Dossiers Vente et contrats spéciaux

Domanialité publique – Vers une reconnaissance du principe de rentabilité du domaine public ?

Mots clés : Conservation du patrimoine - Domaine public - Etat et collectivités locales - Fiscalité - Gestion et opérations immobilières - Magasin - Vente et contrats spéciaux

En ces temps de disette économique et financière, les communes disposent de peu de leviers pour améliorer leurs ressources propres. Hormis l’augmentation des impôts fortement décriée et impopulaire ou l’emprunt qu’il faudra rembourser, reste la possibilité pour les gouvernants locaux de valoriser et d’optimiser leur patrimoine immobilier. La récente consécration législative du fonds de commerce sur le domaine public renforce ce phénomène spéculatif. Didier Quentin, député-maire de Royan, apporte en complément de cette analyse, un utile éclairage de sa pratique.

Héritage de la révolution française pour éviter le morcellement du territoire, fréquent à l’issue des guerres et successions royales régies par le droit féodal, le domaine public fait l’objet d’une protection administrative, interdisant la mise en œuvre de certains contrats.

1. L’occupation du domaine public : entre limites et libertés

CONDITIONS D’OCCUPATION DU DP

En raison des règles d’inaliénabilité, d’imprescriptibilité et d’insaisissabilité visées à l’article L. 3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, le domaine public peut faire l’objet d’une occupation ou d’une utilisation temporaire, précaire et révocable (articles L. 2122-1 à L. 2122-4 du CG3P). L’occupation temporaire est précaire, car révocable à tout moment. Elle est également intuitu personae, à savoir accordée à titre personnel et l’occupant ne peut prétendre à aucun droit au renouvellement (CE, 23 mars 2005, Société San Luis, n° 271507). Autre conséquence, cette occupation est non cessible par mutation ou succession. Enfin, la commune peut refuser l’octroi d’une autorisation à la condition de motiver sa décision qui ne peut être discrétionnaire (article 1 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs).

Critère déterminant d’appartenance au domaine public

Selon l’article L. 2111-1 du CG3P, un bien appartenant exclusivement à une personne publique et qui est : soit affecté à l’usage direct du public (TC, 13 octobre 2014, SA Axa France IARD, n° C3963), soit affecté à un service public, à la condition de faire l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public, fait partie du domaine public. Cette définition met fin à la théorie de la domanialité publique virtuelle, qui plaçait automatiquement sous le régime de la domanialité publique des biens acquis en vue d’accomplir une mission de service public, même si l’effectivité de cette affectation n’était pas encore réalisée. Désormais, les travaux doivent être réalisés de façon certaine et effective, même s’ils ne sont pas nécessairement achevés. Il ne faut pas confondre l’affectation à l’usage du public avec l’ouverture à l’usage du public. Par exemple, le fait qu’une plage ou une forêt soit ouverte au public ne suffit pas à la faire dépendre du domaine public.
De même, un bien appartenant à une commune et qui fait l’objet d’une copropriété avec des personnes privées ne peut être soumis au régime de la domanialité publique (CE, 11 février 1994, Compagnie d’assurances Préservatrice Foncière, n° 109564).

Types d’occupation ou d’utilisation du domaine public

Le domaine public est d’essence destiné à l’usage collectif. Il ne peut y avoir de droit au bail commercial sur le domaine public (CE, 20 janvier 1965, Sieur Courvoisier et commune de Mesmay, n° 57708 ; Cour cass., 3e civ., 10 mars 2010, n° 09-12714). Et pour bénéficier d’une occupation ou d’une utilisation du domaine public, il faut une autorisation expresse de la personne publique (article L. 2122-1 du CG3P).

La redevance n’est pas toujours applicable

L’utilisation du domaine public n’est pas soumise à redevance dès lors qu’elle ne constitue pas un usage privatif excédant le droit d’usage à tous et qu’elle reste momentanée (CE, 31 mars 2014, Commune d’Avignon, n° 362140). Dans l’affaire, dite de « la taxe kébab », la seule présence sur le domaine public de la clientèle d’établissements bancaires pour une transaction au distributeur automatique de billets ou de commerces de bouche (type marchands de kébab) accessibles directement sur le domaine public, que la délibération litigieuse entendait assujettir à redevance, n’est pas constitutive d’un usage privatif du domaine public, car ces établissements ne disposent d’aucune installation.

Intérêts du BEA et des AOT

La commune peut conclure sur son domaine public soit des baux emphytéotiques administratifs, lui permettant, en tant que propriétaire d’un bien immobilier, de le louer à un tiers qui pourra construire un ouvrage sur le domaine public et ensuite le louer à la collectivité, propriétaire du terrain. Cet outil juridique de valorisation du patrimoine communal peut être utilisé par une collectivité pour la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ou en vue de l’accomplissement, pour son propre compte, d’une mission de service public (articles L. 1311-2 à L. 1311-4-1 du CGCT).
L’administration peut aussi accorder des autorisations privatives d’occupation temporaire du domaine public pouvant être assorties de droits réels, c’est-à-dire conférant au preneur des prérogatives et des obligations normalement dévolues au propriétaire (articles L. 2122-20 du CG3P et L. 1311-5 à L. 1311-8 du CGCT). L’autorisation peut revêtir la forme soit d’un acte juridique unilatéral, comme un arrêté municipal, soit d’une convention signée entre la commune et l’occupant. Pour le premier cas d’autorisation, on peut citer par exemple les ventes au déballage (article R. 310-8 du Code du commerce) ou les commerces ambulants sur les marchés. Dans le cadre du domaine public routier, il peut s’agir notamment d’une permission de voirie concernant des ouvrages ou des objets nécessitant un scellement au sol, une emprise sur le domaine public (exemple : structures fixées au sol comme des kiosques, des terrasses, des canalisations…), par opposition à un permis de stationnement qui correspond à une occupation superficielle du domaine public sans emprise au sol (exemple : pose de bennes ou d’échafaudages).
Pour le second cas d’autorisation, la commune peut passer avec l’occupant une convention d’occupation temporaire du domaine public (COT), détaillant les droits et obligations réciproques, en contrepartie du versement d’une redevance, et non d’un loyer, lequel est utilisé pour les contrats de gestion du domaine privé communal. Contrairement à l’autorisation unilatérale pour laquelle le bénéficiaire ne peut pas obtenir d’indemnité en cas d’éviction anticipée pour motif d’intérêt général (CE, 6 mai 1932, Taillandier), la COT non constitutive de droits réels permet de prévoir les conditions indemnitaires en cas de résiliation anticipée par la commune, sauf clause contraire (CE, 31 juillet 2009, Société Jonathan Loisirs, n° 316534). Pour les COT constitutives de droits réels, en cas de résiliation, l’occupant bénéficie par...

Vous lisez un article de la revue Operations Immobilieres n° 76 du 15/06/2015
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