Economie Rapport de Bruno Fareniaux, Rouchdy Kbaier, Pierre Narring (coordonnateur) et Dominique Stevens (CGEDD) Mars 2017

Des constats générateurs d’interrogations sur la « durabilité » de l’urbanisme commercial

Mots clés : Urbanisme - aménagement urbain

1. La prolifération des espaces commerciaux périphériques pose des questions majeures à l’égard des enjeux du développement durable des territoires

Les surfaces commerciales ont connu un développement considérable dans les périphéries urbaines et le rythme actuel des créations reste très soutenu

Le développement commercial périphérique marque profondément la physionomie des entrées de ville et des territoires périurbains des agglomérations françaises de toute taille. Depuis plus de quarante ans, les formes de commerce propres à la grande distribution se sont multipliées dans les périphéries urbaines, ne cessant de croître en ampleur et en diversité. Après les premiers supermarchés dédiés aux produits alimentaires (400 à 2 500 m² de surfaces de vente), sont venus les hypermarchés puis les grandes surfaces spécialisées. Ces différents formats se sont regroupés et ont participé à l’émergence de zones d’activités commerciales. Les années 1980 ont vu apparaître les premiers centres commerciaux. Dans les années 1990, de nouveaux formats de vente sont apparus comme les parcs d’activités commerciales ou retail parks 4. À l’exception des centres commerciaux qui sont également présents en centre-ville, ces différents concepts d’équipements poursuivent une même logique de juxtaposition et d’extension de l’offre commerciale à la périphérie des villes, laissant peu de place à des espaces publics ouverts de qualité ou à des formes d’organisation plus urbaine du commerce, par exemple, en pied d’immeuble.

Après un développement soutenu au cours des vingt dernières années, le rythme des autorisations données par les commissions départementales et nationale d’aménagement commercial (CDAC et CNAC) comme celui de la délivrance des permis de construire connaissent une certaine baisse.

On est passé de 3 millions de m² autorisés en commission par an dans les années 2009-2011, qui ont suivi la loi de modernisation de l’économie (LME) de 2008, à un peu plus de 2 millions au cours des trois années suivantes. Cette baisse se retrouve dans l’évolution de la totalité des surfaces autorisées (avec ou sans passage en commission) et des surfaces mises en chantier, comme le montre le graphique ci-après.

Elle peut s’expliquer par plusieurs facteurs tels que les évolutions réglementaires (comme la modification des seuils d’examen par les commissions), la situation économique et la concurrence du commerce en ligne. Si une certaine saturation de l’offre dans nombre de territoires a pu ralentir le lancement de nouveaux projets, cette évolution ne signifie pas pour autant l’arrêt du fort développement commercial périphérique que connaît notre pays. Force est en effet de constater que plusieurs opérations d’envergure ont été livrées en 20155 et que les intentions de projets des promoteurs restent soutenues, avec près de 5 millions de m² en projet, dont 50 % sont déjà autorisés. Ces opérations concernent principalement des implantations périphériques qui représentent en 2015 plus de 90 % des nouveaux projets contre à peine 7 % pour les projets de centre-ville. Des opérations de grande, voire très grande taille, continuent d’être envisagées dans les périphéries urbaines.

ÉVOLUTION ANNUELLE DE LA TOTALITÉ DES SURFACES AUTORISÉES (AVEC OU SANS PASSAGE EN COMMISSION) ET DES SURFACES MISES EN CHANTIER

Les impacts de cette prolifération sont considérables d’un point de vue qualitatif ou quantitatif

Ce processus qui se poursuit apparaît paradoxal à l’époque d’une prise en compte croissante et générale des impératifs de durabilité et de préservation des espaces naturels et agricoles. Depuis l’origine, il a en effet d’importantes répercussions sur l’environnement, contribuant notamment à l’étalement urbain, à la production de paysages urbains de faible qualité, à une organisation des flux marquée par un usage massif de la voiture individuelle. Comme l’expriment de nombreux observateurs et médias, on constate une banalisation des entrées de ville, des déséquilibres entre centre et périphérie, des flux de circulation mal maîtrisés, une standardisation de l’architecture commerciale, la constitution de blocs monofonctionnels mal articulés avec les autres espaces urbains, l’altération des paysages par la publicité, le gaspillage du foncier disponible par manque de rationalité, l’artificialisation et l’imperméabilisation des sols…

Si elle n’est pas responsable de tous les maux du périurbain, cette phase de développement des équipements commerciaux a entraîné la production d’espaces et de paysages caractéristiques d’un âge du commerce marqué par des zones étendues, constituées d’immeubles à bas coûts de construction, et principalement accessibles en voiture grâce à des rocades et des voiries de grand gabarit qui aspirent le trafic aux heures de pointe et les relient au cœur d’agglomération. De nombreux travaux ont décrit ce processus, comme ceux de René Péron, qui souligne « la fin des vitrines », symbole de la boutique traditionnelle et l’avènement des « usines à vendre »6 , les fameuses « boîtes à chaussures » selon le langage commun. Jean Soumagne 7, quant à lui, montre comment le commerce participe à l’étalement urbain en passant dans les années 1960 « d’un ravitaillement de proximité à une logique d’attraction par l’offre »8 .

Le phénomène est difficile à quantifier puisque les implantations commerciales sont souvent intégrées aux « activités économiques et industrielles » dans les statistiques et qu’il faudrait aussi prendre en considération les aménagements induits, notamment les infrastructures, pour avoir une appréciation globale. Selon une étude en cours du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) relative à l’impact de l’aménagement commercial sur les territoires, qui reprend les données diffusées par le service de l’observation et des statistiques (SOeS) du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer, la progression spatiale des « zones industrielles et commerciales » s’élève entre 2006 et 2012 à 27 428 hectares contre 23 131 entre 2000 et 2006. Ces chiffres, qui agrègent deux types d’activités différentes, ne sont qu’indicatifs, mais traduisent une production soutenue de nouvelles surfaces. L’analyse du CEREMA indique également les premiers résultats d’une exploitation des fichiers fonciers visant à mesurer l’artificialisation des sols due au développement du commerce dans les EPCI de taille moyenne (entre 30 000 et 130 000 habitants). Sur la période 2004-2011, elles auraient ainsi progressé de 15 445 835 m² dans cette catégorie de territoires.

À défaut de données nationales plus précises, la mission a repéré l’existence d’analyses localisées, comme celle d’Arnaud Gasnier 9 sur la consommation de ressources foncières par l’activité commerciale à l’échelle du Scot du Pays du Mans. Selon cette étude, la surface foncière occupée par les commerces a connu un taux d’accroissement de 55 % entre 2000 et 2010, qu’il s’agisse des bâtiments, de la surface imperméabilisée ou de l’ensemble de la surface aménagée 10. À une échelle plus vaste, l’Institut d’aménagement et d’urbanisme (IAU) de la Région d’Ile-de-France montre, dans un rapport de 2015 sur la consommation foncière par le commerce entre 1982 et 2012 (hors stationnement, espaces verts et de circulation), que malgré un ralentissement depuis 2008, le parc immobilier dédié à cette activité a été multiplié par 2,5 en trente ans. La croissance des surfaces commerciales a été de 36 hectares par an entre 1982 et 1994 et de 19 hectares par an entre 2008 et 2012. À cette date, selon le « MOS »11, les emprises commerciales totalisent dans la région 1 695 ha, le double si on prend en compte les surfaces de stationnement.

Philippe Hamman 12 conçoit la ville durable comme « recyclable, compacte et se renouvelant sans nécessiter d’investissements croissants ». Fondé sur un modèle extensif favorisant l’étalement et le délitement des aires urbaines, et donc la consommation d’espace, l’urbanisme commercial pratiqué depuis quarante ans a contribué à la désorganisation des espaces périurbains, à l’opposé de cette vision.

Cette appréciation rétrospective globale est largement partagée, en dépit de l’insuffisance d’éléments d’évaluation quantitative consolidés au niveau national. Après ce constat général, comment peut-on procéder à une analyse de l’urbanisme commercial en regard des principes du développement durable et de ses différents critères ? Qu’en est-il pour ce qui concerne les effets des projets de la période actuelle ? Si leurs promoteurs se prévalent d’une meilleure « qualité intrinsèque », le nombre, la taille et la situation des opérations récentes ou projetées font que leurs impacts en termes de développement durable restent forts et suscitent un débat. Afin d’objectiver ces impacts, il convient d’abord d’établir une méthode d’analyse complète, en se fondant sur le concept même de développement durable et son mode d’application dans le domaine de l’aménagement.

2. Les principes du développement durable et leur mise en application ont pénétré pour partie le champ du commerce

Le concept de développement durable s’est constitué peu à peu, depuis le premier « sommet de la Terre » de 1972 à Stockholm, à l’occasion d’événements internationaux majeurs qui ont contribué à le faire émerger, signe d’une prise de conscience croissante de la part de la communauté internationale. Entre le rapport Brundtland (1987) qui définit le « sustainable development », imparfaitement traduit par « développement durable », et l’accord de Paris sur la lutte contre le changement climatique (2015), on relève notamment le Pacte mondial des Nations unies (2000) qui définit notamment l’approche de précaution face aux questions d’environnement et précise le rôle des entreprises dans le développement durable : cet enjeu majeur est ainsi l’affaire de tous les acteurs, qu’ils soient publics ou privés.

Les principes du développement durable n’ont rencontré que récemment les questions de développement commercial

Diverses lois, réglementations et autres dispositions ont été mises en œuvre pour traduire les principes du développement durable dans le contexte français, depuis la loi Barnier de 1996 instituant la protection de l’environnement comme principe général du droit jusqu’à la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages 6.

Parallèlement à cette construction progressive d’un référentiel du développement durable, le domaine du commerce a connu des évolutions législatives successives avec la « loi Royer »13 qui fixait à 1 000 m² la surface minimale à partir de laquelle les commissions départementales d’aménagement commercial doivent être saisies, la « loi Raffarin »14 qui abaisse ce seuil à 300 m² et la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (LME) qui l’a relevé à 1 000 m² et a révisé la composition et le fonctionnement des commissions, en réponse à une mise en demeure de la Commission européenne. Mais parmi ces trois lois, aucune ne fait explicitement référence aux principes et objectifs du développement durable, pas plus que les premières étapes d’introduction du développement durable n’évoquent directement le sujet du commerce.

Si les lois « Grenelle » et « ALUR » ne sont pas sans effet sur le secteur commercial, il faut attendre la loi pour l’artisanat, le commerce et les très petites entreprises (ACTPE), ou « loi Pinel », promulguée le 18 juin 2014, pour que l’urbanisme commercial soit explicitement et précisément concerné par le développement durable. Le texte précise et étoffe en effet les critères 15 à prendre en compte par les commissions d’aménagement commercial lors de l’examen des projets d’implantations. Ainsi, l’inscription du développement durable dans le droit relatif aux autorisations commerciales est désormais actée. Est-elle suffisamment précise pour être effective et opératoire dans le fonctionnement des dispositifs de planification et de régulation ? Avant de répondre à cette question, il convient d’approfondir l’ensemble des enjeux que porte le développement durable à l’égard de l’urbanisme commercial.

Il importe d’analyser comment l’urbanisme commercial peut prendre en compte toutes les dimensions du développement durable

La croissance du parc commercial français et la montée en puissance des principes du développement durable dans les législations ou les pratiques semblent avoir longtemps constitué deux mouvements parallèles mais contraires.

Le cadre juridique applicable à l’urbanisme commercial dans notre paysa constamment privilégié le principe de liberté d’établissement inscrit dans le droit européen 16 via la loi LME tout en repoussant à plus tard une réforme globale de l’urbanisme commercial (le rapport Charié de 2009 et la proposition de loi Piron-Ollier de 2010 restent sans suite 17 ). La législation française accorde ainsi une place secondaire aux enjeux d’aménagement du territoire et de protection du consommateur reconnus pourtant par le droit européen comme des exigences susceptibles de justifier, dans les conditions qu’il détermine, les restrictions apportées à la liberté d’établissement. Au contraire, d’autres États membres, comme les Pays-Bas ou l’Allemagne, ont privilégié une approche plus équilibrée, en continuant de défendre la pertinence de leurs modèles de développement urbain et le . Ces pays se sont ainsi donné les moyens de préserver le commerce en centre-ville, notamment lorsqu’il a pour objet de satisfaire des besoins primaires, principalement alimentaires, pour n’autoriser en périphérie que des commerces liés à des achats occasionnels. Le Royaume-Uni défend un modèle plus volontariste encore, faisant de l’implantation du commerce en périphérie l’exception.

En parallèle, les pratiques des différents acteurs ont connu des inflexions allant plutôt dans le sens d’une plus grande ouverture aux questions de développement durable.

Un certain nombre d’opérateurs immobiliers ont progressivement adopté, du moins pour les projets importants, des démarches de labellisation et de certification 19 environnementale et énergétique qui se multiplient aux niveaux national (Valorpark et HQE en France) et international (LEED, BREEAM). Elles empruntent à des méthodologies différentes, mais poursuivent les mêmes objectifs d’évaluation de la performance énergétique et environnementale des bâtiments. De même, la plupart des entreprises adoptent aujourd’hui une démarche de Responsabilité Sociétale des Entreprises (RSE). Ces démarches sont en partie contraintes 20, mais reposent également sur l’action indépendante des groupes pour qui elles représentent un enjeu de valorisation de leur image et de démonstration de leur exemplarité.

Les pouvoirs publics ont, quant à eux, témoigné d’une prise de conscience des enjeux du développement durable dans la mise en œuvre de leurs politiques, à tous les niveaux, national et local, qui reste toutefois variable selon les cas. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie a développé « l’approche environnementale de l’urbanisme » qui est une méthodologie mise au service des acteurs de l’urbanisme et des collectivités territoriales. La perception d’un épuisement ou d’une fragilisation des ressources conduit également à la recherche de compromis locaux qui se concrétisent dans des chartes de territoire articulant les enjeux de développement commercial et de développement durable. C’est dans cette voie que les métropoles d’Angers, de Lyon et de Bordeaux, parmi d’autres, se sont engagées en amont de l’élaboration de leur Scot. Des pratiques de mise en réseau des collectivités territoriales et d’acteurs professionnels sur ces thématiques se développent également comme en témoigne l’action de l’association « Centre-Ville en Mouvement » qui anime le « Réseau des centres-villes durables et de l’innovation ». Quel que soit leur intérêt, ces bonnes pratiques ne sont pas pour autant représentatives de ce qui se passe sur l’ensemble du territoire national, lequel connaît la poursuite d’un mouvement d’urbanisation de la périphérie des villes sous la pression de projets commerciaux rarement vertueux au regard des critères environnementaux.

Enfin, le développement durable devient un sujet d’émulation entre des territoires qui entendent faire de la qualité des conditions de vie un atout. Il joue ainsi un rôle important dans la stratégie d’attractivité des villes soucieuses de faire valoir leurs performances dans ce domaine. Face à ces enjeux de politique environnementale et d’attractivité, un marché de prestations et d’expertises s’est développé pour accompagner les élus dans leurs projets de territoire. Il est cependant encore peu déployé en dehors des grandes villes.

Si ces démarches témoignent d’une prise de conscience de la part des collectivités et des opérateurs privés, un grand nombre de pratiques relèvent encore du greenwashing ou d’une « écologie de façade ». La posture des élus face au développement de l’offre commerciale sur leur territoire reste souvent favorable sans trop de réserves, ou bien ambiguë (notamment lorsqu’ils sont à la fois élus communaux et intercommunaux) comme l’illustrent leurs prises de position au sein des commissions départementales d’aménagement commercial. La perspective de nouvelles ressources fiscales, de nouveaux emplois et d’une plus forte attractivité de leur territoire pèse alors d’un poids important face aux enjeux d’équilibre entre centre et périphérie, de limitation de l’étalement urbain et de préservation des ressources foncières.

Le développement durable implique une démarche exigeante et globale qui ne peut se réduire à une approche partielle, limitée à la prise en compte de quelques aspects environnementaux. Il a donc paru nécessaire aux rapporteurs d’établir, à partir des différentes méthodes et grilles d’analyse existantes, un ensemble de critères permettant d’apprécier de façon plus fine et plus complète les différents impacts des opérations commerciales. La réflexion a rapidement conduit à distinguer deux échelles : celle de l’opération immobilière et celle du territoire dans lequel elle s’inscrit.

À l’échelle de l’opération, les impacts des projets semblent peu à peu davantage pris en compte et pour partie mieux maîtrisés

Les impacts d’un projet d’immobilier commercial à l’échelle de l’opération peuvent être appréciés selon quatre critères :

– la sobriété foncière à l’échelle de l’opération, en mesurant le foncier directement utilisé par le projet, y compris infrastructures d’accès et parking (le stationnement qui représente en moyenne 28 % du foncier21 consommé peut être aménagé uniquement au sol mais aussi en silos, en sous-sol ou en toiture) ;

– la qualité paysagère et la prise en compte de la biodiversité , sachant que le traitement végétal de l’équipement permet un embellissement esthétique fonctionnel et utile, une amélioration de la qualité de l’air, la préservation de la biodiversité et une diminution de la température grâce à l’aménagement d’îlots de fraîcheur en milieu urbain ;

– la qualité de l’architecture et de la construction , y compris le choix de matériaux recyclables ou produits localement, l’approche en coût global intégrant l’entretien et l’exploitation, la prise en compte du confort d’utilisation acoustique, visuel et olfactif pour les visiteurs et pour les salariés ;

– la maîtrise des flux et les réseaux , s’agissant du cycle de l’eau (consommation d’eau économe, récupération des eaux pluviales et minimisation de l’artificialisation des sols, noues paysagères…), de la gestion optimale de l’énergie (économies d’énergie et énergies renouvelables), de la collecte et du traitement des déchets, de la gestion de la phase chantier et de celle du quotidien.

Ces critères sont progressivement mieux pris en compte dans la conception des nouvelles opérations de taille significative, du moins pour certaines des opérations présentées en CNAC. Toutefois, d’importantes marges de progrès subsistent, y compris pour nombre de petits projets, en matière d’insertion architecturale et paysagère, de maîtrise de l’occupation et d’artificialisation du sol… Les opérateurs ont saisi l’intérêt d’une meilleure prise en compte du développement durable, non seulement comme exigence réglementaire, mais aussi comme levier d’attractivité et vecteur promotionnel. Ils s’appuient sur les démarches de certification, principalement HQE et BREEAM. La démarche HQE présente l’avantage d’être globale, assez souple et adaptable mais rend la comparaison des performances des immeubles plus difficile, puisqu’elle n’intègre pas de notation. Les certifications anglo-saxonnes, LEED et surtout BREEAM, rencontrent la préférence des acteurs, en raison d’une meilleure notoriété internationale.

Mais HQE comme BREEAM prennent peu en compte les dimensions sociétales et sociales et intègrent peu la dimension territoriale : HQE a développé depuis les années 2000 la démarche « HQE-Aménagement » qui dépasse l’échelle de la construction mais se limite à celle de l’opération, alors que la certification BREEAM semble intégrer une réflexion un peu plus poussée à l’échelle du territoire, mais limitée au volet « Transport » 22. Certaines foncières ont développé leurs propres outils comme Mercialys, filiale immobilière de Casino, avec son propre label de développement durable, « V » ou encore la foncière Frey avec ses Greencenters . Enfin, le Conseil national des centres commerciaux, organisation professionnelle française fédérant l’ensemble des professionnels de l’industrie des centres commerciaux, a mis au point le label « Valorpark » qui évalue, à partir d’une grille de notation, la performance des projets de parcs d’activités commerciales de ses adhérents en matière...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5933 du 04/08/2017
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