Aménagement

4. Les outils dont disposent actuellement les collectivités sont insuffisants pour remplir ces nouvelles missions

Mots clés : Etat et collectivités locales

4.1. Les ressources humaines et organisationnelles

Le déploiement de stratégies « smart city » vient se heurter à l’organisation traditionnelle des collectivités territoriales (et de l’État) : une organisation fonctionnelle autour des grands métiers dirigés par une direction générale épaulée par des fonctions support (juridique, affaires financières…). La difficulté de cette organisation dans la logique d’une smart city est que, pour tirer le meilleur profit des infrastructures numériques et des données, la transversalité s’impose.

Une première étape pourrait être de développer la numérisation de chaque grand métier de la ville afin de commencer l’optimisation sans modifier les modes de fonctionnement internes. Dans ce cas, le service numérique devient un service support. La difficulté de ce choix est double :

– le déploiement du numérique dans chaque métier dépend de la volonté du directeur. Une grande disparité risque alors d’apparaître entre les métiers sans stratégie d’ensemble ce qui limite la portée des réalisations possibles et risque surtout de ne pas créer un dispositif cohérent, interopérable entre les métiers et donc réellement fonctionnel ;

– le déploiement du numérique se heurte à un problème de budget. En effet, nous l’avons vu, l’infrastructure numérique n’est pas rentable, a priori , pour un seul usage. L’incitation des directeurs métier à consentir des investissements supplémentaires pour numériser les infrastructures pourrait s’avérer insuffisante.

4.1.1. Typologie des modes actuels d’organisation pour la mission smart city dans les collectivités

Parmi les différentes collectivités que la mission a pu rencontrer, on peut définir quatre types principaux d’organisation administrative autour de la mission smart city : autonome, intégrée, collégiale ou externalisée. Dans les faits, aucune collectivité ne relève exactement d’un de ces types, les organisations choisissent souvent un mélange de ces modèles. La présentation qui est faite est volontairement schématique, afin d’en relever les forces et les faiblesses. Rappelons que la difficulté est la transversalité de la « smart city ». L’équipe « smart city », quelle que soit sa forme, doit parvenir à faire vivre cette transversalité et donc à travailler en bonne intelligence avec l’ensemble des services.

GRAPHIQUE 19 : LA MISSION « AUTONOME »

La mission « autonome ». Dans cet organigramme, la mission « smart city » est sortie de l’organigramme classique, par silo, et rattachée au directeur général des services (DGS). Formellement, le choix peut être fait de donner un titre de directeur général adjoint au chef de la mission. Dans la pratique, ce choix est assez neutre sur la capacité d’entraînement de l’équipe smart city . En revanche, la nature du lien avec le DGS et son implication dans le projet se révèlent être des facteurs déterminants de réussite de cette organisation. En effet, l’équipe étant placée hors organigramme classique, sa capacité à participer à la vie quotidienne des services et à être incluse dans l’administration de la collectivité dépend du DGS. Il peut être souligné que dans une collectivité importante en taille, dans laquelle le DGS n’aurait pas nécessairement vocation à être ancré dans la gestion quotidienne, ce modèle d’organisation nécessiterait, pour être efficace, une certaine maturité de l’ensemble des services sur le projet smart city. Si ce critère est rempli, le rattachement direct au DGS justifie et favorise la transversalité.

GRAPHIQUE 20 : LA MISSION « INTÉGRÉE »

La mission « intégrée ». Dans ces organisations, la mission « smart city » est un service comme un autre, sous l’autorité d’un directeur général adjoint (DGA) ou d’un directeur. Le plus souvent le choix est fait de rattacher le service smart city à la direction économique. Aucune collectivité rencontrée n’a fait le choix de rattacher formellement la mission smart city à la direction des services informatiques. Les critères de succès de ce modèle d’organisation dépendent de l’ampleur du portefeuille du DGA auquel le service est rattaché. En effet, si le portefeuille est très étendu, on se rapproche de l’organisation « autonome » tout en intégrant l’équipe smart city dans la vie quotidienne des services. Il est possible que ce choix soit cohérent pour les collectivités de taille très importante ou pour lancer le projet smart city et permettre une première appropriation par les services sans risquer de précipiter le changement.

En revanche, ce choix ne permet pas une vision immédiatement transversale et correspond à la volonté d’avancer progressivement sur ces sujets.

GRAPHIQUE 21 : LA MISSION « COLLÉGIALE »

La mission « collégiale ». Dans cette organisation, aucune équipe « smart city » n’est identifiée spécifiquement. Les projets autour du numérique sont portés collectivement par les différents directeurs sectoriels, dans un comité de pilotage dédié et présidé par le DGS. Un comité équivalent existe au niveau des élus. L’avantage de ce format est l’appropriation par tous des sujets numériques et de leur importance pour l’évolution de la collectivité. Cela permet également de dépasser les silos et donc de tirer le meilleur profit des projets, en mutualisant les infrastructures par exemple. Les limites d’une telle organisation sont qu’elle peut manquer d’impulsion, chacun attendant que l’autre fasse une proposition pour éventuellement s’y greffer.

GRAPHIQUE 22 : LA MISSION « EXTERNALISÉE »

La mission « externalisée ». Le projet « smart city » est confié à une structure distincte de la collectivité, par exemple une société publique locale (SPL), une société d’économie mixte (SEM ou SEMOP) ou un établissement public industriel et commercial (EPIC). L’intérêt de ces structures est qu’elles sont plus agiles, moins soumises au rythme de décision de l’administration locale. Elles peuvent aussi être plus proches des entreprises et tisser ainsi une véritable collaboration public/privé. Cependant, l’externalisation de la mission ne permet pas une véritable appropriation des sujets par les services de la collectivité et, à terme, ne garantit pas de changement interne lié aux projets « smart city ». Or, il apparaît nécessaire, à long terme, que les services de la collectivité évoluent, que l’organisation de l’administration locale s’affranchisse de l’organisation sectorielle vers une approche plus holistique, pour tirer véritablement profit des possibilités numériques.

Cette organisation permet donc d’avancer rapidement dans la mise en place d’une stratégie smart city mais une attention particulière doit être portée à l’appropriation par les services de la ville afin de pouvoir, à moyen terme, réintégrer la mission smart city au sein de la collectivité, sous une forme ou une autre.

On le voit, aucun modèle d’organisation n’est meilleur qu’un autre et tous offrent des avantages selon le moment du déploiement du projet smart city, la taille de la collectivité ou l’ambition du projet (voir tableau 5).

TABLEAU 5 : SYNTHÈSE COMPARATIVE DES MODES D’ORGANISATION DE LA SMART CITY

En réalité, le modèle d’organisation efficace est certainement un mélange de plusieurs options présentées ci-dessus. Le comité de pilotage, notamment, à tous les niveaux de l’organisation, se révèle très efficace pour une bonne diffusion du projet à l’ensemble des services de la collectivité, une bonne appropriation et donc un changement interne cohérent.

Cependant, ce comité ne peut se passer d’une équipe « smart city » spécifiquement dédiée qui identifie les projets, les soutienne et les suive dans le temps. Il y a donc un besoin de créer, au moins sur le sujet smart city , une forme d’organisation matricielle.

4.1.2. Des personnels insuffisamment formés

4.1.2.1. Peu de formations smart city spécifiques existent

Quelques formations initiales proposent des programmes liés à la smart city . Le tableau 6 n’ambitionne pas de retracer l’offre de formation diplômante avec exhaustivité mais permet de donner une première représentation de l’existant. La plupart des formations recensées sont dispensées dans des écoles d’ingénieur, comme spécialisation en dernière année de cursus. Les formations portant sur les bâtiments durables uniquement ou les énergies renouvelables et l’autonomie énergétique sont bien plus nombreuses que celles apparaissant dans ce tableau et peuvent alimenter la smart city en professionnels formés et sensibilisés à ces problématiques. La mission a cependant préféré ne retenir que les formations qui font mention explicite de la smart city ou des éco-quartiers dans leur brochure.

Plusieurs remarques peuvent être faites sur cette offre. D’une part, la logique technologique y est très présente. Cela s’explique en partie par le fait que les formations sont dispensées à des ingénieurs. À noter que deux MBA, plus généralistes et plus orientés vers le management de projets, existent. D’autre part, il faut souligner que la plupart des formations présentées se concentrent sur un aspect spécifique de la smart city . Rares sont celles qui offrent une approche holistique, désilotée, qui est pourtant celle recherchée et prônée par la suite par les spécialistes des infrastructures numériques. Par ailleurs, le nombre d’étudiants formés est faible (entre 500 et 1 000 par an d’après les chiffres que la mission a pu recueillir), sur des sujets plus larges que la seule smart city . Enfin, les débouchés mis en avant par ces formations sont toujours des postes dans des entreprises, ce qui permet une appropriation du sujet par le secteur privé. C’est une chance pour les entreprises françaises dans une logique de développement de l’expertise et donc de renforcement de l’excellence nationale dans les métiers de la ville. Cependant, cela ne permet pas d’alimenter les collectivités territoriales en personnel formé, notamment au niveau de l’encadrement.

TABLEAU 6 : FORMATIONS DIPLÔMANTES AUTOUR DU THÈME DE LA SMART CITY EN FRANCE

Si le marché de la smart city se développe comme le disent les analystes (voir 2.1.2), ce déséquilibre devrait se creuser plus encore en l’absence d’action des organismes de formation de la fonction publique. En effet, la demande des entreprises pour des ingénieurs et managers formés aux enjeux de la smart city

augmentera à mesure qu’elles se positionneront sur ce marché, faisant émerger une offre de formation plus importante, en formation initiale et continue. Dans les formations existantes recensées ci-dessous, sept sur quinze, soit 46,67 %, sont déjà des formations professionnelles (MS ou MBA) dispensées en partenariat avec des entreprises privées. Ce développement de l’offre de formations soutenues par des entreprises représente une opportunité pour le développement économique du secteur. Il n’en reste pas moins qu’il faut l’accompagner, côté collectivités territoriales, par le développement de formations qui permettent aux cadres territoriaux de maîtriser les enjeux principaux et de s’engager donc dans de véritables logiques de co-construction des projets avec le secteur privé.

4.1.2.2. Insuffisance de la formation des managers des collectivités territoriales

4.1.2.2.1. Formation des managers à la conduite du changement

Le directeur du CNFPT définit ainsi le rôle des cadres supérieurs de la fonction publique territoriale : « ils participent à une gouvernance publique territoriale équilibrée, c’est-à-dire qu’ils contribuent à la gouvernance d’un territoire (jeu d’acteurs), d’une organisation publique locale (management et dialogue social) et d’un projet politique (stratégie portée par des élus locaux). » Il ajoute également qu’ils doivent gérer les transitions. En effet, avec les élus et en soutien des projets de ceux-ci, ils doivent accompagner les changements des structures administratives. Pour la mise en place d’une stratégie « smart city », l’accompagnement du changement peut porter sur une réforme d’ampleur puisqu’il s’agit de sortir, au moins pour certains projets, de la logique par silo traditionnellement adoptée.

Plusieurs cycles ou modules à l’Institut national d’études territoriales (INET) proposent de se former à des techniques de management de la complexité, incluant la co-construc-tion, l’innovation et les nouvelles structures organisationnelles. C’est notamment le cas du cycle « stratégie publique et management ». De la même manière, l’École nationale d’administration (ENA) offre des modules de formations continues autour du management de l’innovation, par exemple « Piloter un projet innovant ».

Les offres de formations à destination des cadres de la fonction publique s’étoffent également de modules spécifiquement dédiés aux problématiques de la smart city . Par exemple, l’ENA, dans le cadre de son cycle de conférences « Les jeudis de la gouvernance territoriale » consacre une séance à la gouvernance des smart cities. Un module de formation spécifique est également ouvert sur l’ open data .

Ces pratiques sont relativement nouvelles et correspondent notamment aux intentions exprimées dans le projet de l’INET en 2015. De ce fait, il apparaît délicat de juger aujourd’hui de l’efficacité de telles formations et de leur impact sur la capacité des collectivités territoriales à mener les changements nécessaires à la gestion d’un projet smart city. Une évaluation semblerait appropriée d’ici deux à trois ans, pour obtenir un retour qualitatif et quantitatif sur ces diverses formations et les faire évoluer si nécessaire. Par ailleurs, l’affirmation de l’INET comme lieu de partage des pratiques managériales innovantes entre praticiens et monde académique ne peut être qu’encouragé. Ainsi, il est affirmé dans le projet de l’INET 2015 : « le rôle de l’INET est de faire partager les pratiques et les innovations territoriales. Les modalités de diffusion peuvent être diverses. Cela peut passer par une mise en ligne de ressources, de présentation sur le Wikiterritorial d’expériences innovantes de collectivités. Mais cela peut aussi se traduire par des formations, des événements, des forums, des groupes de réflexion ad hoc » . Mais il semble cependant après une analyse du site Internet de l’INET et du CNFPT que ces objectifs ne sont que partiellement atteints. La mise à disposition de ressources documentaires ne peut se passer d’une interface efficace et bien référencée. L’expérience dans les dynamiques de changement des agents et cadre des collectivités, inhérente aux nombreuses réformes, pourra utilement être mise à profit dans les projets smart city .

4.1.2.2.2. Formation des managers aux enjeux du numérique

Plusieurs aspects doivent permettre de doter les collectivités territoriales de personnels formés aux outils numériques. Cette formation doit s’entendre à plusieurs niveaux, qui ne nécessitent pas le même degré de familiarité :

– Compréhension des enjeux généraux. Il s’agit d’avoir un niveau de familiarité suffisamment élevé pour comprendre l’architecture d’une infrastructure numérique, connaître les problématiques de sécurité liées au numérique et comprendre les enjeux des choix qui se posent au décideur public ( open data , open source , réversibilité…). Il ne s’agit en revanche pas d’entrer dans la technique ou de savoir lire un code. Ce niveau permet en revanche d’engager un dialogue avec les agents spécialistes de ces fonctions, les fournisseurs de la smart city , d’identifier les besoins de la collectivité, en termes fonctionnels et non techniques, et de poser les garde-fous nécessaires. Un niveau similaire de formation doit pouvoir être obtenu sur les questions relatives aux données.

– Connaissance technique du numérique et des outils. Ces formations techniques doivent permettre de juger les spécifications précises des opérateurs d’infrastructures numériques et de laisser la collectivité maîtresse des outils qui sont installés sur son territoire. Un niveau équivalent de formation peut être attendu sur les données ( data scientist/data analyst ).

Le premier niveau de familiarité doit pouvoir être attendu des directeurs généraux des services ou de leurs adjoints des collectivités qui déploient des stratégies smart city ainsi que des personnes responsables de l’équipe smart city . Sans ces connaissances, le risque est celui d’un rapport déséquilibré entre la collectivité territoriale et les entreprises fournissant des services numériques. Deux écueils se font jour : la collectivité souhaite développer une stratégie smart city et sélectionne « sur étagère » un projet qui ne répond pas à ses besoins ou bien la collectivité développe une défiance à l’égard des fournisseurs de services numériques et n’engage pas de réflexion sur ces thèmes qui pourraient pourtant lui être profitables. À noter que cette familiarité ne nécessite pas une appétence particulière pour les sujets technologiques, car il s’agit plutôt de comprendre l’organisation et la construction du projet de système d’information, les risques potentiels et les remèdes apportés. Il semble important qu’une telle formation soit proposée par le CNFPT tant pour les élèves de l’INET en formation initiale que pour l’encadrement des collectivités territoriales en formation continue. Un rapprochement pourrait être trouvé avec l’ENA qui, dans le cadre de sa formation continue, propose un module sur l’ open data.

Le second niveau de formation demande, pour sa part, une réelle technicité. Il nécessite donc une formation initiale scientifique et technique suffisamment poussée. Or, la fonction publique peine à recruter ces profils. Au concours d’ingénieur en chef 2015, 53 % des candidats externes se sont vus dispensés du diplôme requis (parce qu’ils étaient parents de 3 enfants ou plus, ou sportifs de haut niveau) et ils représentaient 78 % des lauréats. Par ailleurs, au concours d’administrateur territorial, les profils des candidats ne permettent pas de compenser dans la filière générale ce déficit dans la filière spécialisée. En 2015, seuls quatorze candidats, soit 6,73 %, s’inscrivent avec les mathématiques (deux), les statistiques (deux) ou les technologies de l’information et de la communication (douze) comme épreuve de spécialité. Parmi eux, un seul (soit 4,76 % des admis) a été reçu. De même, sur longue période, les bacheliers littéraires sont surreprésentés parmi les élèves administrateurs territoriaux (24 % des élèves et anciens élèves67 depuis 1990 alors que la proportion de bacheliers littéraires dans les bacheliers généraux est passée de 24,90 % en 1985 à 13,93 % en 2013).

Un travail de sensibilisation des ingénieurs aux métiers de la fonction publique peut s’avérer utile. C’est déjà la proposition de l’INET en mars 201568 . La mise en place de partenariats entre les collectivités et les écoles d’ingénieurs, les universités scientifiques ou les instituts techniques proposant des formations dédiées à la smart city doivent être pratiqués à plus large échelle (ex. de Rennes métropole, Nantes métropole ou la Ville de Paris aujourd’hui).

Il faut aussi encourager les collectivités à mutualiser ces ressources rares, ce qui permettrait de proposer des niveaux de rémunération plus proches de ce qui peut se pratiquer dans le secteur privé tout en offrant un éventail de sujets et de problématiques attractifs. Pour mémoire, le salaire mensuel d’un ingénieur en chef en premier poste s’élève à 1 850,98€ bruts.69 À titre de comparaison, les salaires moyens des élèves sortis des écoles d’ingénieurs recensées dans le tableau 6, hors MBA et mastère spécialisé, vont de 2 750 € à 3 670,83 € bruts mensuels70 , soit une fois et demie à deux fois plus.

Une réflexion doit être menée également sur le niveau de formation des élus à ces sujets. Il ne s’agit pas de donner aux élus des compétences techniques poussées, les services administratifs restant chargés de l’instruction des dossiers. En revanche, une acculturation aux enjeux et à la grammaire du numérique, qui permette de décrypter des termes parfois jargonneux et d’appréhender les conséquences pour la collectivité de tel ou tel choix semble un prérequis à la décision éclairée. La mission souhaite souligner que des nombreuses visites dans les collectivités territoriales, il ressort que le degré d’implication des élus dans le déploiement de projets numériques ne dépend pas de leur technophilie. On pourrait par exemple penser proposer une formation qui délivre un « passeport digital » comme le propose M. Gilles Babinet. Les élus et la collectivité pourraient mettre en avant cette démarche, renforçant ainsi l’attractivité de leur territoire pour les entreprises sachant qu’elles trouveraient là des interlocuteurs familiarisés avec ces sujets.

4.2. Les outils de la commande publique ne favorisent pas l’innovation malgré des outils variés

La mise en œuvre de projets « smart city » doit s’appuyer sur des achats publics. Or, le recours à des solutions innovantes ou le développement d’innovations spécifiques demandent une ingénierie juridique plus élevée que les achats traditionnellement conduits par les collectivités.

Les outils juridiques doivent permettre aux collectivités visant à déployer des solutions « smart cities » :

– De faire émerger des solutions innovantes adaptées à leurs besoins.

– De pouvoir bénéficier des évolutions rapides dans les différents secteurs. Les innovations dans le domaine des « smart cities » sont nombreuses et rapides et les collectivités territoriales aspirent à ne pas s’enfermer dans une solution pour un temps trop long sans pouvoir bénéficier des améliorations qui ne manqueront pas d’émerger sur ce marché.

– De recourir à des start-ups et PME innovantes : ces petites entreprises, et plus particulièrement les start-ups, en raison de leur cycle de décision, ont une capacité d’innovation importante, recherchée tant par les collectivités territoriales que par les grands groupes.

En revanche, elles ont des contraintes budgétaires qui ne leur permettent pas toujours de faire face aux délais imposés par les marchés classiques. En effet, pour les plus jeunes, le « time to market », c’est-à-dire le temps entre la création d’un produit nouveau et sa commercialisation, est un critère de survie essentiel qui se mesure plus en semaines qu’en mois.

Un outil spécifique a été introduit dans le droit de la commande publique pour permettre aux acheteurs publics de développer des solutions innovantes – le partenariat d’innovation, prévu aux articles 93 à 95 du décret marché public71 . Cet outil n’est pas utilisé aujourd’hui et ne répond donc pas aux besoins des collectivités territoriales qui se tournent vers des solutions plus classiques mais pas toujours adaptées.

4.2.1. Le partenariat d’innovation, jugé peu sécurisant et trop complexe par les acheteurs, est peu utilisé

4.2.1.1. Le partenariat d’innovation a été créé pour éviter la remise en concurrence au moment de l’acquisition de la solution développée, mais ses conditions de recours sont restrictives

Le partenariat d’innovation a été créé dans le but de résoudre les difficultés observées dans le recours aux outils de l’achat public avant commercialisation (APAC) et de marché de recherche et développement (R&D). Dans ces marchés, la phase de recherche et développement était décorrélée du marché d’achat. Une entreprise qui développe une innovation dans un marché de R&D n’a pas de garantie d’emporter le marché. Dans ces conditions, l’incitation à investir dans de la recherche et développement est faible.

Le partenariat d’innovation vise à permettre à l’acheteur public de nouer des coopérations de long terme avec des opérateurs économiques, depuis le développement jusqu’à l’acquisition de la solution innovante sans qu’il soit nécessaire de passer deux marchés distincts pour les deux phases.

L’originalité du partenariat d’innovation est que, après une mise en concurrence classique en fonction des seuils de procédure applicables à l’ensemble des marchés publics, l’acheteur public peut choisir un ou plusieurs opérateurs s’il en a fait mention dans les documents de la consultation. Le partenariat individuel est alors composé de plusieurs contrats (un pour chaque partenaire), chacun d’entre eux s’exécutant séparément. À la fin de chaque phase définie dans les documents de consultation72 , l’acheteur peut poursuivre l’exécution du contrat ou y mettre un terme. Les offres des opérateurs économiques sont ainsi sélectionnées au fur et à mesure de l’exécution du contrat de R&D. L’acquisition des solutions innovantes issues de la R&D n’est qu’une faculté pour l’acheteur public. Il peut ainsi prévoir dans le contrat, par exemple, que si une solution nouvelle, moins chère ou de meilleure qualité et susceptible de répondre à ses besoins apparaissait sur le marché pendant l’exécution du partenariat, il ne passerait pas à la phase d’acquisition, alors même que les niveaux de performance définis initialement seraient atteints. En tout état de cause, la phase d’acquisition ne peut être mise en œuvre que si le résultat correspond aux niveaux de performance et aux coûts maximums convenus entre l’acheteur public et le partenaire. Si plusieurs partenaires arrivent à des solutions qui répondent toutes à ces niveaux convenus, le partenariat d’innovation peut prévoir, par exemple, que l’acheteur répartit entre eux ses commandes de manière égale.

Cependant, les conditions de recours à ce type de contrat sont strictes, fixées par le décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics :

– il doit s’agir de l’acquisition d’innovations c’est-à-dire des biens ou services qui n’existent pas encore, ce qui ne doit pas être confondu avec les produits ou services innovants mais déjà développés ;

– ces solutions innovantes doivent répondre à un besoin qui ne peut être satisfait par les solutions déjà disponibles sur le marché.

4.2.1.2. Cet outil est confronté à la réticence des acheteurs

Des entretiens menés par la mission et des articles juridiques existants73 , il apparaît que la procédure, relativement jeune dans l’éventail des outils de la commande publique, semble peu utilisée. La mission n’a rencontré aucune collectivité ayant conclu un tel partenariat et une seule ayant voulu le faire, sans toutefois y parvenir.

Plusieurs difficultés ont été évoquées :

– Il existe une incertitude auprès des collectivités territoriales et de leurs groupements qui disent ne pas être sûrs de pouvoir recourir à un seul opérateur économique dès la phase de développement. Le texte du décret est pourtant précis sur ce thème : « L’acheteur peut décider de mettre en place un partenariat d’innovation avec un ou plusieurs opérateurs économiques qui exécutent les prestations de manière séparée dans le cadre de contrats individuels. » La mission, d’après les craintes exprimées par les acheteurs publics, tend à penser qu’à l’incertitude juridique se mêle une crainte politique. En effet, les élus s’exposent plus à la critique de leur opposition en choisissant un seul partenaire dans un marché où ils ne vont pas au moins disant.

– Le partenariat d’innovation est jugé trop lourd et trop complexe, nécessitant une prévision des différentes phases, alors même que l’innovation ne permet pas une telle précision.

– Les décideurs publics affirment ne pas être en mesure de prouver de manière certaine que leur besoin ne peut être satisfait par l’acquisition de produits, travaux ou services déjà disponibles et considèrent que c’est pourtant l’exigence de l’article 93 du décret « marchés publics »74 .

Ces réticences font apparaître un besoin de formation et d’accompagnement des acheteurs publics, ce qui sera traité plus avant pour l’ensemble des procédures d’achat.

Pour le dernier point, cependant, l’exigence du décret, en l’absence de jurisprudence clarifiant la disposition « qui répondent à un besoin ne pouvant être satisfait par l’acquisition de produits, services ou travaux déjà disponibles sur le marché » , peut être de nature à repousser le recours au partenariat d’innovation. Une rédaction plus précise des obligations de l’acheteur public sur l’analyse des solutions existantes serait de nature à favoriser l’utilisation de cet outil pensé pour promouvoir l’innovation et aujourd’hui insatisfaisant. Des obligations procédurales pourraient, par exemple, être introduites. Cela serait de nature à rassurer les acheteurs publics car il est plus aisé de respecter une procédure que de prouver que quelque chose n’existe pas.

La rédaction actuelle du délit de favoritisme (article 432-14 du code pénal) et l’interprétation large qu’en fait la jurisprudence, notamment en ne retenant pas l’intention dolosive comme critère pour caractériser le délit, ne contribue pas à rassurer les acheteurs publics. En effet, le délit de favoritisme est défini comme le fait « de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public » . Passible de deux ans d’emprisonnement et de 200 000 € d’amende, le délit de favoritisme se caractérise par :

– un élément matériel (la violation des dispositions relatives à la liberté et à l’égalité d’accès à la commande publique) ;

– un élément intentionnel (le fait de procurer à autrui un avantage injustifié).

Or, la jurisprudence a retenu une acception large de l’avantage injustifié puisque la seule violation des règles de passation d’un marché sans intention dolosive est constitutive de l’infraction (Cass. Crim. 14 janvier 2014). Dans le cas du partenariat d’innovation, l’exigence qui semble être faite à l’acheteur public de prouver qu’aucune solution n’existait sur le marché associée au risque pénal en cas de violation des règles de passation, crée une nécessaire frilosité et ne permet pas l’utilisation à large échelle d’un outil pourtant pensé pour répondre à des besoins d’innovation.

4.2.2. Les collectivités préfèrent les outils classiques malgré leurs limites

Le partenariat d’innovation n’a pas su démontrer son utilité pour les collectivités territoriales qui préfèrent recourir aux outils plus classiques de la commande publique. Or, aucun de ces outils ne permet de répondre seul à l’ensemble des objectifs d’une collectivité pour déployer sa stratégie « smart city » (voir tableau 7 : les marchés « classiques » de la commande publique).

TABLEAU 7 : LES MARCHÉS « CLASSIQUES » DE LA COMMANDE PUBLIQUE75

Une des difficultés observées au sein des collectivités territoriales, quel que soit l’outil utilisé, concerne la formalisation des besoins à couvrir. En effet, les collectivités n’ont pas toujours une idée précise de ce que les outils numériques peuvent apporter dans l’exercice quotidien de leurs missions. Par ailleurs, elles ont tendance, dans l’ensemble des marchés à procéder à une définition technique plutôt que fonctionnelle de leurs besoins. Elles se heurtent donc à deux obstacles dans le cadre des projets « smart city » :

– une difficulté à exprimer les besoins et ce d’autant plus qu’elles souhaitent inscrire dans le cahier des charges des spécifications techniques ;

– un risque de limiter les possibilités d’innovation offertes aux opérateurs économiques en présentant un cahier des charges trop défini techniquement.

Des solutions existent afin de résoudre ces difficultés. Elles consistent notamment à associer de manière plus ou moins étroite les opérateurs économiques à la définition du besoin de l’acheteur et à encourager les démarches de sourçage.

4.2.2.1. Des procédures permettent de faire émerger la solution adaptée aux besoins

4.2.2.1.1. Utiliser plus largement la possibilité de sourçage pour définir au mieux ses attentes

Comme le rappelait dès 2007 la Commission européenne dans son guide sur la prise en compte de solutions innovantes, les collectivités publiques, à l’instar de tout autre acheteur, ont besoin, dans le cadre de la définition de leurs besoins, de connaître les solutions disponibles sur le marché. Sans discussions préalables avec les fournisseurs présents sur le marché, il n’est pas possible d’apprécier leur capacité à répondre. Le guide pratique de l’achat public innovant du ministère de l’économie et des finances préconise également : « la recherche et l’évaluation d’opérateurs économiques innovants et leur mise en relation avec les acheteurs » dans le but d’identifier « des procédés émergents ou innovants » .

Ce processus de sourçage est autorisé par l’article 4 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016. Le principal frein réside dans la crainte du délit de favoritisme, ce qui conforte la Proposition n° 23. D’autre part, la pratique mobilise d’importantes ressources et suppose un travail de recherche actif. Chaque acheteur peut être amené à reproduire la recherche pour ses propres besoins. Plus la collectivité est importante, plus elle dispose des moyens humains et du temps nécessaires pour réaliser un référentiel de fournisseurs et étudier de manière satisfaisante le secteur concerné. Cela implique, un gain potentiel à la mutualisation du sourçage, au moins au niveau de l’EPCI mais, plus largement, dans des groupements ad hoc de collectivités qui peuvent avoir un intérêt à échanger des bonnes pratiques et des savoir-faire sur la question spécifique de l’achat d’innovation dans le cadre des stratégies « smart cities ».

4.2.2.1.2. Négocier pour parvenir à faire émerger la solution adaptée

En dehors des procédures classiques d’appels d’offres ouvert et restreint, certaines procédures de mise en concurrence permettent une plus forte association entre les opérateurs économiques candidatant au marché public et l’acheteur. Ces procédures permettent en particulier de faire se rencontrer les besoins, fonctionnels, de l’acheteur et les compétences, techniques, de l’opérateur. Il s’agit du dialogue compétitif et des procédures permettant une négociation entre ces acteurs :

– Le dialogue compétitif permet un véritable échange, en amont de la signature des contrats constituant le marché public, entre le ou les acheteurs et les candidats au marché public. Cette procédure permet à ces acteurs de co-définir ou co-développer une ou plusieurs solutions dans le but de répondre aux besoins de l’acheteur. C’est sur la base de cette ou de ces solutions que les candidats seront invités à remettre une offre.

– La procédure concurrentielle avec négociation (pour les pouvoirs adjudicateurs) ou la procédure négociée avec mise en concurrence préalable (pour les entités adjudicatrices). Lorsqu’il recourt à ces procédures, l’acheteur ne développe pas une solution avec les opérateurs économiques candidats, mais il négocie avec eux les conditions du marché public.

Le recours au dialogue compétitif et à la procédure concurrentielle avec négociation est possible pour les pouvoirs adjudicateurs dans des cas pouvant être rencontrés concrètement dans le cadre de la smart city :

– lorsque les solutions immédiatement disponibles sur le marché ne permettent pas de couvrir le besoin de l’acheteur ;

– lorsque le besoin requiert une solution innovante, c’est-à-dire des fournitures, services ou travaux nouveaux ou sensiblement améliorés ;

– lorsque le marché public comporte des prestations de conception ;

– lorsque le marché public, du fait de circonstances tenant à la nature, à la complexité ou montage juridique ou financier du marché public, doit nécessairement être attribué après négociation ;

– lorsque le pouvoir adjudicateur « n’est pas en mesure de définir les spécifications techniques avec une précision suffisante en se référant à une norme, une évaluation technique européenne, une spécification technique commune ou un référentiel technique » ;

– lorsque l’appel d’offres se révèle infructueux.

Par ailleurs, il faut noter que le dialogue compétitif est une procédure coûteuse pour les opérateurs économiques, ceux-ci mobilisant des ressources humaines et financières supplémentaires pour négocier avec l’acheteur sans être certains de voir leur investissement rentabilisé. Si les acteurs économiques peuvent consentir ces investissements à perte sur un ou deux projets, afin de développer des produits ou services nouveaux, ils visent à généraliser ensuite cette solution. On peut douter que toutes les collectivités pourront faire participer massivement des acteurs économiques à des dialogues compétitifs de grande ampleur. Du point de vue des entreprises, seule une standardisation de l’offre dans le domaine de la smart city sera de nature à offrir un marché suffisamment rentable pour justifier les investissements nécessaires. Il y a donc un véritable intérêt à ce que les collectivités puissent chercher à définir, entre elles, en amont les besoins qu’elles pourraient avoir en commun pour standardiser leur demande. Le plus délétère serait pour elles de se livrer à une concurrence territoriale qui ne serait ni de nature à offrir un marché suffisamment standardisé aux entreprises, ni à permettre l’échange fructueux de bonnes pratiques entre collectivités territoriales.

4.2.2.1.3. Avoir recours aux variantes et aux phases pour susciter l’innovation

Les variantes sont définies par la jurisprudence comme étant des « modifications, à l’initiative des candidats, de spécifications prévues dans la solution de base décrite dans les documents de la consultation »76 . Lorsque le marché public est passé en procédure formalisée par un pouvoir adjudicateur, ce dernier doit mentionner explicitement, dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt, qu’il autorise la présentation de variantes. En procédure adaptée comme en procédure formalisée, l’acheteur peut même exiger la présentation de variantes par les opérateurs économiques et doit en faire mention dans l’avis d’appel à la concurrence, dans l’invitation à confirmer l’intérêt ou dans les documents de la consultation.

Les variantes ne permettent pas de véritable négociation entre les opérateurs économiques candidats et l’acheteur. Elles permettent néanmoins de mettre à la disposition de l’acheteur une solution à laquelle il n’aurait pas forcément pensé et qui pourrait peut-être mieux répondre à ses attentes.

Néanmoins, les opérateurs économiques peuvent être réticents à proposer des variantes sauf si elles sont expressément demandées car ils craignent le risque de voir leur offre déclarée non conforme.

4.2.2.1.4. Utiliser les marchés à tranches, alternative sécurisante au partenariat d’innovation

Dans un marché à tranches, le marché public est divisé en plusieurs tranches définies par l’acheteur : une tranche ferme et plusieurs tranches optionnelles. L’ensemble des prestations prévues dans la tranche ferme doit être cohérent, de même que pour les tranches optionnelles, les prestations prévues pour chaque tranche doivent constituer un ensemble cohérent par rapport aux prestations prévues dans les tranches antérieures. L’acheteur décide d’affermir une tranche conditionnelle ou non, notamment au vu des résultats obtenus lors de l’exécution des prestations prévues par la tranche précédente.

Le marché public à tranches présente des avantages : dans le cadre d’un projet innovant, il permet de séparer en plusieurs tranches successives la conception d’un produit ou d’un service. Il donne la possibilité, à l’acheteur, de poursuivre le marché public si les résultats des tranches antérieures sont probants, ou d’y mettre fin dans le cas contraire.

Le marché à tranches peut présenter une alternative intéressante pour une collectivité territoriale qui se poserait la question de conclure un partenariat d’innovation avec un seul partenaire. En effet, le marché à tranches lève à la fois l’incertitude, non fondée mais persistante, sur la possibilité de contracter avec un seul partenaire et également la nécessité de montrer qu’aucune autre solution n’existait sur le marché.

4.2.3. Les outils de l’expérimentation ne doivent pas être utilisés pour contourner la commande publique ou remplacer les subventions

Aujourd’hui, à défaut de trouver les outils appropriés en matière de commande publique pour l’achat de produits ou services innovants, les collectivités territoriales se tournent le plus souvent vers des outils d’expérimentation. Créant ainsi des démonstrateurs, elles permettent à des entreprises de tester leurs produits en conditions réelles et d’obtenir des références. Ces méthodes, si elles remplissent de fait une fonction d’accélération de start-ups recherchée par les collectivités, trouvent trois limites principales :

– Elles ne permettent pas le passage à l’échelle des projets déployés. Or, si l’expérimentation peut se justifier dans les marchés très nouveaux, la maturité du marché doit s’accompagner de la possibilité de passer à des projets de plus grande ampleur. Or, sur plusieurs sujets, notamment d’amélioration numérique des services existants (luminaire, optimisation énergétique…), il est aujourd’hui nécessaire de passer d’une logique d’expérimentation à une logique d’équipement. Les entreprises n’ont pas intérêt à multiplier pour un même produit les démonstrateurs, pour lesquels elles ne sont pas ou peu rémunérées. Il y a donc un effet pervers à remplacer de la commande publique classique par ce type d’outils. En utilisant l’expérimentation pour des marchés sur lesquels des produits existent déjà, on risque de limiter les opportunités économiques des entreprises existantes. Ainsi, on promeut la création d’entreprises ou de nouveaux produits mais sans créer les conditions de leur pérennité économique. En second tour, les entreprises cessent d’innover dans ces domaines, n’ayant pas d’opportunités économiques suffisantes.

– Elles ne sont pas de nature à favoriser l’émergence d’une réelle stratégie « smart city ». En effet, les expérimentations se révèlent souvent la traduction opérationnelle d’opportunités présentées à la commune par des entreprises, souvent locales. Un produit est développé, la collectivité accepte de le tester ou de le faire tester.

Cela n’a pas grand sens pour la collectivité qui ne pose pas la question des usages et des besoins des habitants. La multiplication d’expérimentation n’équivaut pas à une smart city . La dimension citoyenne et la co-construction, pourtant centrales dans la smart city , ne peuvent émerger d’une juxtaposition d’expérimentations.

Elles risquent de se heurter à des contraintes juridiques du même ordre que pour la commande publique, qui ne sont pas anticipées par les collectivités (voir 4.2.3.).

Ces limites se posent à l’expérimentation et la succession de démonstrateurs qui se substituent à une logique d’achat public cohérent. Cependant, il n’est pas question de remettre en cause la vertu de l’expérimentation, en soi, pour faire émerger de nouveaux services, tester des produits, les affiner et les rapprocher des besoins des habitants. L’expérimentation doit pouvoir être encouragée par la collectivité quand elle a du sens, c’est-à-dire pour les produits et services véritablement nouveaux, pour lesquels un test en situation réelle est nécessaire et quand ces expérimentations s’inscrivent dans un projet plus global dessiné par la collectivité. Ce projet peut inclure d’ouvrir des opportunités à ces start-ups en offrant de l’espace public pour des preuves de concept ( proof of concept ), mais il s’agit alors d’un projet de développement économique plus que de smart city . Dans cette perspective, il semblerait utile que la collectivité puisse s’affranchir, si nécessaire, du cadre réglementaire, pour tester des projets innovants. Le dispositif France expérimentation a été pensé pour permettre aux différents acteurs, collectivités territoriales incluses, de demander des dérogations réglementaires pour mener à bien des projets innovants. Ce dispositif est encore méconnu des collectivités qui, par ailleurs, estiment qu’elles ne sont pas concernées. Pour le prochain appel à projet, il ne serait pas inutile de faire mention explicite des collectivités territoriales dans les acteurs susceptibles de déposer un projet.

4.2.3.1. La mise à disposition de l’espace public devrait évoluer vers une plus grande similitude avec la commande publique

Une des modalités principales d’expérimentation dans les collectivités rencontrées est la mise à disposition d’espaces publics sous la forme d’autorisations d’occupation temporaire (AOT), constitutives ou non de droits réels. Dans le cas où elles sont constitutives de droits, une redevance doit être perçue en vertu du principe général de non-gratuité (article L 2125-1 du CGCT).

La réglementation et la jurisprudence française demeurent très souples sur ces AOT. En effet, les contrats d’occupation du domaine public ne sont pas soumis à une obligation de mise en concurrence, même assortis de travaux si ces travaux ne sont pas faits pour le compte du pouvoir adjudicateur (CE, 10 mars 2006, Sté Unibail Management, n° 284802). En conséquence, il est possible de délivrer une AOT directement au prestataire sans publicité ni mise en concurrence préalables mais les frontières entre l’AOT et la commande publique semblent poreuses et les risques juridiques de requalification ne peuvent être exclus a priori , en particulier pour les expérimentations relatives à la smart city . Le juge peut, par exemple, requalifier en délégation de service public une AOT dans le cas où le concessionnaire se verrait attribuer une obligation de service public, si celle-ci est suffisamment lourde (voir arrêt du Conseil d’État du 21 juin 2000, SARL Plage « Chez Joseph », n° 212100).

Au-delà de l’insécurité qui entoure aujourd’hui ces AOT, une évolution du cadre normatif pourrait contraindre les collectivités à une mise en concurrence préalable pour l’AOT. L’article 34 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016, dite « loi Sapin II », habilite le gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois, toute mesure tendant à moderniser et à simplifier, pour l’État et ses établissements publics, les règles d’occupation et de sous-occupation du domaine public. L’objectif est notamment de prévoir des obligations de publicité et de mise en concurrence préalable applicables à certaines autorisations et conventions d’occupation et de spécifier l’étendue des droits et obligations de leurs bénéficiaires. Cet article précise que ces nouvelles dispositions pourront, le cas échéant, s’appliquer ou être adaptées aux collectivités territoriales, à leurs groupements et à leurs établissements. La jurisprudence de la cour de justice de l’Union européenne (CJUE 14 juillet 2016, Promoimpresa Srl, Aff C-458/14 et Mario Melis e.a., Aff. C-67/15) conforte cette obligation.

L’outil massivement utilisé aujourd’hui par les collectivités pour échapper aux lourdeurs administratives de la commande publique devrait évoluer et ne plus permettre la même souplesse.

4.2.3.2. Redonner aux EPCI les compétences nécessaires pour aider les entreprises et favoriser l’éco-système local

Il ressort de ce qui précède que les EPCI peinent à trouver l’outil juridique qui leur donne les marges de manœuvre nécessaires pour mener à bien les projets qu’elles souhaitent mettre en œuvre. Une étude plus approfondie de leurs besoins fait apparaître un besoin de recourir à des subventions.

Quand la collectivité veut contribuer à l’émergence d’une entreprise, la commande publique s’avère trop lourde pour correspondre aux besoins de financement rapides de l’entreprise et trop coûteuse pour une collectivité qui aurait une grande variété de projets à financer. Par ailleurs, il ne semble pas inutile de rappeler que ce n’est pas sa fonction. En effet, la collectivité souhaite en réalité pouvoir accorder une subvention ou un avantage à l’entreprise, ce que le droit de la commande publique ne permet pas.

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite « loi NOTRe » a renforcé les compétences économiques des régions. Une circulaire78 , consacrée à l’exercice de ces nouvelles compétences régionales rappelle que la région est « dorénavant seule habilitée à attribuer certaines aides et dotée de la responsabilité exclusive de la définition sur son territoire des orientations en matière de développement économique ». Les régions ont notamment à élaborer des schémas régionaux de développement économique, d’internationalisation et d’innovation (SRDEII). Les EPCI ne disposent donc plus de la compétence économique et ne peuvent plus attribuer de subvention. Plusieurs collectivités qui disposaient autrefois de ces outils pour constituer des dotations à des challenges destinés à des start-ups perçoivent ce changement comme un frein, notamment avec l’élargissement des périmètres régionaux. En effet, les sujets des appels à projet sont désormais décidés au niveau régional et, si les discussions entre un EPCI et la région manquent de fluidité, les sujets retenus peuvent ne pas correspondre aux besoins spécifiques de l’EPCI en question pour son projet smart city . Ne pas redonner une marge de manœuvre économique, sur les sujets d’innovation territoriale, aux collectivités, c’est prendre le risque d’uniformiser l’offre de services de la smart city sans répondre aux besoins spécifiques des territoires. À l’inverse, une marge de manœuvre trop importante brouillerait l’action économique et risquerait de faire naître des pratiques de concurrence territoriale contre-productives. Le montant maximum de l’aide économique des EPCI aux entreprises pourrait être modulé en fonction du nombre d’EPCI partenaires, avec une logique d’incitation à la mutualisation. Cela contribuerait à une plus grande coopération entre EPCI sur ces sujets, un marché plus unifié et plus accessible pour les entreprises tout en préservant la volonté des territoires de trouver des produits et services adaptés à leurs besoins.

4.2.4. Les financements disponibles

4.2.4.1. Au plan national, les programmes d’investissement d’avenir soutiennent directement ou indirectement les smart cities avec une enveloppe de 18,36 Md € pour les PIA 1 et 2

Ce programme est né du rapport Investir pour l’avenir du 19 novembre 2009, définissant six axes stratégiques. Le 9 mars 2010, une première tranche de 35 milliards d’euros était ouverte par une loi de finances rectificative (PIA 1). Le 29 décembre 2013, 12 milliards d’euros supplémentaires étaient ouverts dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2014 (PIA 2), soit au total 47 milliards d’euros. Un troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3) a été annoncé par le président de la République en septembre 2016.

Dans les PIA 1 et 2, on trouve deux programmes spécifiquement dédiés à la ville : ville durable, opéré par l’ANRU doté d’une enveloppe de 321 M € et ville de demain, opéré par la Caisse des dépôts et consignations, doté d’une enveloppe de 668 M € . Les dotations totales sur les programmes spécifiquement dédiés à la ville avoisinent donc le milliard d’euros (989 M €). Cependant, une analyse individuelle des programmes montre qu’une grande partie peut permettre de financer le déploiement de smart city en encourageant soit des innovations transversales (numérique, données…) soit des innovations sectorielles (transport, énergies locales…). On arrive ainsi à une dotation de 18,36 Md € , opérée principalement par Bpifrance et la Caisse des dépôts (voir tableau 8 et graphique 23 : actions des PIA 1 et 2, par opérateur).

GRAPHIQUE 23 : ACTIONS DES PIA 1 ET 2, PAR OPÉRATEUR

Un exemple de financement par le PIA est Nice grid, à hauteur de 4 M € pour un projet total de 30 M €.

TABLEAU 8 : ACTIONS DES PIA 1 ET 2 CONSACRÉS À LA SMART CITY, DIRECTEMENT OU INDIRECTEMENT (EN M €)

4.2.4.2. Au plan européen, le plan Junker finance les infrastructures mais le plan H2020 pourrait être mieux mobilisé

Mis en œuvre depuis 2015, le plan d’investissement pour l’Europe, dit « plan Juncker », vise à relancer l’investissement dans les pays de l’Union européenne. Il peut être pensé comme le pendant européen des PIA. Les projets sont analysés par la BEI. En 2016, 37 opérations ont été financées via le plan Juncker en France, pour 2,8 milliards d’euros. Depuis le lancement du plan, mi-2015, les projets français ont perçu 4,1 milliards d’euros pour un total de financement, avec l’effet de levier sur le privé, évalué à 21,3 milliards d’euros. Six de ces projets peuvent être liés à la smart city , dont trois projets de déploiement du très haut débit, pour un financement total de la BEI de 535 M€.

Un autre programme européen permet le financement de projets innovants, le programme H2020. Il vise à rationaliser les financements en faveur de la croissance en simplifiant l’accès aux financements européens, en accélérant leur attribution, en réduisant le nombre d’erreurs dans la déclaration des coûts par les participants et en revenant à une politique d’audit plus mesurée et ciblée. Il se scinde en trois priorités, dont une sur les innovations sociétales dans laquelle un appel à projet annuel spécifique sur les villes et les quartiers intelligents. En 2014, cet appel à projet était doté de 108 M€, 69,5 M€ en 2015 et 44 M€ en 2016.

Les collectivités françaises éprouvent des difficultés à accéder à ces financements. Seules trois villes ont ainsi pu obtenir un financement européen : Lyon (3,01 M€ ) pour le projet Smarter together ; Bordeaux (426 725€ ) pour le projet Shar LLM et Nantes métropole (1,88 M€ ) pour le projet mySMARTlife . La difficulté des collectivités françaises viendrait, selon les entretiens que la mission a pu mener :

– de la lourdeur des dossiers pour obtenir ces financements, et notamment la nécessité de trouver des partenariats avec d’autres villes européennes ;

– du manque d’habitude de rechercher ces partenariats.

Plusieurs métropoles n’ayant pas été retenues lors de leur première candidature ont d’ailleurs expliqué postuler à nouveau, avec l’aide de cabinets de conseil spécialisés.

L’accès à l’ensemble des financements nécessaires pourra créer un véritable levier pour le déploiement de smart cities

sur le territoire. À ce titre, la mission juge regrettable que les collectivités doivent subir un premier échec pour mieux appréhender le processus d’appel à projet. La mutualisation des bonnes pratiques, la fin de la concurrence territoriale prennent, une fois encore, tout leur sens.

66) Note méthodologique : pour calculer le nombre d’étudiant dans les filières de spécialisation des écoles d’ingénieur, la mission a divisé le nombre d’étudiants par promotion par le nombre de spécialités possibles. Cela fait l’hypothèse d’une distribution uniforme entre spécialités, ce qui est rarement observé. Cependant, cette approximation permet de donner un ordre de grandeur.

67) Élèves de la promotion Paul Eluard (2013), « Enquête sur les profils des élèves administrateurs de l’Inet », INET DE L’INET.

68) Projet de l’Inet, mars 2015.

69) Décret n° 2016-202 du 26 février 2016 portant échelonnement indiciaire applicable aux ingénieurs en chef territoriaux.

70) Chiffres sur les rémunérations tirés du classement 2015 de l’Usine Nouvelle des écoles d’ingénieurs.

71) Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.

72) Avec au minimum deux phases R&D et marché d’achat, mais chacune peut être subdivisée autant que le souhaite l’acheteur public.

73) Notamment : « Deux ans après son adoption, retour sur le partenariat d’innovation » de Pierre-Alain Mogenier, Avocat (http://www.village-justice. com/articles/Deux-ans-apres-son-adoption-retour,21591.html) et « Le partenariat d’innovation » par la Direction des Affaires juridiques de Bercy : (http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/marches_publics/conseil_acheteurs/fiches-techniques/preparation-procedure/partenariat-innovation-2016.pdf).

74) Cette exigence est rédigée ainsi : ces biens ou services « répondent à un besoin ne pouvant être satisfait par l’acquisition de produits, services ou travaux déjà disponibles sur le marché ».

75) Ces outils sont détaillés plus précisément en annexe.

76) CE, 5 janvier 2011, Société technologie alpine sécurité et commune de Bonneval-sur-Arc.

77) DAJ des ministères économiques (2014) – Guide pratique de l’achat public innovant.

78) Circulaire du ministre de l’Intérieur, du ministre de la Décentralisation et du secrétaire d’Etat à la Décentralisation du 22 décembre 2015.

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Encadré 11 : l'organisation matricielle

Le concept d’organisation matricielle est né aux États-Unis, dans le secteur aéronautique, à la fin des années 1950. L’objectif était de faire face à la complexification du processus de production en limitant la logique des silos. Cette forme d’organisation a donné lieu à des articles académiques pour qui elle permet d’améliorer la productivité des entreprises en corrigeant la logique en silos de l’organisation fonctionnelle et l’absence d’innovation des organisations en mode projet64 . Idéalement, il s’agit de favoriser les relations transversales entre secteurs et de faire collaborer les agents sur des programmes. Une telle organisation permet, en théorie, à une organisation d’apporter une réponse plus flexible à un problème complexe et favorise le partage de savoirs entre agents.

Dans les faits, l’organisation matricielle se heurte à des difficultés :

– les agents peuvent avoir le sentiment d’une difficulté à hiérarchiser les priorités ;

– le management intermédiaire peut être chargé d’un nombre de tâches trop important par manque de coordination des superviseurs ;

– les lignes hiérarchiques s’avèrent brouillées avec certains agents sous la responsabilité d’un nombre trop important de responsables.

En réalité, il s’agit d’une mauvaise utilisation de l’organisation matricielle, pensée uniquement comme la superposition de deux structures hiérarchiques traditionnelles. Pour un bon fonctionnement de ces organisations, il faut parvenir à s’abstraire du modèle hiérarchique descendant pour permettre de véritables collaborations. Le succès d’une telle organisation vient donc d’abord des managers et de leur capacité à adopter ce changement, ce que Galbraith exprime ainsi : « les organisations n’échouent pas, ce sont les managers qui échouent à les mettre en place65 ».

Dans le cas particulier des collectivités territoriales, le changement nécessite une attention particulière pour ne pas risquer de nuire à la gestion quotidienne des services publics, bien assurée par des services organisés en silos.

Source : mission.

64) Galbraith, J. R. (1971), “Matrix organization designs How to combine functional and project forms”, Business horizons, 14(1), 29-40.

65) Galbraith, J. R. (2008), “Designing Matrix Organizations That Actually Work: How IBM, Procter & Gamble and Others Design for Success”, John Wiley & Sons.

ENCADRE

Proposition n° 19

Proposition n° 19 : pour les cadres territoriaux, en formation initiale ou en poste, proposer une formation aux enjeux globaux des outils numériques et des données leur permettant de comprendre l’architecture générale des projets, les questions de sécurité, d’interopérabilité et de réversibilité. La partie sécurité du module peut être préparée par l’ANSSI.

ENCADRE

Proposition n° 20

Proposition n° 20 : proposer un « passeport digital » pour les élus afin de les sensibiliser aux enjeux du numérique et de leur permettre de valoriser cette démarche.

ENCADRE

Proposition n° 21

Proposition n° 21 : sensibiliser les élèves ingénieurs aux métiers et spécificités de la fonction publique, pendant leur formation, notamment en développant des partenariats entre les collectivités et les écoles proposant des spécialisations relatives aux .

ENCADRE

Proposition n° 22

Proposition n° 22 : compléter l’article 93 du décret du 25 mars 2016 pour préciser la disposition « qui répondent à un besoin ne pouvant être satisfait par l’acquisition de produits, services ou travaux déjà disponibles sur le marché » et l’assortir d’une obligation procédurale. Par exemple, l’acheteur public, avant de recourir à un partenariat d’innovation devrait :

– définir les besoins qui doivent être comblés par la solution recherchée, en spécifiant les caractéristiques centrales et les caractéristiques accessoires ;

– publier un appel à manifestation d’intérêt (AMI) sur la base de ces besoins. L’AMI ne doit pas mentionner le partenariat d’innovation et le développement de solutions nouvelles mais appeler des solutions existantes ;

– comparer les solutions proposées lors de l’AMI et les solutions que la collectivité aurait pu identifier par ailleurs aux besoins exprimés. Si aucune de ces solutions ne répond aux besoins principaux exprimés par la collectivité, le recours au partenariat d’innovation est justifié. Si aucune solution ne répond à plus de la moitié des besoins accessoires, le partenariat d’innovation est justifié.

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Proposition n° 23

Proposition n° 23 : modifier la rédaction du délit de favoritisme en réintroduisant un élément d’intentionnalité dans l’article 432-14 du code pénal.

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Encadré 12 : Bonnes pratiques de l'achat public pour les projets « smart cities »

Procéder à un sourçage efficace et mutualisé

La définition des besoins passe par une bonne compréhension du marché. Pour cela, le sourçage, en ce qu’il permet aux collectivités de connaître les solutions technologiques qui émergent doit permettre une meilleure définition des besoins et peut susciter des propositions de solutions conformes aux attentes des collectivités. La mutualisation de ce processus permettrait de procéder à un sourçage plus efficace et moins cher pour chaque collectivité.

Favoriser le recours aux variantes

Pour favoriser le recours aux variantes, le guide pratique de l’achat public innovant 77 propose la stratégie suivante. « Il est préférable de prévoir, à l’avance, le traitement des variantes et d’en encadrer la présentation dans les documents de la consultation, afin de guider les entreprises, et parmi elles, les entreprises les plus innovantes qui n’auraient pas été en capacité de proposer une offre de base

– en autorisant explicitement les variantes dans les documents de la consultation (quel que soit le régime d’autorisation implicite ou explicite auquel les soumet la procédure) ;

– en suggérant les éléments sur lesquels elles sont les plus attendues, les exigences minimales ou les éléments du cahier des charges qu’elles devront respecter, et les modalités de leur présentation (ces éléments et précisions, obligatoirement mentionnés en procédure formalisée, sont recommandés en MAPA) ;

– en déterminant des critères d’attribution et sous-critères qui permettront d’évaluer à la fois les offres conformes à la solution de base et les variantes ; -en fléchant les variantes dans la trame de mémoire technique, pour inciter les entreprises à décrire et justifier avec précision l’amélioration, le gain, l’économie, le saut qualitatif que permet la variante par rapport à la solution de base. »

Utiliser les marchés à tranches, notamment pour co-développer des solutions avec une entreprise

Ce type de marché peut être préféré au partenariat d’innovation quand la collectivité territoriale envisage de ne collaborer qu’avec une entreprise. Dans ce cas, le marché à tranches est sécurisant juridiquement tout en laissant une liberté à la collectivité d’interrompre le marché si les solutions développées ne lui donnaient pas satisfaction.

Source : mission ; DAJ des ministères économiques.

ENCADRE

Proposition n° 24

Proposition n° 24 : rétablir une compétence économique pour les EPCI, pour accorder des subventions dans le cadre de la recherche d’innovations territoriales. Le montant maximum de ces subventions serait modulé en fonction du nombre d’EPCI partenaires sur un projet donné afin de favoriser la coopération territoriale et la mutualisation.

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