Economie

Des propositions pour réconcilier les dynamiques commerciales avec la ville durable

Mots clés : Démarche environnementale

1. Inventer un urbanisme commercial durable, anticipateur et résilient

L’analyse menée permet de porter une première appréciation des impacts des implantations commerciales passées et récentes, selon une approche fondée sur des critères de développement durable appréhendant toutes les échelles opérationnelles et territoriales. La réflexion met aussi en évidence des enjeux essentiels : évolution des attentes des consommateurs, logiques économiques des différents acteurs, dimensions réglementaires liées à l’application du droit européen. L’observation des pratiques françaises et européennes fait apparaître de nouvelles stratégies ; elles sont susceptibles de s’inscrire et de se conjuguer dans des projets territoriaux concertés, préfigurant une approche renouvelée de l’urbanisme commercial.

Les pratiques observées dans certaines villes françaises ouvrent des perspectives intéressantes tout en suscitant des interrogations quant à leur possible généralisation

Un certain nombre de villes et de sites de projet ont fait l’objet d’une visite par l’équipe de mission (Bordeaux, Lille, Montpellier, Saint-Étienne, Poitiers). Le choix de ces villes a été fait pour compléter celui des villes moyennes visitées ou étudiées lors de la mission IGFCGEDD relative aux centres-villes 102. D’autres projets ont été repérés, certains réalisés, d’autres envisagés mais non aboutis ou mis à l’étude. L’ensemble permet de réunir des éléments de compréhension utiles pour dégager des pistes d’action et identifier les conditions d’une approche nouvelle de l’urbanisme commercial.

L’intérêt d’établir et d’entretenir une vision partagée entre les acteurs

Les retours d’expérience confirment tous que la principale difficulté qui s’oppose à une bonne organisation de l’offre commerciale est liée à des questions de gouvernance. Les conséquences négatives sont, comme cela a été dit, d’une part, la déstructuration des espaces périphériques et l’étalement urbain, d’autre part, la fragilisation des centralités existantes, et notamment la mise en péril du centre-ville, comme le montrent les exemples évoqués tels que Marseille, Perpignan et ceux de nombreuses villes moyennes et petites.

L’intérêt est donc réel de construire, entre les collectivités territoriales et les acteurs économiques, une vision partagée des enjeux du commerce et de ses perspectives de développement. Cela a notamment été le cas dans des villes et agglomérations comme Bordeaux ou Lille. Les outils mis en place, telles les chartes d’urbanisme commercial, ont structuré la réflexion et permis ensuite d’établir des Scot mieux à même de jouer leur rôle de planification. Malgré ces démarches, la prise en compte du commerce n’est pas toujours allée de soi et a connu des avatars divers. Dans certains cas, les Scot se sont révélés trop laxistes en définissant des secteurs d’implantation trop étendus ou, au contraire, ont été fragilisés, par exemple du fait de la volonté locale de permettre un projet non compatible avec le document de planification et susceptible de le décrédibiliser. Toutefois, les démarches non réglementaires ont en général permis de constituer une culture commune des acteurs propice à la mise en œuvre d’une politique commerciale plus cohérente et équilibrée qu’ailleurs.

D’un bon climat de concertation entre collectivités territoriales et acteurs du commerce peuvent naître des choix qui optimisent les projets du point de vue de leur nature ou de leur localisation. C’est le cas du centre commercial Ruban bleu qui a conforté le centre-ville de Saint-Nazaire, alors qu’Apsys avait auparavant des intentions de construire en périphérie. À une tout autre échelle, Euralille va également dans ce sens. À Marseille, la réalisation de nouveaux centres commerciaux, proches du centre-ville, qui accroissent fortement l’offre sans qu’une politique de requalification de l’existant ne soit menée concomitamment, risque en revanche d’avoir des effets déséquilibrants.

Les villes moyennes, particulièrement fragilisées

Le rapport IGF-CGEDD 103 relatif à la revitalisation commerciale des centres-villes montre que les villes moyennes sont particulièrement touchées par la montée de la vacance commerciale et connaissent (ou risquent de subir) une dégradation plus globale de leur cœur de ville. Le commerce n’est pas le seul aspect de ce phénomène. Il peut en être un symptôme ou un facteur aggravant et constitue certainement un des leviers importants d’une politique de revitalisation de ces villes et de leur centre. Les cas visités ou analysés par la mission mettent en évidence l’aggravation de certaines situations, du fait non seulement de la situation économique et démographique, mais aussi de l’absence de politique intercommunale cohérente et d’une trop grande dispersion de l’offre commerciale dans les quartiers et dans les périphéries. Pourtant, il n’y a pas de fatalité : des villes moyennes comme Vierzon, Bourges, Roanne ou Mulhouse (à la limite de la catégorie) ont su amorcer une inversion de tendance. Elles ont conduit une politique foncière et urbaine volontariste en commençant par cibler leur action sur un périmètre restreint au sein de leur centre-ville et en suscitant une organisation cohérente des commerçants entre eux, dans le cadre d’un partenariat durable.

Des projets de renouvellement qui se mettent peu à peu en œuvre ,

Huit sites périurbains, comme celui d’Arctisud à Metz 104, ont fait l’objet il y a quatre ans d’un atelier national piloté par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer portant sur les territoires économiques, dont l’expérience est relatée dans un ouvrage récent 105. À ce jour, seuls quelques-uns des projets suivis dans ce cadre ont pu être mis en œuvre, non sans difficultés ou réorientations. C’est le cas des projets « Ode à la mer » à Montpellier et « Pont de l’Ane-Monthieu » à Saint-Étienne, visités par la mission.

Après une phase de maturation très longue (une dizaine d’années), due aux négociations avec les enseignes et avec les propriétaires fonciers, le projet « Ode à la mer » est désormais stabilisé et opérationnel. Il est en cours de mise en œuvre (sur une autre dizaine d’années), constituant actuellement l’une des rares démarches de restructuration urbaine globale et mixte engagées à grande échelle dans les périphéries de villes françaises. Sous le pilotage de la Société d’économie mixte de la région de Montpellier (SERM), il consiste à réorganiser un axe d’entrée de ville (qui se prolonge jusqu’à la mer) en trois pôles commerciaux mixtes regroupés autour des arrêts du tramway, l’espace interstitiel, partiellement inondable, retournant à l’état naturel ou agricole. Sous réserve d’être conduit à son terme, ce projet constitue un exemple intéressant de rattrapage de l’organisation d’une périphérie marquée par un puissant phénomène d’étalement urbain, bien qu’il se caractérise aussi par une augmentation significative de l’offre commerciale.

À une échelle plus modeste, la restructuration de l’entrée de ville de l’est de Saint-Étienne est également en phase opérationnelle. La démarche engagée sur le quartier Pont de l’Ane-Monthieu peut être comprise comme une opération de renouvellement urbain en « tiroir » visant à proposer une nouvelle offre immobilière (l’opération « Steel », réalisée par Apsys) où seront transférées les enseignes historiques de l’entrée de ville. L’Établissement public d’aménagement de Saint-Étienne (EPASE) qui pilote le projet dans le cadre d’une opération d’intérêt national (OIN) prévoit d’acquérir les « boîtes à chaussure » libérées par les enseignes transférées pour procéder à leur démolition, avant réaffectation de ces secteurs, notamment en logements. Les coûts importants de l’opération d’aménagement (hors spécificités que constituent les aléas miniers ou les frais de dépollution) sont principalement dus à l’acquisition des « boîtes » commerciales situées en secteur de mutation et aux frais de transfert ou d’éviction des enseignes.

Un portage foncier à long terme et une ingénierie puissante pour faciliter le développement de ces projets

Les principales difficultés de telles démarches viennent des enseignes les plus fragiles et surtout des propriétaires immobiliers, d’où l’importance de la maîtrise foncière qui a été longue à obtenir sur les deux sites (longues négociations, contentieux). On observe aussi, du côté des grandes enseignes de distribution, une forme de contradiction entre des visions de long terme et les intérêts de court terme qui influent sur leur implication dans de tels projets. Dans le cas de Montpellier comme dans celui de Saint-Étienne, les grandes enseignes étaient proactives et parties prenantes dans la phase d’émergence du projet, faisant prévaloir une posture anticipatrice de l’évolution des besoins des consommateurs et de l’organisation de la vie urbaine ; mais la logique d’exploitation (une réorganisation limitée du magasin existant suffisant à assurer sa rentabilité à court terme) a, dans les deux situations, pris finalement le dessus et les a amenées à se mettre en retrait du projet, provoquant ainsi son profond remaniement.

Du point de vue de l’équipe de l’opérateur Apsys, à Saint-Étienne, la difficulté de l’opération réside dans sa complexité, due notamment à la forte compacité exigée par les pouvoirs publics mais reconnue comme condition nécessaire d’une bonne intégration urbaine du projet au même titre que l’effort demandé en matière de design, de marketing et de développement durable. Selon l’EPASE, parmi les pistes de réflexion qui pourraient être approfondies figure celle du portage foncier à long terme. En effet, si les collectivités ou les aménageurs avaient pu agir de façon anticipée, dans le cadre d’une DUP de dix, voire quinze ans, les frais de requalification foncière auraient été grandement amortis, grâce à la captation d’une partie de la valeur liée à l’exploitation des commerces locaux existants. Sur le plan de l’aménagement opérationnel, les outils existants (concession, ZAC…) paraissent convenir, à condition d’être mis en œuvre par une ville volontariste et un opérateur s’appuyant sur une forte ingénierie.

Les divers types de stratégies observées appellent des « règles du jeu » pour conduire à des projets vertueux

À partir des situations observées par les rapporteurs ou analysées dans diverses études 106, on peut identifier plusieurs types de stratégies.

Relocalisation et modernisation d’un équipement commercial

À l’initiative d’une grande enseigne ou d’un groupe de distribution, un équipement commercial est déplacé pour trouver une localisation plus attractive, se moderniser et parfois s’étendre plus facilement. Si l’opération se fait selon une démarche de concertation en amont avec la collectivité territoriale, comme dans le cas de « L’escapade » à Troyes, elle peut s’inscrire dans une restructuration de quartier cohérente et inclure une réutilisation de l’emprise initiale.

À défaut, le résultat ne sera pas nécessairement positif en termes d’organisation urbaine et d’attractivité de l’offre commerciale locale, notamment dans le cas de petites communes qui n’ont pas une capacité suffisante d’analyse des conséquences de l’opération et de négociation avec l’opérateur commercial. Il peut s’agir d’un groupe qui a décidé de dérouler une stratégie de repositionnement de ses magasins sans suffisamment tenir compte des contextes locaux. À titre d’exemple, dans le cadre du plan de développement du groupe Lidl, ont été constatés des transferts permettant la réutilisation de friches urbaines, mais aussi le déplacement de supermarchés situés au centre d’un bourg vers des carrefours d’entrées de ville, plus visibles pour les automobilistes.

Stratégie de recyclage foncier permettant une gestion économe de l’espace

La nouvelle implantation commerciale a lieu sur une ressource foncière constituée et déjà artificialisée, par exemple sur une friche (industrielle, militaire, portuaire, commerciale ou culturelle) que l’on reconvertit. Les emprises préexistantes sont réhabilitées et le commerce devient un moteur de régénération urbaine. Cette approche, fortement développée dans les pays voisins, notamment en Italie du nord avec la réutilisation de friches issues de l’industrie automobile, est aussi présente sur certains sites en France, comme à Abbeville (réaménagement d’une ancienne sucrerie par le groupe Intermarché) ou à Bordeaux (aménagement du « Quai des Marques » par réutilisation de hangars portuaires).

De telles opérations, non consommatrices de nouveaux espaces naturels ou agricoles, peuvent de plus contribuer à une politique de régénération foncière et urbaine, voire de sauvegarde de patrimoines pouvant s’inscrire dans la reconstitution de centralités de qualité, à condition d’être bien situées. Cela pourra justifier certains surcoûts d’aménagement.

Renforcement et restructuration des polarités commerciales centrales ou périphériques

La rénovation et l’éventuel agrandissement d’un ensemble commercial existant (ou de tout un secteur plus vaste) évitent ou limitent l’extension sur terrain non urbanisé. L’espace peut être densifié et dans certains cas acquérir des fonctions de centralité urbaine et commerciale plus diversifiées et attractives. La difficulté principale du réaménagement de zones commerciales existantes se trouve dans la multiplicité des acteurs et des propriétaires en présence et les coûts de réaménagement qui peuvent constituer un frein à la concrétisation du projet.

Cette stratégie peut concerner les centres-villes historiques ou les polarités périphériques. Dans le premier cas, il s’agit notamment de recomposer le tissu existant et de réinsérer des commerces ou ensembles commerciaux pour redynamiser le cœur de la cité, ce qui suppose la mise en œuvre d’un projet de restructuration foncière et urbaine complexe, comme évoqué au sujet des villes moyennes dans le rapport IGF-CGEDD. Dans le second cas 107, il s’agit de négocier avec les groupes de distributions et autres grandes enseignes du site, puis de résoudre les difficultés liées à la recomposition d’une propriété foncière souvent très morcelée et au transfert des enseignes et des baux commerciaux correspondants.

Cette piste n’en demeure pas moins réalisable à certaines conditions, comme le montre un nombre pour l’instant limitatif de cas, à l’image de deux exemples visités par la mission : l’opération « Pont de l’Ane-Monthieu » à Saint-Etienne portée par l’EPASE et l’opération « Ode à la Mer » concernant d’importantes mutations foncières portées par la SERM dans la périphérie de Montpellier. L’examen de ces opérations permettra de dégager les conditions politiques et techniques de leur transposition dans un grand nombre d’autres sites.

Création ou extension d’un espace commercial en limite de zone urbaine

Cette approche ne peut être justifiée en termes de développement durable que si une implantation périphérique est nécessaire du fait du type de commerce (jardinerie, animalerie, matériaux de construction…), de l’absence d’opportunités foncières plus centrales (friches urbaines ou dents creuses) et de besoins d’une urbanisation nouvelle liée à une croissance économique et démographique du bassin de vie concerné. Elle doit faire preuve d’une très grande exemplarité tant en matière de qualité urbaine, architecturale et paysagère que d’accessibilité tous modes depuis les origines géographiques des consommateurs. « L’Atoll », près d’Angers, pourrait, par sa conception architecturale, répondre à certains de ces critères, mais sa situation excentrée et mal connectée au tissu urbain existant pose problème. De fait, la mission n’a pas identifié d’opérations répondant de manière pleinement satisfaisante à cette dernière stratégie.

Les principes du développement durable conduisent à promouvoir aujourd’hui une nouvelle approche fondée sur une application mieux équilibrée des règles européennes

Le développement durable est désormais inscrit dans la charte de l’environnement, texte de valeur constitutionnelle 109, et fait l’objet d’une formulation législative à l’article L110-1 du code de l’environnement. Cet article traduit une préoccupation générale de protection de l’environnement et de bonne gestion de ses différentes composantes (espaces, ressources et milieux naturels, sites, paysages, qualité de l’air, êtres vivants, biodiversité), qui font partie du « patrimoine commun de la nation ». Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent, qui sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable, s’inspirent d’un certain nombre de principes comme celui d’action préventive et de correction des atteintes à l’environnement ou celui de participation. Ces principes fondamentaux sont déterminants pour évaluer les pratiques de l’urbanisme commercial et examiner comment les « mettre à l’heure » du développement durable.

La bonne gestion des ressources nécessite d’éviter la consommation de terrains non urbanisés au profit de nouvelles implantations commerciales pour deux raisons.

D’une part, on l’a vu, l’offre commerciale est souvent déjà très abondante par rapport aux besoins (à l’exception de quelques secteurs en forte croissance). D’autre part, il existe, dans la plupart des villes, des lieux de centralité à requalifier, des friches à reconquérir et des espaces urbains à densifier qui pourraient permettre de restructurer et développer la plus grande partie de l’équipement commercial (sous réserve de quelques spécificités comme les jardineries ou les établissements de vente de matériaux de bricolage). Le principe de prévention implique de chercher en priorité à éviter les impacts négatifs, à défaut, d’en réduire la portée, en dernier lieu de compenser les atteintes qui n’ont pu être ni évitées ni réduites. Le principe de participation implique une information partagée et une gouvernance transparente au stade de l’élaboration et de l’évaluation des projets préalable aux décisions.

Dans le même esprit, la préservation des centres urbains doit être considérée, non pas comme un critère ayant pour fin exclusive la protection des consommateurs comme le fait la loi ACTPE mais, compte tenu des multiples enjeux 109, comme un objectif en soi, à l’égard duquel on ne peut plus, désormais, prendre aucun risque de fragilisation. Comme l’inspire la démarche du « test séquentiel » britannique, il conviendrait d’inverser la charge de la preuve en demandant au porteur d’un nouveau projet d’étudier d’abord une implantation en centre urbain avant d’envisager, le cas échéant, une autre localisation s’il démontre l’impossiblité de la première option.

Aussi conviendrait-il d’affirmer une ferme volonté d’orienter les politiques publiques afin que l’urbanisme commercial s’inscrive pleinement dans une approche cohérente du territoire et respecte une utilisation de l’espace conforme aux principes du développement durable.

1. Affirmer au niveau national une réorientation majeure des politiques publiques à l’égard de l’urbanisme commercial conforme aux principes suivants : accorder la priorité à la consolidation des centres-villes et des autres centralités urbaines ainsi qu’à la requalification des friches et des tissus commerciaux existants, afin de produire un développement urbain cohérent et d’éviter la consommation de nouveaux espaces naturels ou agricoles.

Ces principes pourraient se traduire, dans un premier temps, par une directive nationale d’orientation (ou au moins par une circulaire interministérielle) qui donne un sens à l’action publique et signifie l’engagement d’un processus de transformation des outils et des méthodes. Les adaptations législatives nécessaires au respect de ces priorités et à la mise en œuvre d’une réelle gouvernance territoriale de l’urbanisme commercial seraient effectuées dans un deuxième temps, par l’adaptation du code de l’urbanisme et du code général des collectivités territoriales, et surtout par le renforcement des dispositions de la loi ACTPE en hiérarchisant les priorités et en précisant certains critères, comme la préservation des centres-villes ou encore la desserte en transports en commun (cf. ci-après). On s’inspirera utilement, à cet effet, des pratiques mises en œuvre dans les pays européens voisins ; on a vu qu’elles permettent souvent un meilleur encadrement de l’urbanisme commercial et une organisation plus cohérente du commerce dans les villes et les territoires, selon une approche moins « dogmatique », plus tempérée, de la liberté d’implantation commerciale.

Il serait, de plus, opportun de prendre l’initiative de lancer une concertation avec les États membres qui partagent ces préoccupations, comme évoqué au paragraphe 2.3. Elle permettrait non seulement d’échanger sur les bonnes pratiques, mais aussi d’énoncer de façon coordonnée avec nos voisins les modalités d’un nécessaire équilibre entre l’application des règles de concurrence, des principes du développement durable et des politiques de cohésion sociale. On notera que l’Union européenne apporte déjà son soutien aux politiques urbaines durables dans le cadre de l’usage des fonds structurels. Par ailleurs, des documents européens récents soulignent l’importance du commerce de proximité comme élément de lien et de vie sociale et recommandent aux autorités locales et régionales d’adopter une approche équilibrée entre centralités et périphéries 110.

Des échanges informels avec les services de la Commission européenne suggèrent que ceux-ci sont ouverts à l’engagement d’une discussion qui permettrait d’avancer vers une vision plus équilibrée et plus cohérente plutôt que d’attendre l’issue incertaine et lointaine de contentieux en cours ou potentiels. La France pourrait prendre l’initiative de cette discussion permettant de réfléchir dans un cadre approprié à des critères d’identification et de mise en œuvre « des raisons impérieuses d’intérêt général » dans le champ de l’environnement et, plus largement, dans celui du développement durable. Au moment où le sens et l’efficacité du projet européen font profondément débat, cette démarche permettrait d’ouvrir une réflexion utile sur la question de l’urbanisme commercial et, plus largement, sur la promotion d’une ville européenne durable, socle de la cohésion sociale.

2. Établir, selon les principes énoncés, les modifications de la législation française en matière d’urbanisme commercial, en s’inspirant des meilleures pratiques européennes, et prendre l’initiative d’une concertation avec les États membres et les services de la Commission européenne visant à définir les conditions d’un meilleur équilibre dans la prise en compte des principes de libre concurrence, de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire et de protection du consommateur.

Des moyens sont à mettre en place pour assurer une connaissance partagée et une meilleure synergie entre tous les acteurs de la ville et du commerce

Sans réduire le jeu local à une simple opposition entre acteurs 111 , on constate que des logiques différentes sont à l’œuvre qui ont souvent du mal à se comprendre et à se croiser. Dans les centres-villes, malgré les difficultés, les élus locaux et les commerçants ou leurs associations se connaissent et se rencontrent autour d’enjeux communs d’animation et de fréquentation. Le dialogue est moins facile pour ce qui concerne les périphéries urbaines. Les acteurs du commerce sont des groupes de distribution ou de grandes enseignes spécialisées et des opérateurs immobiliers dont les principes d’action sont souvent éloignés des enjeux de qualité urbaine. Ils demeurent difficiles à décrypter par les élus locaux, eux-mêmes étant dans des postures différentes selon les enjeux de développement de leur commune et leur plus ou moins grande impplication dans les politiques d’agglomération. Certains peuvent adopter des positions ignorant les réalités économiques, d’autres ne pas être en capacité de mener à bien un partenariat équilibré.

Pour développer une connaissance partagée des réalités et améliorer la compréhension des logiques d’acteurs, les organisations professionnelles et les chambres de commerce et d’industrie peuvent jouer un rôle important. Le fait que ces dernières ne soient plus représentées dans les CDAC ne doit pas les empêcher ou les dissuader de s’impliquer dans l’observation en croisant les données et analyses dont elles disposent avec celles des agences d’urbanisme et des organismes ou services de l’État (INSEE, DGFIP pour les données fiscales…). Plusieurs moyens complémentaires sont à développer ou à mettre en place :

– des observatoires territoriaux du commerce, à l’échelle de chaque bassin de vie, afin de mieux appréhender les enjeux et de suivre les impacts (environnementaux, urbains, socio-économiques, fiscaux…) des orientations d’aménagement ou des décisions d’implantation,

– une expertise spécialisée permettant aux élus et aux acteurs du commerce de développer une culture partagée et de...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5933 du 04/08/2017
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