêt qu’elle revêt pour l’acquéreur, les taux consentis aux opérateurs étant révisables alors que la majorité des ménages français préfère emprunter à taux fixe.

Enfin, il conviendrait de rappeler à l’ensemble des établissements prêteurs quelles sont les pièces strictement exigibles pour l’examen des dossiers individuels : ainsi la demande de disposer de la DAT (alors que celle-ci peut parfois être déposée alors que les ménages sont déjà entrés dans les lieux) ou de l’agrément définitif ne semble pas utile.

10. Rappeler aux établissements bancaires la liste des pièces strictement exigibles.

4.4. Renforcer la connaissance des marchés locaux et développer les échanges entre les acteurs de l’accession 4.4.1. La connaissance des marchés est indispensable pour éviter les erreurs de programmation

Avec la suppression des conseils départementaux de l’habitat en 200443 a disparu une occasion d’échanger un certain nombre d’informations sur la conjoncture et les prix entre professionnels du logement. Dans certains départements, des plans départementaux de l’habitat ont été réalisés mais, quelle que soit leur qualité, ils n’apportent pas une information régulière ; au mieux, ils constituent un constat à l’instant T et définissent une stratégie de moyen terme. Les comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) ne traitent de l’accession que très occasionnellement. De plus, l’élargissement du périmètre des régions rend encore plus aléatoire le partage d’informations dont l’échelle pertinente est le plus souvent départementale.

Plusieurs des ADIL rencontrées effectuent une observation des marchés locaux, dans un cadre informel et le plus souvent sans être rémunérées pour cela.

Dans les agglomérations dotées d’une agence d’urbanisme, la connaissance des marchés locaux est produite et partagée. Toutefois elle ne couvre quasiment jamais la totalité du territoire départemental. Or, plusieurs des échecs recensés se situent précisément hors du périmètre des agglomérations.

Il semblerait donc nécessaire que les DDT(M), qui assurent le suivi des PLH, réunissent au moins une fois par an les professionnels de l’immobilier et les délégataires des aides à la pierre pour échanger sur la tension dans les marchés locaux du département, en locatif (y compris la vacance) comme en accession et s’attachent à analyser les demandes de requalification des PSLA en PLS, qui semblent traduire une inadéquation entre la demande et l’offre.

Dans les sites PNRU, l’accord permettant de transformer les PSLA en logements locatifs à loyer PLS relève de l’ANRU, et se révèle difficile à obtenir, car cela remet pour partie en cause l’objectif de diversification des statuts d’occupation. Cependant, un mauvais séquencement entre les travaux de réaménagement d’un quartier ou la mise en chantier concomitante de plusieurs opérations d’accession (Toulouse) sont de nature à fragiliser la commercialisation des produits, qu’ils soient en PSLA ou non.

Pour les opérations qui sont liées à l’ANRU, la mission estime que la décision de requalification devrait être redonnée à l’échelon local (DDT et délégataires) qui est le plus à même d’apprécier la réalité des marchés du logement et leur capacité à absorber l’offre nouvelle.

11. Redonner au décideur local (services de l’État ou délégataire) la responsabilité de la décision de transformer les PSLA en logements locatifs à loyer PLS pour les opérations situées dans un périmètre ANRU.

4.4.2. Le partage des savoir-faire et la coopération entre opérateurs mériteraient d’être développés

La fédération des coopératives HLM a d’ores et déjà initié des actions de formation et les associations régionales HLM, avec l’École de l’accession sociale à la propriété, commencent à se mobiliser pour faciliter la mise en place d’un partenariat inter-acteurs, en programmant des rencontres dans les territoires. Ce type d’initiative serait à généraliser.

Une convention a été signée entre la Fédération des coopératives et Crédit immobilier de France pour faciliter le cautionnement des emprunts souscrits par les organismes d’HLM et les SACICAP ; ce dispositif est connu sous le nom de CAUTIALIS.

En Bretagne, une coopération plus large est mise en place depuis 2012 à travers une charte régionale de sécurisation, qui permet notamment aux bailleurs de mutualiser l’offre de relogement des ménages qui ne lèvent pas l’option ou sont en difficulté.

12. Sous l’égide de la DHUP organiser une réunion annuelle d’échanges entre acteurs de l’accession sociale dans chaque région.

CONCLUSION

En conclusion, la mission estime que PSLA participe au développement de l’accession sociale sans être comptable des principales critiques que sont faites à celle-ci. Assez peu coûteux pour les finances publiques, il ne concourt pas à l’étalement urbain, étant développé majoritairement en collectif (deux tiers de la production) et en zone moyennement tendue. Sa conception, si complexe puisse-t-elle apparaître au premier abord, offre des garanties qui pourraient s’avérer encore plus précieuses si les taux d’intérêt venaient à remonter.

Toutefois, il faut être conscient que le PSLA, tout en progressant, restera un « produit de niche » car son développement est tributaire de ses caractéristiques mêmes, sauf si l’ambition des pouvoirs publics était de donner une impulsion plus forte à la politique de soutien à l’accession à la propriété.

L’implication des collectivités territoriales, dont on a vu qu’elle était un important facteur de réussite, dans cette politique pourrait être d’autant plus forte qu’elles y trouvent leur compte. La mission a identifié deux pistes qui mériteraient d’être explorées dans le cadre de missions à venir : l’intégration des PSLA dans les quotas SRU pendant les 5 ans à compter de la délivrance de l’agrément définitif et l’ouverture du PSLA à l’ancien dans le cadre de la reconquête des villes moyennes et des centres-bourgs.

ANNEXES

Les annexes 1 (lettre de commande), 2 (liste des personnes rencontrées), 4 (le profil des ménages ayant bénéficié d’un PSLA), 5 (les données relatives au PSLA dans SISAL), 6 (le PSLA dans les départements visités) et 7 (liste des sigles) non reproduites dans le présent document, sont consultables à l’adresse Internet suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/ rapports-publics/174000485.pdf 3. Les phases d’une opération de PSLA44

3.1. La démarche à suivre pour l’opérateur

3.1.1. La demande d’agrément provisoire

L’opérateur dépose un dossier de demande d’agrément auprès du service instructeur (collectivité délégataire des aides à la pierre ou DDT). Ce dossier doit comporter les éléments suivants : statut juridique du maître d’ouvrage (lors de la première demande) ; extrait du K bis et n° de SIRET du maître d’ouvrage ; une note de présentation de l’opération ; le plan de financement de l’opération ; le prix de revient HT et TTC des logements faisant l’objet de la demande ; le tableau de détail des surfaces ; un justificatif de la disponibilité du terrain ou de l’immeuble ; l’engagement d’un établissement de crédit : il peut s’agir d’un prêt délivré par une banque agréée par la CDC ou par la CDC (pour les bailleurs HLM) sur les ressources du livret A, ou d’un prêt libre. La banque s’engage alors à prêter à l’opérateur sur ses fonds propres aux mêmes conditions ; les éléments de l’équilibre financier de l’opération ; un jeu complet de plans permettant d’établir les surfaces habitables et les surfaces utiles des logements ; un récépissé du dépôt de permis de construire ; le projet de convention entre l’État et l’opérateur.

L’instructeur PSLA vérifie l’ensemble des pièces, et plus précisément le plan de financement, l’engagement de l’organisme de crédit et les surfaces des logements. Le dossier instruit est ensuite saisi dans l’outil Galion Web. Une décision de réservation d’agrément pour l’obtention d’un prêt location-accession est éditée et notifiée au bailleur.

Les opérations de PSLA n’ouvrent pas droit à des subventions de l’État. Cette phase de réservation d’agrément

ouvre droit au prêt conventionné pour un certain nombre de logements.

3.1.2. La demande d’agrément définitif

Dans les 18 mois qui suivent la déclaration d’achèvement des travaux, l’opérateur doit fournir au service instructeur les pièces justificatives attestant de la réalité de l’opération ayant motivé l’agrément : la copie des contrats de location-accession signés ; justificatifs des ressources des locataires-accédants ; déclaration d’achèvement des travaux ; prix de revient et plan de financement définitif de l’opération ; typologie et surfaces définitives des logements.

À partir de la date de déclaration d’achèvement des travaux, l’opérateur dispose de 18 mois pour commercialiser ses logements financés en PSLA.

Les agréments ne sont confirmés que pour les logements occupés par des ménages répondant aux conditions de ressources prévues pour le PSLA.

La réservation d’agrément provisoire est clôturée et dans un deuxième temps la décision de confirmation et saisie dans GALION par les services instructeurs.

Au-delà de ces 18 mois, il a la possibilité de les louer en PLS afin de conserver les avantages sur le taux de TVA et l’exonération de taxe foncière sur le bâti et de ne pas laisser son logement vacant ou bien le vendre en libre (dans ce cas, il perd les avantages liés à la TVA et a la TFPB). Il ne peut en aucun cas le transformer en PLAI ou PLUS sauf à vendre les logements à un bailleur social.

3.2. La démarche à suivre pour le candidat à l’accession 3.2.1. Le contrat de réservation

Lorsqu’ils signent un contrat de réservation préalablement au contrat de location-accession, le ménage verse un dépôt de garantie au vendeur, qui en contrepartie, s’engage à réserver un immeuble ou partie d’un immeuble. Cette somme doit rester indisponible, incessible et insaisissable jusqu’à la conclusion du contrat de location-accession.

Le contrat de réservation doit contenir des informations essentielles telles que sa durée maximale de validité , et l’indication que les fonds déposés en garanties seront restitués à la signature du contrat , ou bien imputés sur les premières redevances.

Une décision définitive d’agrément pour les logements réservés est éditée et notifiée à l’opérateur.

3.2.2. Le contrat de location-accession

Le contrat de location-accession doit être conclu par acte authentique et publié au bureau des hypothèques. Il donne matière à paiement des « frais » dits « de notaire » et reprend les dispositions contenues dans la loi du 12 juillet 1984 : description de l’immeuble ou de la partie de l’immeuble faisant l’objet du contrat ; prix de vente du bien et modalités de paiement ; l’intention de l’accédant de payer le prix ; la date d’entrée en jouissance et le délai dans lequel l’accédant devra exercer la faculté qui lui est reconnue d’acquérir la propriété ainsi que les conditions de résiliation anticipée du contrat ; le montant de la redevance et sa périodicité : cette redevance est composée d’une fraction locative (dont le montant est fixé sur la base du loyer applicable en PLS en fonction de la zone) et d’une fraction acquisitive ; cette dernière constitue une épargne pour le ménage et lui sera restituée, qu’il lève l’option ou qu’il résilie le contrat de location-accession ; les modalités d’imputation de la redevance sur le prix ; les modalités de calcul des sommes en cas de rupture de contrat ; La nature des garanties ; les catégories de charges incombant à l’accédant et une estimation de leur montant prévisionnel pour la première année d’exécution du contrat ; l’absence du maintien de plein droit dans les lieux en cas de résolution du contrat ou de non levée d’option ; les références des contrats d’assurances souscrits ainsi que les références des contrats d’assurance garantissant l’immeuble.

Pendant la période de jouissance préalable prévue au contrat de location-accession, le locataire-accédant sera tenu d’occuper effectivement par lui-même l’immeuble et d’en user en bon père de famille.

Pendant cette même durée, le locataire-accédant sera tenu à toutes les charges, taxes, contributions et tous impôts de caractère annuel afférents à l’immeuble et il devra s’assurer pour les risques dont il répondra en sa qualité d’occupant.

À chaque date anniversaire de l’entrée des lieux, le prix de vente fait l’objet d’une décote de 1 % en application de la réglementation en vigueur.

À tout moment, le contrat de location-accession peut être résilié.

3.2.3. L’acte de vente proprement dit

Cet acte fait l’objet de frais de notaire.

3.3. Les garanties dont bénéficie le candidat à l’accession à travers un PSLA

3.3.1. La garantie de relogement avant levée d’option

Si le ménage décide de ne pas lever l’option pour acheter, il n’a pas droit au maintien dans les lieux mais peut se voir proposer 3 offres de relogement dans les 6 mois qui suivent la date limite fixée pour la levée d’option dans la mesure où ses revenus sont compatibles avec les plafonds de ressources du logement social (PLUS). Trois mois après la troisième offre, et en cas de refus de celle-ci, l’occupant est déchu de tout titre d’occupation.

3.3.2. La garantie de rachat

Elle peut s’exercer pendant une durée de 15 ans à compter de la date de levée d’option. Les cas dans lesquels cette garantie peut être mise en jeu sont les suivants : décès du conjoint ou d’un descendant du ménage ; mobilité professionnelle impliquant un trajet de plus de 70 km ; chômage de plus d’un an ; invalidité ; divorce ou dissolution du PACS.

En cas de mise en jeu, l’opérateur s’oblige à racheter le logement dans les conditions suivantes : dans les 5 premières années (à compter de la date de levée d’option) : le prix est égal au prix de vente du logement à la levée d’option ; de la 6e à la 15e année (à compter de la date de levée d’option) : le prix est égal au prix de vente du logement à la levée d’option, minoré de 2,5 % par année écoulée45 ; cependant certains opérateurs proposent des assurances contre la décote en cas de rachat.

Dans ce cas depuis le 1er janvier 2014, le reversement de la TVA en cas de changement d’affectation d’un bien ayant bénéficié d’un taux réduit (vente, mise en location, résidence secondaire), n’intervient que dans les 10 premières années, avec un abattement d’un dixième par année de détention dès la première année, que ce soit pour les opérations situées en périmètre de 300 m ANRU ou pour les logements en PSLA.

3.3.3. La garantie de relogement après acquisition

Le ménage peut se voir proposer 3 offres de relogement dans les 6 mois qui suivent la demande de mise en jeu de la garantie et dans la mesure où ses revenus sont compatibles avec les plafonds de ressources du logement social (PLUS).

5) Décret n° 2004-286 du 26 mars 2004 relatif aux conditions d’octroi des prêts conventionnés pour des opérations de location-accession à la propriété immobilière et modifiant le code de la construction et de l’habitation.

6) Source INSEE : Enquête nationale sur le logement (ENL) 2013.

7) Source Eurostat.

8) Source « le parc de logements en 2016 » Insee.

9) Rapport CGEDD n° 009083-01 relatif à l’évaluation de la politique de vente de logements sociaux à leurs occupants et à d’autres personnes physiques, juin 2014.

10) Source : Répertoire du parc locatif social (RPLS) à fin 2015.

11) Les distances ont varié dans le temps, de 500 à 300 m.

12) Il semble que la société de garantie de l’accession des organismes HLM (SGA HLM) ne publie pas sur son site internet de rapports annuels décrivant l’ensemble du dispositif et notamment l’intervention des établissements bancaires, données dont elle dispose pourtant ; on ne peut que le regretter.

13) Sur ce créneau les 3 banques qui se sont positionnées en 2016 sont le Crédit agricole, le Crédit mutuel et le Crédit coopératif, selon la DHUP.

14) Les évolutions sont mesurées entre 2013 et 2015.

15) Les données présentées au titre des différentes familles HLM sont issues de la SGA d’HLM ; elles reprennent les tableaux des 4e trimestres sauf pour 2016 où seuls les données cumulées du 3e trimestre sont disponibles ; pour 2013 les données ne sont pas disponibles ; le pourcentage par famille apparaît entre parenthèses.

16) Source : Procivis. Il convient toutefois de noter que certains groupes de promotion comportent une SACICAP et une coopérative HLM. Il est vraisemblable que les logements soient comptabilisés deux fois (entretien SGA HLM).

17) cf. la lettre circulaire de l’union sociale pour l’habitat (USH) en date du 28 janvier 2015 qui souligne que l’association des bailleurs sociaux avec des promoteurs privés pour la production de logements en PSLA doit être limitée, notamment en ce qui concerne le relogement des acquéreurs venant à se désister.

18) En ce qui concerne le PSLA, les acquéreurs sont tenus de rembourser la TVA au prorata de la durée d’occupation des logements et au moins pendant 10 ans. La critique vaut donc plutôt pour l’exonération de TFPB et les aides apportées par les collectivités (charge foncière, aides directes).

19) Ordonnance n° 2016-985 du 20 juillet 2016

20) Instauré par la loi ALUR, article 164

21) Le principe de tout bail emphytéotique est de dissocier le foncier et dans le cas du BRS les murs composant l’enveloppe externe des logements, pour qu’à la fin du délai prévu par le bail, la propriété du bien immobilier revienne entièrement sans indemnité au bailleur. Il est clair que le BRS permet d’éviter de poser la question de l’indemnisation de la perte de droit réel en fin de bail, puisque précisément il n’y a plus de fin par la disposition du rechargement.

22) Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

23) Calcul effectué par le CEREMA sur la base des informations recueillies dans les 4 départements principaux visités par la mission sur un total de plus de 3 000 logements répertoriés.

24) Calcul tiré de l’article de Jean Bosvieux paru sur le site « politique du logement » en février 2017 et consacré à un commentaire du rapport de la Cour des comptes sur l’accession sociale à la propriété.

25) Pour une description plus complète de la procédure, voir annexe 3.

26) Pour plus de précisions voir annexe 5.

27) Données chiffrées publiées annuellement par la DHUP « le logement social en chiffres », février 2016

30) Source : enquête de commercialisation des logements neufs (ECLN) DRIEA Île-de-France.

31) Décret n° 2009-392 du 7 avril 2009 relatif au prêt social de location-accession et modifiant le code de la construction et de l’habitation.

32) Pour les détails d’application on se référera à l’annexe n° 3.

35) Depuis début 2017 c’est au nom d’Action logement du fait de la réforme du 1 % qui s’est mise en place.

36) Ce qui explique que tous les agréments provisoires ne soient pas confirmés, un certain nombre de logements étant in fine vendus à des tarifs libres et avec un taux de TVA de 20 %.

37) Convention liant chaque banque à la SG FGAS (arrêté du 16 octobre 2015).

38) Les apports personnels élevés indiquent que certains acquéreurs ne sont pas primo-accédants et ne sont donc pas éligibles au PTZ.

39) Afin de justifier les dérogations au principe de libre concurrence et le rattachement au service d’intérêt économique général (SIEG).

40) C’est ainsi que deux des DDT rencontrées ont été conduites à élaborer des guides du PSLA pour les opérateurs (Haute-Garonne) ou pour les autres services de l’État (Val-de-Marne), lesquels ont été très utiles à la mission.

41) La DHUP estime que 40 à 50 % des PSLA sont financés sur ressources propres des banques. 42) Remplacé désormais par une simple « ouverture d’enveloppe ».

44) Cette annexe doit beaucoup aux documents élaborés par le service Habitat de la DDT de Haute-Garonne et le celui de l’UT du Val-de-Marne de la DRIHL. Que leurs auteures en soient remerciées.

45) Recommandation issue du guide du PSLA publié par l’association pour la révision, l’assistance et la garantie des sociétés coopératives (ARECOOP), mars 2016.

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ENCADRE

Encadré n° 1 - Rapport de la Cour des Comptes relatif aux aides de l'État à l'accession à la propriété novembre 2016

Les quatre aides de l’État à l’accession à la propriété (données 2015)

Le prêt à taux zéro renforcé (PTZ+)

59 840 prêts signés pour une dépense fiscale de 1,09 Md €

Le prêt d’accession sociale (PAS)

72 221 opérations financées pour un coût budgétaire de moins de 15,5 M €, correspondant aux appels à la garantie de l’État

L’aide personnalisée au logement (APL accession)

460 000 bénéficiaires d’une aide personnelle pour un coût budgétaire de 869 M €

Le prêt social de location-accession (PSLA)

8 080 logements agréés pour un coût budgétaire estimé de 11,3 à 11,9 M €

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