Logement

SRU : la commission nationale demande aux préfets de carencer une « cinquantaine » de villes supplémentaires

Mots clés : Etat et collectivités locales - Gouvernement

Chargée pour la première fois d’émettre un avis préalablement à la signature par les préfets des arrêtés de carence, la commission nationale SRU présidée par Thierry Repentin a transmis mi-octobre 2017 ses conclusions et ses recommandations au ministre de la Cohésion des territoires dont AEF a pris connaissance. Elle demande à Jacques Mézard d’examiner particulièrement le cas d’une « grosse cinquantaine » de villes non carencées par les préfets alors qu’elles ne respectent pas leurs objectifs. Et recommande une plus grande fermeté dans les sanctions – notamment financières – appliquées aux communes carencées.

La commission nationale SRU a transmis, à l’issue de sa réunion du 18 octobre 2017, son rapport sur la mise en œuvre du bilan triennal 2014-2016 à Jacques Mézard, ministre de la Cohésion des territoires. Une première depuis la loi Égalité et citoyenneté qui a habilité la commission présidée par Thierry Repentin à donner un avis préalable à la signature des arrêtés de carence par les préfets.

Pour ce premier bilan triennal qui ajoute des critères qualitatifs (1) à l’objectif quantitatif de production, la commission regrette « le nombre croissant de communes qui n’ont pas atteint leur objectif sur la période 2014-2016 ». De 387 entre 2011 et 2013, le nombre de communes carençables, c’est-à-dire qui ne respectent pas leurs objectifs quantitatif et/ou qualitatif, est passé à 649, soit une augmentation de 68 %, quand le nombre de collectivités concernées par l’article 55 a progressé, de son côté, de 13 % (2). « La part de ces communes [carençables] sur l’ensemble des 1 152 soumises au bilan triennal, est donc passée de 38 à 56 % », relève la commission dans son rapport.

 

+ 35 % de production de LLS dans les communes SRU sur ce triennal

 

Pourtant, globalement, le taux de réalisation des objectifs quantitatifs atteint 106 % (contre 156 % en 2011-2013), soit une augmentation de la construction de LLS de 35 % entre les deux bilans pour les communes concernées par un rattrapage et ce, malgré un renforcement de la production attendue nationalement, qui est passée de près de 90 000 logements en 2011-2013 à 177 000 en 2014-2016. Ce bon résultat « tend à prouver […] l’effet catalyseur essentiel du dispositif SRU sur la production » mais cache aussi des disparités.

Sur les 649 communes n’ayant pas satisfait à leur obligation, « près de 19 % n’ont même pas atteint la barre des 20 % de leurs objectifs, 43 % restant en deçà des 50 % et 69 % en deçà de la barre des 80 % », regrette la commission nationale. Au total, 45 % des villes soumises au bilan 2014-2016 n’ont pas atteint leur objectif quantitatif, contre 38 % en 2011-2013. Au niveau régional, des disparités apparaissent également : la région Paca se détache nettement avec 89 % de communes carençables (147 sur 165 villes soumises au rattrapage), quand la moyenne nationale s’établit à 56 %.

 

233 villes proposées à la carence

 

Après étude des dossiers transmis par les CRHH cet été, la commission a validé les 233 propositions de carence émises par les préfets de département (contre 217 en 2011-2013, soit une hausse de 7 %). Le taux de carencement – c’est-à-dire le rapport entre le nombre de communes proposées à la carence et celui de villes carençables – est passé de 56 % en 2011-2013 à 36 % en 2014-2016 avec, là encore, de forts écarts entre les régions. S’il reste stable autour de 70 % en Ile-de-France, « il connaît des fluctuations globalement à la baisse, et parfois de façon très conséquente », passant de 81 à 44 % en Paca, de 66 à 22 % en Occitanie, de 85 à 31 % dans la région Grand Est…

À l’intérieur même des régions, les écarts sont « sensibles » « entre les départements de caractéristiques comparables », remarque la commission. En Paca, par exemple, dans les quatre départements les plus tendus (Alpes-maritimes, Bouches-du-Rhône, Var et Vaucluse), les écarts de taux de carencement passent de 31 % dans les Bouches-du-Rhône (22 communes carencées en moins par rapport au bilan triennal précédant) à 66 % dans les Alpes-maritimes (3 communes carencées en plus).

 

Le critère qualitatif moins pris en compte

 

Alors que l’instruction ministérielle transmise par Emmanuelle Cosse aux préfets le 23 décembre 2016 incitait à la « fermeté » en cas de non respect d’une des deux obligations (quantitative ou qualitative), la commission nationale constate que « le taux de carencement sur les communes n’ayant pas respecté leur seul objectif qualitatif, est très faible (6 %), puisque seules 8 des 126 communes concernées [6 en Île-de-France et 2 dans les Hauts-de-France] sont effectivement proposées à la carence, comme si le critère qualitatif avait été placé en second dans l’analyse ». De plus, les villes qui n’ont pas atteint deux objectifs ne sont pas plus lourdement sanctionnées par les préfets que celles qui ont échoué sur le seul critère quantitatif.

Sur l’ensemble de ce bilan, la commission déplore « le niveau et la nature des sanctions envisagées à l’encontre des communes proposées à la carence ». Ceux-ci ne correspondent pas, estime-t-elle, « à la totalité de l’éventail à disposition des préfets », notamment par la loi du 18 janvier 2013. Pour seulement 8 villes carencées sur 233, les préfets proposent d’assortir la carence d’une majoration du prélèvement de 400 %, le maximum autorisé par la loi. Pour 90 % des collectivités carencées, le niveau de majoration n’excède pas 200 %. Un tiers sont même carencées sans majoration. La reprise de la délivrance des autorisations d’urbanisme par les préfets n’est proposée par ceux-ci que pour 16 communes et envisagée pour 13 autres (toutes situées dans le Var). Aucune commune d’Île-de-France n’est concernée par cette dernière sanction alors que celle-ci « fait vraiment bouger les choses » du côté des maires, selon Thierry Repentin. Le carencement d’une collectivité peut réellement la motiver à progresser, estime la commission : 34 % des communes carencées en 2011-2013 ont respecté leur bilan triennal 2014-2016.

À l’aune de ses travaux, la commission nationale SRU a demandé aux préfets de revoir la liste des communes qu’ils proposent à la carence et les sanctions prévues, afin de « garantir l’homogénéité territoriale » et « l’esprit des dispositions de la loi de 2013 ». À cet appel, seuls les préfets des régions Île-de-France et Occitanie ont accepté de corriger leur copie. Le premier carencerait trois communes supplémentaires et alourdirait les sanctions envisagées pour cinq autres. Le second « a annoncé plusieurs mises en carence complémentaires possibles postérieurement à la phase d’exemption ». Les autres préfets considèrent « que l’analyse locale commune par commune a été opérée en amont de la transmission des projets à la commission nationale, et que cette analyse a conduit à un équilibre que la commission ne saurait remettre en cause », rapporte Thierry Repentin dans son avis.

 

« Inciter les préfets à carencer des communes supplémentaires »

 

Après ces refus, l’ancien sénateur estime que la balle est désormais dans le camp du ministre Jacques Mézard. En conclusion de son avis, adopté à l’unanimité, la commission lui recommande « d’inciter les préfets de département à carencer des communes supplémentaires, très éloignées de leurs objectifs triennaux, à très faible taux de logements sociaux, sur lesquelles les dynamiques sont manifestement insuffisantes, notamment quand elles sont observées et reconduites sur plusieurs périodes, ou des communes ayant majoritairement développé leur offre de logements sociaux sur les franges les moins sociales du parc (PLS) ». Cette sanction « indispensable », selon la commission, « pour s’y assurer la production de logements sociaux » et « permettr [e] à l’État de pouvoir transférer le droit de préemption à des établissements publics fonciers ou des organismes HLM en cas de cession de biens pouvant conduire au développement de l’offre de logement » pourrait concerner « une grosse cinquantaine de communes qui auraient pu faire mieux », estime Thierry Repentin. Parmi celles-ci, il espère en voir sanctionnées une trentaine.

Parmi ces villes qui pourraient être ajoutées à la liste des carencées, la commission mentionne expressément le cas de six métropoles de plus de 100 000 habitants « qui n’ont pas respecté leurs obligations et pour lesquelles la carence n’est actuellement pas envisagée » : Nice (36 % de l’objectif quantitatif, 24 % de PLAI financées sur ce bilan triennal et un taux de 13 % de LLS) et Toulon (64 % de l’objectif quantitatif, 28 % de PLAI et un taux de 16 % de LLS) sont les deux plus éloignées de l’objectif légal. Puis viennent Aix-en-Provence (87 % de l’objectif quantitatif, 16 % de PLAI et 20 % de LLS), Marseille (20 % de LLS) et Montpellier (23 % de LLS). Dans cette catégorie, seul Boulogne-Billancourt (24 % de l’objectif quantitatif, 38 % de PLAI et 15 % de LLS) est proposé à la carence avec une majoration de 100 %. « Il est important de sanctionner les grandes villes car les plus petites n’échappent pas à la carence », considère Thierry Repentin.

 

Appliquer tout l’éventail possible des sanctions

 

La commission demande enfin au ministre de transmettre aux préfets son accord de principe aux 233 propositions de carence émises par les préfets (à l’exception de 9 communes proposées à l’exemption) avec « trois réserves » : « les communes devraient toutes se voir appliquer une majoration, en appliquant tout l’éventail possible » ; les communes déjà carencées lors du bilan précédant devraient « voir leur niveau de majoration augmenter » ; « la carence devra permettre de garantir la délivrance des permis de construire a minima pour les opérations de logements sociaux, avec la possibilité pour les préfets de reprendre l’instruction au cas par cas ».

Alors qu’elle s’apprête désormais à étudier les près de 400 demandes d’exemption transmises par les EPCI en vue d’établir un décret-liste à publier avant le 31 décembre 2017, la commission recommande d’établir pour la prochaine période triennale « une grille nationale […] en amont de la procédure de carence de manière à homogénéiser les pratiques » et proposera « des propositions d’évolution du dispositif SRU pour tirer toutes les conséquences de l’exercice […] des nouvelles compétences » que lui a conféré la loi Égalité et citoyenneté.

 

www.aef.info

 

(1) Au moins 30 % de logements PLAI et 30 % maximum de PLS, selon les dispositions de la loi Égalité et citoyenneté (lire sur AEF).

(2) Entre les deux bilans triennaux, l’accroissement de la taille des intercommunalités dû à la refonte de celles-ci (imposée par la loi Notre) et la création de communes nouvelles ont fait entrer 130 villes dans le dispositif SRU.

 

 

 

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