Transport et infrastructure

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application de l’article 6 bis du règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », le groupe écologiste a demandé, le 26 octobre 2016, la constitution d’une commission d’enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d’infrastructures, intégrant les mesures d’anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi dans la durée.

La proposition de résolution tendant à la création de la commission d’enquête fixe un objectif –« déterminer les difficultés de mise en œuvre des mesures de compensation, et formuler des propositions facilitant la conduite de la séquence éviter, réduire, compenser (ERC) » – et un cadre – s’appuyer sur « l’étude approfondie de quatre projets d’infrastructures à différents stades de réalisation ».

Les quatre projets d’infrastructures sont listés par la proposition de résolution : l’autoroute A65 qui relie Pau à Langon, mise en service fin 2010 et dont les mesures compensatoires ont été mises en œuvre ; le projet de ligne à grande vitesse entre Tours et Bordeaux (LGV Sud Europe Atlantique), dont les mesures de compensation sont en cours de réalisation ; le projet d’aéroport du Grand Ouest à Notre-Dame-des-Landes, dont les mesures compensatoires sont en cours de définition ; et enfin la réserve d’actifs naturels de Cossure dans la plaine de la Crau, qui constitue la première expérimentation française de compensation par l’offre.

La Conférence des présidents a pris acte, le 16 novembre 2016, de cette demande et la commission d’enquête a été constituée le 29 novembre 2016. Elle disposait, au plus, de six mois, soit jusqu’au 16 mai 2017, pour rendre publiques ses conclusions.

Lors de la réunion constitutive, votre commission d’enquête a souhaité préciser le cadre de son investigation en posant plusieurs principes préliminaires, qu’elle a constamment rappelés et qu’elle s’est attaché à suivre tout au long de ses travaux.

Elle a ainsi délimité plus clairement le périmètre de son analyse, en l’étendant, d’une part, des mesures compensatoires au sens strict à l’ensemble de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC), dont la récente loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 a renforcé les règles applicables, et en excluant, d’autre part, l’analyse des projets en eux-mêmes, sur l’opportunité desquels votre commission d’enquête n’a pas vocation à se prononcer. Elle a également exclu de se prononcer sur la qualité des mesures compensatoires mises en œuvre dans le cadre de ces projets.

Elle a également souhaité que les quatre projets explicitement prévus par la proposition de résolution n’empêchent pas votre commission d’enquête de s’appuyer sur d’autres exemples de projets, à partir du moment où ils apportent un éclairage pertinent sur l’application de la séquence ERC. Elle a notamment tenu à ce que soient analysées les éventuelles différences entre les petits et les grands projets d’infrastructures. De ce point de vue, elle a constaté que si la mise en œuvre de la compensation des atteintes à la biodiversité dans le cadre de projets d’infrastructures de grande ampleur, comme ceux qu’elle a étudiés, correspondait à un « moment » de prise en compte de la biodiversité au sein de la société, cette dernière demeurait plus aléatoire pour les petits projets d’infrastructures, qui ne bénéficient bien souvent pas non plus de la même qualité de suivi.

Votre commission d’enquête a débuté ses travaux le 15 décembre 2016 par l’audition du directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature. Elle a procédé au total à 49 auditions plénières, qu’elle a décidé d’ouvrir au public et à la presse, et à deux auditions du rapporteur. Au cours de ces auditions, elle a entendu 135 personnalités et 82 organismes.

La quantité et la richesse des informations et des témoignages recueillis au cours de ces auditions font du travail de votre commission d’enquête un travail de compilation inédit sur un sujet technique mais dont l’application concerne un grand nombre d’acteurs, désireux de trouver un équilibre juridique sécurisant et pragmatique, permettant de concilier les enjeux économiques et de protection de l’environnement. C’est pourquoi l’ensemble des procès-verbaux de ces auditions figure au tome II du présent rapport. C’est également ce qui a conduit le rapporteur à faire le choix de s’appuyer largement, pour la rédaction de son rapport, sur le verbatim des personnes entendues ainsi que sur les questions soulevées par ses collègues membres de la commission d’enquête. En outre, un grand nombre de contributions ont été transmises à votre commission d’enquête. Elles montrent l’importance des enjeux s’attachant à la compensation et à sa mise en œuvre pour l’ensemble des acteurs concernés. Le présent rapport tente de retranscrire les différentes positions ainsi reçues, dans un souci de recherche du meilleur équilibre possible.

En outre, afin d’enrichir ses travaux par les avis, les propositions et les expériences de terrain des citoyens qui se sentent concernés par ce sujet nouveau de la compensation des atteintes à la biodiversité, votre commission d’enquête a ouvert un espace participatif en ligne, qui a recueilli 605 contributions, dont 123 complètes, et dont une grande majorité rejoint les constats formulés par votre commission d’enquête.

Malgré son apparence très technique, le sujet de votre commission d’enquête s’inscrit dans l’actualité à plusieurs titres.

La récente loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a tout d’abord apporté un renforcement et une clarification des règles relatives à la compensation des atteintes à la biodiversité et, plus largement, à la séquence ERC, pourtant présente dans notre droit depuis la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. D’une manière générale, ce triptyque ERC implique que pour tout projet d’ouvrage ou d’aménagement susceptible d’avoir un impact sur l’environnement, le maître d’ouvrage est d’abord tenu d’éviter les impacts, puis de les réduire, et enfin, en dernier recours, d’en compenser les conséquences dommageables. Mais l’application de cette séquence, qui s’est étendue progressivement – notamment sous l’influence du droit européen – à un nombre croissant de procédures et de réglementations, est longtemps restée insuffisante, faisant davantage l’objet de règles pouvant être assimilées à du « droit souple » -doctrine, lignes directrices, guides de méthodologie, etc. – que de prescriptions légales contraignantes.

La loi du 8 août 2016 a donc largement consolidé le régime juridique applicable à la séquence ERC, en insistant notamment sur l’importance d’une compensation n’intervenant qu’en dernier lieu seulement et en consacrant une obligation de résultat ainsi qu’un objectif d’absence de perte nette de biodiversité, mais a aussi défini celui de la compensation par l’offre et créé le nouvel outil des obligations réelles environnementales. Elle a également créé un nouvel opérateur public, l’Agence française pour la biodiversité (AFB), qui aura vocation à jouer un rôle important en matière de compensation des atteintes à la biodiversité.

À ce titre, il convient de préciser que les projets d’infrastructures étudiés par votre commission d’enquête ont été conçus avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, et qu’il n’a donc pas été possible, à ce stade, d’en mesurer les impacts et la portée.

Par ailleurs, les récentes réformes adoptées dans le cadre de la modernisation du droit de l’environnement, en matière d’évaluation environnementale, d’autorisation environnementale unique et d’autorité environnementale, auront des effets sur la mise en œuvre de la séquence ERC.

Les travaux de votre commission d’enquête s’inscrivent dans la phase d’application de la loi relative à la biodiversité et d’appropriation par les différents acteurs des règles nouvellement définies. Ils pourront donc utilement éclairer les pouvoirs publics en vue de leur application aux nouveaux projets d’infrastructures qui seront tenus de les respecter.

Au-delà de l’actualité législative du sujet de la compensation, les questions de l’aménagement du territoire et de la mise en œuvre des projets d’infrastructures sont essentielles. Votre commission d’enquête est consciente des crispations qu’un certain nombre de dossiers ont pu faire naître sur la question environnementale, aboutissant au blocage de certains projets et à des situations de tensions insatisfaisantes pour l’ensemble des acteurs concernés. Elle a donc souhaité en identifier les causes découlant de lacunes ou d’une inadaptation de la réglementation en vigueur, et ainsi faire œuvre utile en proposant des pistes d’amélioration, convaincue que la définition d’un équilibre ambitieux mais réaliste doit permettre aux grands projets d’infrastructures qui auront démontré leur pertinence dans la séquence « éviter », d’être ensuite menés à leur terme grâce à une procédure plus fluide, dans le respect de la séquence de réduction des impacts et du principe de la compensation pour les destructions résiduelles ne pouvant être évitées.

De ce point de vue, votre commission d’enquête a procédé de manière systématique pour chacun des trois projets d’infrastructures étudiés ainsi que pour la réserve d’actifs naturels de Cossure : après un premier cycle d’auditions généralistes, elle a mené des auditions spécifiques par projet avant de se rendre sur le terrain et de rencontrer les acteurs locaux concernés. Elle s’est ainsi rendue à Saint-Martin-de-Crau et sur le site de Cossure, en Loire-Atlantique ainsi qu’en Gironde. Elle a enfin procédé à quelques auditions complémentaires au Sénat, soit pour approfondir un aspect du sujet, soit pour revoir des personnes déjà entendues.

Au fur et à mesure de ces auditions et déplacements, plusieurs points sont apparus importants à votre commission d’enquête.

La mise en œuvre de la séquence ERC, et notamment de la compensation, est fondamentalement un compromis, permettant de concilier le déploiement d’aménagements et d’infrastructures nécessaires au développement, tout en renforçant les exigences environnementales. De ce point de vue, la mise en œuvre de la séquence ERC conduit à accepter, quand l’impossibilité de l’évitement en est clairement démontrée y compris au vu des coûts environnementaux, que l’on peut détruire de la biodiversité lorsqu’un projet d’infrastructure le justifie.

La question des connaissances est, dans ce cadre, un élément essentiel. Ces dernières demeurent, d’une manière générale, insuffisantes, compromettant ainsi un examen critique global des projets. Cette absence d’informations précises sur le nombre de projets concernés, de suivi géographique national, ou encore d’impact global des infrastructures sur l’état de la biodiversité, notamment en termes de fragmentation des milieux et de destruction des zones humides, a amené votre commission d’enquête à s’interroger sur l’existence d’une stratégie globale de l’État, intégrant le besoin d’infrastructures dans une logique de préservation de la biodiversité.

Les mesures de compensation sont ainsi un élément à part entière de l’approche environnementale des territoires, dont les enjeux de préservation de la biodiversité doivent être combinés aux enjeux d’aménagements liés aux infrastructures, afin de faire fonctionner ensemble deux trames – naturelle et humaine – qui aujourd’hui s’affrontent.

Au fil des auditions, votre commission d’enquête a également pu constater que la complexité du droit de la compensation constituait une source d’insécurité pour l’ensemble des acteurs concernés. L’absence de définition d’une stratégie ERC intégratrice dès le stade de l’étude d’impact, comportant notamment des informations précises sur les problématiques foncières, a été largement déplorée.

Au-delà de ce point central et à partir des difficultés liées à la mise en œuvre de la compensation et des faiblesses de la séquence ERC soulignées par les personnes entendues par votre commission d’enquête, pourrait être dessinée, en creux, ce que l’on pourrait appeler une séquence « idéale », qui réunirait plusieurs paramètres : une meilleure prise en compte des étapes de l évitement et de la réduction ; une meilleure insertion de la compensation dans les territoires ; une généralisation de la recherche de scénarios alternatifs pour la réalisation d’un même projet ; des inventaires initiaux encadrés par des exigences réglementaires précises ; une méthode de compensation

stabilisée ; une association très en amont de tous les acteurs des territoires ; une réelle participation du monde agricole à toutes les étapes de la séquence ; des mesures compensatoires assises sur un consensus scientifique solide et partagé ; un suivi des mesures compensatoires harmonisé et organisé à une échelle territoriale et temporelle cohérente, rendu possible par un renforcement des moyens humains de contrôle et d’accompagnement.

À partir de l’identification de ces points d’achoppement à une mise en œuvre fluide et surtout effective de la compensation, votre commission d’enquête a formulé un certain nombre de recommandations et a ouvert une réflexion, plus large, sur la cohérence des mesures de compensation dans le temps et dans l’espace. En effet, la pérennité de la compensation semble passer par la capacité des territoires à définir une vision structurée de la compensation, qui doit constituer un des volets d’une politique de reconquête de la biodiversité. À ce titre, la mise en œuvre de la compensation des atteintes à la biodiversité dans le cadre des grands projets d’infrastructures constitue un lieu important d’expérimentation de méthodes innovantes de reconquête de biodiversité.

Vous devez être abonné au moniteur pour lire la suite de ce contenu
PAS ENCORE ABONNÉ
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X