Aménagement

3. Ces nouvelles opportunités redéfinissent les contours du service public local, avec l’émergence de nouvelles missions

Mots clés : Service public

3.1. Entretenir des collaborations avec l’ensemble des acteurs du territoire pour offrir le meilleur service possible

Les services publics ne parviennent pas, seuls, à répondre parfaitement à la demande des habitants . Il y a une complémentarité entre les solutions publiques et privées qui permet d’apporter des services plus conformes aux attentes des habitants sans grever excessivement les finances publiques. L’exemple des transports en commun et de la gestion du dernier kilomètre illustre ce point. Une enquête menée par Ipsos pour Transdev, auprès d’élus de collectivités urbaines, indique que 74 % d’entre eux jugent prioritaire l’intermodalité entre les différents types de transport. 78 % pensent également qu’il est important de mettre en place des services spécifiques et complémentaires tels que l’autopartage et les vélos en libre-service.

Nier la complémentarité des offres privées et publiques conduirait à une dégradation des services offerts aux habitants . À l’inverse, l’entrée massive d’une offre privée sur des secteurs traditionnellement tenus par les services publics limite la capacité des autorités locales à développer une politique publique.

Si les collectivités territoriales connaissent les opérateurs privés de la ville, par ailleurs délégataires de services publics, et savent engager avec eux des discussions et des collaborations, elles semblent moins à l’aise avec les nouveaux acteurs issus de l’évolution numérique avec lesquels elles ne possèdent aucun lien contractuel (Airbnb, Google, Uber…). Pourtant, ces acteurs opèrent de fait dans la ville avec une action parfois structurante. Waze, par exemple, apparaît prescripteur en matière de trafic et d’orientation de flux. Les exemples étrangers, comme Amsterdam avec Airbnb et New York avec Uber, semblent indiquer que ces acteurs cherchent une relation fluide avec les pouvoirs publics et peuvent donc consentir des efforts dans le sens voulu par une ville. Ces négociations amènent, d’après les collectivités étrangères interrogées, une amélioration globale des services proposés aux habitants et pourraient être recherchées plus systématiquement.

Il faut également encourager les relations avec le monde académique. Un échange entre collectivités territoriales et chercheurs peut amener à des innovations véritablement prospectives et proches des besoins.

3.2. Garantir la sécurité des infrastructures numériques et des données

Selon différentes analyses, le nombre d’objets connectés devrait s’accroître très sensiblement dans les années à venir (26 Md d’objets connectés en 2020 d’après Gartner à 75 Md d’après Morgan Stanley). Cela s’explique en partie par les facteurs techniques avec une baisse des coûts des capteurs, une augmentation de la puissance des processeurs et une miniaturisation des capacités de stockage. Les smart cities sont un des terrains de développement de l’Internet des objets (IoT). Cette massification du marché des objets connectés entraîne également une massification des données collectées. Ainsi, 90 % de l’ensemble des données aujourd’hui disponibles ont été créées ces deux dernières années4 . D’ici 2020, 32 milliards de ces nouveaux outils pourraient générer 44 zettaoctets (44 000 milliards de giga-octets) de données5 .

Aujourd’hui, les objets connectés sont jugés insuffisamment sécurisés et 70 % des objets connectés utilisés le plus fréquemment présentent des vulnérabilités, selon un rapport de HP security research6 .

Or, il ressort des différents entretiens que la mission a pu mener, que les enjeux de sécurité de ces nouveaux outils sont mal perçus et mal compris des collectivités territoriales , et notamment de leurs responsables politiques. Plusieurs facteurs expliquent cela :

– la sécurisation d’objets connectés, techniquement complexe ;

– le niveau de la prise de décision concernant la digitalisation dans les collectivités. Bien souvent, pour les objets comme pour les données ou autres aspects de la digitalisation de la ville, les décisions sont prises à des niveaux techniques, en fonction de contraintes budgétaires, sans que le politique ne soit saisi. On peut aussi souligner que, dans bien des cas, ces décisions ne sont pas réellement prises car la question de la sécurité n’est pas posée. Réside en effet une ambiguïté sur qui doit prendre en charge la sécurité.

Il semble donc aujourd’hui indispensable de sécuriser tant les systèmes que les données. Cela nécessite un niveau d’appropriation plus élevé des enjeux par les élus et leurs services.

3.3. Développer une politique territoriale de la donnée

3.3.1. La donnée devient une nouvelle politique publique locale

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 à son article 6 affirme l’ambition du Gouvernement de favoriser l’open data en passant d’une logique de communication des données sur demande à une publication systématique des données communicables. Ce changement s’applique notamment aux données « dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental » . La loi (article 17) impose également la communication des données des concessionnaires à la puissance concédante. Celle-ci peut, par la suite, les publier gratuitement dans une logique d’ open data .

Malgré ces avancées, la loi du 7 octobre 2016 n’épuise pas la question de l’ouverture des données d’intérêt général. En particulier, certaines données d’intérêt territorial sont produites par des opérateurs privés qui ne sont pas délégataires de services publics. La question est alors de savoir comment les pouvoirs publics peuvent accéder à ces données, en tirer profit pour la collectivité, sans pour autant remettre en cause les modèles économiques de ces entreprises ni la protection des individus. Il semble dans un premier temps nécessaire d’évaluer quelles sont les données disponibles et sous quelles formes et donc d’en proposer un recensement systématique.

Si la collectivité identifiait, lors de ce recensement, un besoin de données qui ne pourrait être comblé par les données produites par les opérateurs privés ou à des tarifs jugés trop importants, un recours à des initiatives citoyennes de collecte de données pourrait permettre de combler les besoins identifiés tout en favorisant la participation des habitants.

Le développement numérique de la ville permet en effet de diversifier les modes de collaboration de la ville avec ses habitants.

La collectivité est appelée à devenir dépositaire d’un grand nombre de données, y compris individuelles. Cela emporte des conséquences juridiques du fait du chapitre 5 de la loi 78-17 du 6 janvier 1978. Au-delà des considérations légales, la centralisation au sein des collectivités territoriales peut améliorer l’efficacité des services publics mais doit s’accompagner d’une véritable sécurisation. En ce sens, la donnée locale pourrait devenir une politique à part entière. Il reviendra à la collectivité de collecter, stocker, sécuriser, traiter, exploiter et mettre à disposition le cas échéant, les différentes données d’intérêt territorial. Il semble illusoire et contre-productif de conduire cette politique au niveau de chaque commune. En effet, la gouvernance des données demande compétences techniques et infrastructures trop importantes pour être financées par les communes. Une mutualisation permet d’accéder à un niveau de service suffisant tout en garantissant un effort mesuré des finances publiques locales. Par ailleurs, la richesse de l’exploitation de données naît de la capacité à croiser des bases de différentes sources. La mutualisation de la gouvernance de ces données au niveau des EPCI prend tout son sens.

Quel que soit le modèle choisi sur les données personnelles, il est nécessaire de mener un débat citoyen sur l’utilisation par la collectivité des données, notamment individuelles. La mission propose qu’après un large débat citoyen, chaque collectivité adopte une charte de la donnée. Cela conforterait la collectivité dans son rôle de tiers de confiance.

3.3.2. La donnée mise à disposition gratuitement par les pouvoirs publics doit bénéficier à tous sans compromettre l’intérêt général

Le principe pour les données publiques mise à disposition en open data est la libre réutilisation (article 9 de la loi du 7 octobre 2016, codifiée à l’article L. 321-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA)) avec certaines limites et notamment l’anonymisation pour les données personnelles (article R322 3 du CRPA). Une licence fixe les conditions de cette réutilisation.

Aujourd’hui, deux types principaux de licence sont utilisés par les collectivités territoriales :

– une licence libre écrite par Etalab, dite « licence ouverte administration » ;

– la licence Opendata base licence (ODbL) qui impose notamment le maintien de la licence sur la base de données, y compris si les données ont été modifiées. Elle relève du principe « share alike » (partager à l’identique).

Les collectivités territoriales rencontrées ont réparti leur choix assez équitablement entre ces deux types de licence. Il est apparu cependant que le choix de la licence ODbL n’était pas toujours guidé par la volonté de profiter des avantages du partage à l’identique, qui permet notamment aux bases de données d’être améliorées et corrigées par les utilisateurs. Ce choix est souvent motivé par la volonté de protéger les entreprises locales en empêchant l’accès de Google qui n’accepte pas de données sous licence ODbL. Cette stratégie semble contre-productive, les start-ups pouvant également être freinées par le partage à l’identique, et limitée dans le temps, Google réfléchissant aux moyens juridiques d’accéder à des données ODbL sans contamination de ses propres bases.

Il semble par ailleurs qu’en s’enfermant dans l’alternative licence libre vs. licence ODbL, les collectivités risquent de ne pas remplir entièrement leur rôle de protection du citoyen et de tiers de confiance. En effet, il est paradoxal de penser que les données produites dans le cadre du service public et de missions d’intérêt général, mises à disposition gratuitement, pourraient être utilisées pour cibler les consommateurs dans une démarche commerciale ou permettre la réidentification. Cette dernière pratique a été interdite par les jurisprudences de la Cour de cassation et du Conseil d’État. Il semblerait pertinent d’étendre l’interdiction à l’ensemble des données publiques. Il faudrait également éviter les utilisations allant à l’encontre des objectifs de politiques publiques. Par exemple, quand un calculateur d’itinéraire oriente les flux vers des rues voulues calmes par une collectivité cela interfère avec les objectifs de politiques publiques. L’accès à des données publiques devrait s’assortir d’engagements à ne pas les utiliser dans un but contraire à l’intérêt général tel que défini par les pouvoirs publics locaux (par exemple dans les plans locaux d’urbanisme, de transport…).

3.4. Permettre l’accès de tous à ces nouveaux services en comblant les fractures numériques territoriale et sociale

Les usages d’Internet varient en fonction du lieu de résidence. D’après le dernier baromètre du numérique de l’ARCEP, 52 % des non-internautes résident dans des communes de moins de 20 000 habitants. Aujourd’hui, 9,5 % de la population vit dans des communes où ni la 4G ni un débit de 30 Mbit/s n’est accessible. L’absence de connexion de qualité à Internet, fixe ou mobile, influence l’équipement des ménages et leurs usages. Or, le déploiement d’une stratégie smart city ne peut se faire sans usages individuels installés. Étant données les différences actuelles dans le déploiement du réseau et dans les usages, le risque serait de créer des projets dans les territoires les plus connectés sans anticiper les besoins de ceux qui ne le sont pas encore. Sans coordination suffisante, il pourrait y avoir un morcellement du territoire national où des stratégies

smart cities émergeraient sans pouvoir, à terme, s’intégrer les unes avec les autres. Si de tels risques se matérialisaient, les territoires aujourd’hui peu connectés pourraient se retrouver à la frontière de plusieurs projets non interopérables. Rappelons que, d’après l’Insee, les communes multipolarisées expliquent 19 % de la croissance démographique de 2006 à 2011 alors qu’elles n’abritent que 10 % de la population. C’est pourquoi il faut à la fois poursuivre le déploiement territorial de réseaux haut débit et coordonner les stratégies smart city pour qu’elles soient interopérables, et permettent un maillage territorial fin dans le futur, si tel était le choix des différents EPCI.

En dehors de l’accès territorial aux outils numériques, il faut prêter une attention particulière aux inégalités sociales tant dans l’accès que dans les usages.

Une source directe d’inégalité sociale tient au coût de l’équipement et de l’abonnement numérique. Ainsi, 16 % des personnes qui ne disposent pas d’une connexion Internet à domicile mettent en avant un coût trop élevé7 . La complexité d’installation est quant à elle mise en avant par 9 % des personnes concernées, ce qui montre l’importance des compétences instrumentales pour l’accès aux outils numériques. À cela s’ajoutent les inégalités qui apparaissent et s’amplifient autour des modes d’usage. C’est ce que Hargittaï8 (2002) désigne comme « fracture numérique au second degré » ( second order digital divide ). Selon l’agence nationale du numérique, 16 % des Français ne se sentent pas capables d’effectuer une démarche administrative en ligne et 40 % sont inquiets à l’idée d’en effectuer une. Pallier le déficit en termes d’équipement et de connexion est une condition nécessaire, mais non suffisante, pour réduire les inégalités sociales issues de la diffusion du numérique dans la société.

Les collectivités territoriales qui mettent en place des projets « smart cities » doivent prendre conscience de ces différences d’accès et d’usages et veiller à ce que la numérisation ne conduise pas à une qualité de services publics dégradée pour les publics les moins « digitaux ». Cela peut conduire à mettre en place des bornes d’accès à Internet à différents points de la ville, pour limiter les différences de taux d’équipement. Cela peut aussi conduire à une politique d’accompagnement des publics les plus éloignés du numérique pour leur présenter les nouveaux services. Enfin, cela doit appeler une réflexion forte sur l’ergonomie des services numériques proposés. Encore une fois, la politique publique doit être pensée en fonction de l’expérience utilisateur.

4) C. Brasseur (2013). Enjeux et usages du Big Data. Technologies, méthodes et mise en œuvre. Lavoisier.

5) IDC pour le compte d’EMC (2014), The digital universe of opportunities: rich data and the increasing value of the internet of things .

6) HP Fortify on Demand (2014), « Internet of Things State of the Union Study » .

7) Arcep, Baromètre du numérique 2016.

8) Hargittaï E. (2002), Second-order digital divide: differences in people’s online skills , First Monday, vol. 7 n°4, University of Illinois at Chicago.

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Proposition n° 4 : favoriser la collaboration avec les grands acteurs du numérique.

Engager systématiquement des discussions et des collaborations avec l’ensemble des acteurs de la ville et notamment les grands acteurs du numérique, au niveau de chaque collectivité mais également avec des groupements de collectivités pour assurer une meilleure complémentarité entre les offres publique et privé et garantir le respect de l’intérêt général.

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Propositions n° 5 et 10 : améliorer la formation sur la cyber-sécurité.

Offrir des formations, accessibles aux élus locaux et à leurs services, pour évaluer les degrés de sécurité des infrastructures et des données.

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Propositions n° 6 et 11 : inclure systématiquement la cyber-sécurité dans les marchés.

Inclure dans tous les marchés liés à la digitalisation des collectivités une clause sur la sécurité avec des critères d’exigence minimale définis au niveau national, en concertation avec les associations de collectivités et l’ANSSI. Pour les données, imposer le recours à un cloud homologué par l’ANSSI.

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Proposition n° 8 : créer un statut des données d'intérêt territorial.

Engager, au niveau local, un recensement des données d’intérêt territorial disponibles, produites par les entreprises ou associations en plus de celles déjà concernées par les lois transition énergétique et République numérique.

À moyen terme, il sera nécessaire d’évaluer la possibilité de créer un droit des collectivités à accéder à ces données, à titre gratuit ou non (fair acces / fair use).

Mettre à disposition en open data la liste de ces données ainsi que celles dont le partage à la collectivité est rendu obligatoire par la loi. Compléter la liste des caractéristiques principales de ces données. Agréger ces listes au niveau national et les partager en open data.

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Proposition n° 7 : développer le crowdsourcing.

Identifier les besoins de données pour la collectivité et proposer des outils de collecte citoyenne collaborative, par exemple en utilisant leur équipement en smartphone ou en objets connectés.

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Proposition n° 9 : créer un service public local de la donnée.

Créer une compétence nouvelle obligatoire pour les EPCI à fiscalité propre relative à la donnée qui devient un nouveau service public. Une compétence équivalente sera créée pour les départements et les régions pour les données qui les concernent.

Ce service public impliquera notamment :

– la création d’une plateforme data territoriale, comprenant un volet open data au moins pour les données prévues par la loi ;

– l’inventaire des données d’intérêt territorial ;

– le recueil de l’ensemble des données auxquelles les communes membres de l’EPCI et l’EPCI lui-même ont légalement accès ;

– la sécurisation ;

– le stockage des données en Europe ;

– l’anonymisation, si nécessaire, des données personnelles ;

– l’adoption, après un large débat citoyen, d’une charte de la donnée.

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Propositions n° 12 et 13 : encadrer les licences pour préserver les politiques publiques.

Compléter l’article L. 321 1 du CRPA pour interdire l’utilisation des données publiques pour de la réidentification ou du ciblage publicitaire.

Proposer un module pouvant compléter aussi bien la licence Etalab qu’ODbL pour interdire l’utilisation des données publiques contraire aux objectifs de politique publique définis par les autorités ayant mis les données à disposition.

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Propositions 15, 16 et 17 : prévenir la fracture numérique territoriale.

Proposition n° 15 : poursuivre le déploiement du réseau haut débit Internet et de la 4G de manière à couvrir les zones blanches.

Proposition n° 16 : coordonner les projets smart cities lancés dans les collectivités pour permettre leur compatibilité dans le futur. Les régions peuvent être le niveau pertinent pour mener cette coordination. Proposition n° 17 : créer une clause « interopérabilité » et en faire une clause par défaut des contrats de commande publique de systèmes d’information.

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Proposition n° 18 : prévenir la fracture numérique sociale.

Proposer des points d’accès à Internet pour utiliser les services numériques mis en œuvre dans le cadre de la stratégie smart city, veiller à proposer une aide physique dans des lieux de proximité pour l’accès à ces services et travailler l’ergonomie des sites pour garantir une prise en main facile afin de limiter les risques d’exclusion d’une partie de la population de cette nouvelle offre de services.

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