Dossiers 10 QUESTIONS SUR…

BIODIVERSITÉ : UNE LOI DE RECONQUÊTE ?

Mots clés : Administrations, banques, bureaux ouverts au public - Conservation du patrimoine - Développement durable - Droit de l'environnement - Environnement - démarche environnementale - Maîtrise d'ouvrage

Quarante ans après la loi sur la protection de la nature, c’est à un enjeu vital que s’attaque la loi biodiversité du 8 août 2016 : enrayer le changement climatique, protéger l’environnement, sauvegarder la nature et le patrimoine naturel et artificiel. Pourtant, le législateur a validé une simple adaptation du droit de l’environnement : définition de la biodiversité qui entre dans les PLU, ajout de principes directeurs au droit de l’environnement, remaniement de la gouvernance des administrations en charge des politiques de la biodiversité, réparation du préjudice écologique en nature et compensation des atteintes résiduelles notables, ainsi que création d’obligations réelles environnementales. Revue en 10 questions de ces nouvelles mesures dont la mise en œuvre, notamment pour les maîtres d’ouvrage, s’avère ardue.

1 Comment la loi définit-elle la biodiversité ? (Art. 1 de la loi)

Le droit de l’environnement est doté, à l’article L. 110-1 de son code, d’une définition de la biodiversité, qualifiée aussi par le texte de « diversité biologique ». La biodiversité est la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. L’approche de la loi est interactive : la biodiversité englobe la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants.

La loi biodiversité élargit en outre le périmètre du « patrimoine commun de la nation ». Il comprend d’une manière générale « les êtres vivants et la biodiversité », expression qui remplace celle d’« espèces animales et végétales, [de] la diversité et [des] équilibres biologiques auxquels ils participent », précédemment employée. Les « espaces, ressources et milieux naturels » qui le composent sont « terrestres et marins » et intègrent « les paysages diurnes et nocturnes ». La loi reconnaît les services écosystémiques et les valeurs d’usage (lire encadré) générés par ce patrimoine ainsi que le rôle des sols et de la géodiversité.

2 Quels nouveaux principes directeurs intègrent le droit de l’environnement ?

(Art. 2 de la loi) Expression des interactions et des relations des êtres vivants entre eux et avec leur milieu, l’environnement procure les éléments de la vie, l’eau, l’air et la nourriture, mais est également impacté par l’activité et les comportements humains. Dans une optique d’intérêt général et de développement durable, le droit de l’environnement tente de contenir ces agressions en posant des exigences de qualité de l’environnement, de sauvegarde de la nature et du patrimoine naturel et artificiel. Ainsi le droit de l’environnement repose-t-il sur des principes directeurs qui orientent la rédaction des futurs textes de nature législative ou réglementaire. La loi biodiversité complète les principes directeurs figurant à l’article L. 110-1 du Code de l’environnement.

ACTION PRÉVENTIVE ET CORRECTIVE

Elle gradue d’abord l’objectif à atteindre en matière d’action préventive et de correction des atteintes portées à l’environnement. Cette action doit, par priorité à la source, éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ; à défaut, elle en réduit la portée et enfin, en dernier lieu, elle compense les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées. La loi impose un objectif d’absence de perte nette de biodiversité, sans toutefois aller jusqu’à exiger un gain de biodiversité, laissé à la bonne volonté de l’opérateur.

SOLIDARITÉ, UTILISATION DURABLE, COMPLÉMENTARITÉ

Quatre nouveaux principes sont en outre intégrés à l’article L. 110-1 du Code de l’environnement.

– Le premier est celui de solidarité écologique, qui repose sur la prise de conscience de l’interdépendance des êtres vivants entre eux et avec leurs milieux. À ce titre, toute décision publique ayant une incidence notable sur l’environnement des territoires concernés doit prendre en compte les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés.

– Le législateur consacre le principe de l’utilisation durable, « selon lequel la pratique des usages peut être un instrument qui contribue à la biodiversité ». Il s’agit d’une alternative au principe de conservation de la nature par une stricte mise sous protection. Il signifie que les éléments constitutifs de la diversité biologique peuvent être utilisés d’une manière et à un rythme qui n’entraînent pas leur appauvrissement à long terme et qui sauvegardent leur potentiel à satisfaire les besoins et les aspirations des générations présentes et futures. La chasse et l’agriculture font partie de ces modes d’usage.

– L’article L. 110-1 du Code de l’environnement comprend également un principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts. Ce principe, appliqué à la lettre de la loi, délivre à l’ensemble des activités agricoles, aquacoles et sylvicoles un certificat positif de biodiversité, sans distinguer entre les pratiques, ce que regrettent certains acteurs associatifs. D’une part, une biodiversité spécifique est reconnue aux surfaces agricoles, aquacoles et forestières. D’autre part, la loi attribue aux activités agricoles, aquacoles et forestières une qualité potentielle de « vecteurs d’interactions écosystémiques » garantissant la préservation des continuités écologiques ainsi que « les services environnementaux utilisant les fonctions écologiques d’un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité ».

– Enfin, un principe de non-régression est intégré au Code de l’environnement (lire l’interview en page 31) .

3 Quelle reconnaissance du préjudice écologique ?

(Art. 4 de la loi)

Après le vote par le Sénat de la proposition de loi du sénateur Retailleau en mai 2013, un groupe de travail avait planché, sous la direction du professeur Yves Jégouzo, sur la notion de préjudice écologique (voir

Opé. Immo. n° 81-82, janvier-février 2016, p. 6 : « Le droit de l’environnement doit-il se réinventer ? »). Le rapport, remis en septembre de la même année à la ministre de la Justice, plaidait pour faire entrer la responsabilité environnementale dans le droit commun, sous la forme d’une responsabilité sans faute. Il s’agissait de répondre aux limites, d’une part du régime de la responsabilité environnementale et du principe du pollueur-payeur de l’article L. 160-1 du Code de l’environnement, et d’autre part de l’indemnisation des préjudices matériels et moraux du désordre écologique, élaborée par le juge à la suite de l’affaire « Erika » (Cour cass. , ch. crim. , 25 septembre 2012, n° 10-82938). Seuls étaient visés en effet les dommages causés à l’environnement par l’activité de toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle effectivement, à titre professionnel, une activité économique lucrative ou non lucrative. La loi du 8 août 2016 fonde ainsi le régime juridique de réparation du préjudice écologique. Elle n’innove pas sur la définition du sens ou sur la portée du préjudice écologique et ne précise pas le fondement de ce nouveau régime de responsabilité. En revanche, elle rend intangible le principe de réparation du préjudice écologique par toute personne qui en est responsable (art. 1246 du Code civil). Cette responsabilité peut concerner un particulier qui, par exemple, aurait dégradé l’écosystème lors de la construction d’un logement. Le préjudice écologique est défini comme l’« atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement » (art. 1247 du Code civil). L’expression d’« atteinte non négligeable » était déjà celle retenue par les juges : la continuité de la jurisprudence ne semble pas devoir être mise en cause dans l’avenir, et seuls les préjudices les plus importants seront réparés.

En outre, le préjudice réparable est étendu à l’action de réduction ou de prévention du préjudice écologique : les dépenses exposées pour prévenir la réalisation imminente d’un dommage, éviter son aggravation ou pour en réduire les conséquences seront incluses au quantum du préjudice (art. 1251 du Code civil). Le caractère « raisonnable » de la dépense n’a finalement pas été retenu comme critère de la « réparabilité » de ce préjudice.

4 Comment s’exerce l’action en réparation du préjudice écologique ?

(Art. 4 de la loi)

La loi biodiversité fixe les règles de procédures applicables à l’action en réparation du préjudice écologique.

LA SAISINE DU JUGE

(art. 1248 du Code civil)

La loi ne reprend pas la proposition du rapport « Jégouzo » de confier la saisine du juge à une institution ad hoc, sur le modèle de la Haute autorité environnementale.

Par ailleurs, elle ouvre l’action en réparation à « toute personne ayant qualité et intérêt à agir ». Suit une énumération, non exhaustive, des personnes morales pouvant agir : l’État, l’Agence française pour la biodiversité, les collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, ainsi que les établissements publics et les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d’introduction de l’instance dont l’objet est la protection de la nature et la défense de l’environnement. Si cette rédaction vise plutôt les professionnels pouvant avoir un intérêt à la protection de l’environnement, tels que les opérateurs de compensation (pouvant être des entreprises privées) ou un exploitant agricole faisant de l’agriculture biologique et dont le champ serait pollué, l’action n’est pas fermée en tant que telle aux particuliers ayant qualité et intérêt particulier à la protection du milieu endommagé. A priori, la qualité de propriétaire, locataire ou riverain ne serait pas suffisante pour agir, mais il reviendra au juge de trancher et d’affiner les notions d’intérêt et de qualité à agir.

LES CONDITIONS DE RÉPARATION DU PRÉJUDICE ÉCOLOGIQUE

(art. 1249 du Code civil)

La réparation du préjudice écologique s’effectue « par priorité en nature ». Les communes pourraient ainsi obtenir la remise en état d’origine des lieux, par exemple dévastés par une...

Vous lisez un article de la revue Operations Immobilieres n° 90 du 24/11/2016
PAS ENCORE ABONNÉ
Les articles les plus lus
Votre avis ?
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X