Logement

Politique du logement : le rapport qui décoiffe

Mots clés : Bâtiment d’habitation individuel - Conjoncture économique - Démarche environnementale - Etat et collectivités locales - Finances publiques - Politique du logement

La politique du logement coûte cher aux finances publiques avec ses 46 milliards d’euros en 2014, soit plus de 2% du PIB. Et les résultats ne sont pas au rendez-vous. Cet état de fait n’est pas nouveau et depuis de nombreuses années dénoncé. Le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) et l’Inspection générale des finances (IGF) en rajoutent une couche dans un rapport où ils avancent 41 propositions qui permettraient selon eux d’économiser 4 milliards par an.

Commandé en mars 2014 par Cécile Duflot, ex ministre du Logement et Bernard Cazeneuve, alors  ministre de l’Economie et des Finances, le rapport remis cet été dernier mais gardé secret jusqu’ici et dévoilé par Les Echos vendredi 30 janvier montre que les résultats des multiples aides au logement « ne sont pas à la hauteur des attentes ». Les trois institutions : Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), Inspection générale des affaires sociales (Igas) et Inspection générale des finances (IGF), qui avaient pour mission de mener une réflexion approfondie sur l’efficacité économique de la politique du logement, ne sont pas tendres avec les mesures mises en place depuis plusieurs années. Mais loin de se contenter de pointer ce qui fait mal, les auteurs avancent 41 propositions qui permettraient d’économiser 4 milliards par an en rythme de croisière.

Dès la sortie publique du rapport, la ministre du Logement Sylvia Pinel a réagi. Dans un communiqué, elle précise que le rapport est « un document de travail. Il n’exprime pas la position du gouvernement mais il vient contribuer à sa réflexion ». Si elle tient à rappeler que  certaines recommandations ont été anticipées par le gouvernement à travers certaines mesures prises, d’autres « touchent des dossiers complexes et nécessitent plus de temps pour mûrir la réflexion afin de trouver le bon équilibre. C’est le cas des aides personnelles au logement (APL) pour lequel un groupe de travail parlementaire sera constitué la semaine prochaine. C’est également le cas de la territorialisation de la politique du logement pour adapter les outils aux besoins locaux ». Et la ministre de vouloir laisser la porte ouverte en indiquant que  « les propositions de ce rapport pourront contribuer à alimenter la réflexion du gouvernement dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2016 ».

 

Etat des lieux et propositions

 

Les auteurs du rapport ont identifié 4 grandes sources de problème.

 

Une surévaluation des besoins en logement 

Première cible du rapport : l’objectif 500.000 logements. Il n’est pas atteignable et surtout bien trop élevé pour les besoins réels. Contre les 500.000 logements de l’objectif gouvernemental, le scénario central réalisé par le CGEDD évalue pour sa part la demande potentielle de logements à 332.000 par an sur la période 2015-2020. Cette estimation ne formule cependant pas d’hypothèses sur un éventuel besoin de rattrapage d’un déficit cumulé.

Par ailleurs l’État ne connaît pas précisément le nombre de logements achevés chaque année, affirme le rapport. Pire, il semble avoir « sous-estimé le niveau des constructions sur les dernières années (de 28% en 2011 et de 18% en 2012) ». Dès lors « difficile d’établir un diagnostic fiable du déséquilibre entre l’offre et la demande ».

Dès lors, le rapport estime que les objectifs affichés ne correspondent pas nécessairement à la vocation réelle des dispositifs mis en place. « Ainsi, les dispositifs de soutien à la construction ne visent pas tant à accroître l’offre de logements neufs là où les besoins sont avérés qu’à soutenir le secteur du bâtiment dont l’activité non-délocalisable est fortement consommatrice de main-d’oeuvre et de matériaux produits en France » concluent les auteurs.

Sollicité par LeMoniteur.fr, Michel Mouillart, professeur d’économie à l’Université de Paris-Ouest et spécialiste des questions d’immobilier, s’étonne de la date de sortie de ce rapport : « Il est singulier de constater que ce rapport est rendu public le lendemain des voeux de la ministre du Logement qui a insisté sur la relance du  secteur et à quelques jours du 20ème anniversaire (le 2 février) du rapport sur l’état du mal logement de la Fondation Abbé Pierre. Il y a quand même des circonstances qui permettent de s’interroger ». Sur les 500 000 logements, chiffre surestimé selon le rapport, Michel Mouillart peut l’entendre, mais dans ce cas  à quelles estimations se fier? « Celles de l’Insee, qui nous dit que dans les 2 années en cours et à venir, le besoin de logements reste élevé, mais qu’au-delà de 4 à 5 ans, la pression démographique va chuter fortement, rappelle-t-il. En 1993, les projections démographiques de l’Insee établissaient à un besoin de 142 000 logements aujourd’hui pour faire face à l’accroissement du nombre de ménages, en 2003 à 180 000 logements et en 2012 entre 205 à 260 000 logements ». Et de reconnaître qu’il y a une sous-estimation régulière des chiffres qui oscille entre 30 000 et 100 000. « Les scénarios démographiques sous-estiment la réalité. Les écarts proviennent  de la non prise en compte des besoins de rénovation urbaine, un écart entre 20 et 30 000 logements et du déficit d’un million d’unités qui résulte du manque de construction des 30 dernières années et qu’il faudra combler ».

 

Une mauvaise répartition des constructions

L’offre produite dans le cadre des incitations à l’investissement locatif ne coïncide donc qu’imparfaitement avec les besoins. Ainsi sur la période 1995-2008, 55,7% des logements concernés ont été construits dans la zone B (moyennement tendue), 31,4% dans la zone C (peu tendue), et le reste dans la zone A (tendue), dont seulement 5,1% en A bis qui présente les tensions les plus importantes. La surproduction de logements dans des zones « détendues » a entraîné des phénomènes de vacance locative.
Un constat qui s’applique aussi au secteur du logement social : ainsi en 2012, 36% des opérations HLM étaient localisées dans des zones non prioritaires (B2 et C) contre 33% dans la zone B1 et 31% dans la zone A. Il en résulte de forts taux de vacance dans certaines zones, qui fragilisent les opérateurs locaux et aboutissent à une concurrence avec le secteur privé, alimentée des deux parts par les aides publiques.
Le rapport pointe également le risque inverse : une politique volontariste de construction de logements sociaux dans des hyper-centres denses et en tension fait monter le prix de revient de ces logements et ce au détriment de l’offre privée lorsque la pratique de l’acquisition-amélioration est utilisée. Le cas de Paris vient alors immédiatement à l’esprit.

 

Les aides attribuées pour le logement coûtent trop cher

17, 285 Mds € pour les APL,  1,241 Md € pour le PTZ, 2,081 Mds € d’incitations à l’investissement locatif  ou encore près de 5 Mds € pour les taux réduits de TVA (5,5 et 10 %) pour les travaux. La sentence est sans appel : par rapport à ce qu’elles coûtent, ces aides ne sont pas assez efficaces.

 

La gouvernance  et le pilotage local des politiques publiques du logement sont insuffisants

Le rapport dénonce en réalité un manque de volonté politique pour offrir une offre suffisante  de logement.  Il explique d’une part que l’accueil de nouveaux habitants présente un coût pour la collectivité (nouveaux équipements, offre de services publics à accroître). Et d’autre part que l’arrivée de ces nouveaux habitants peut mécontenter les électeurs (chantiers, risque de fluctuations de la valeur de leur patrimoine). Conclusion :  le logement n’est pas nécessairement une priorité pour tous les décideurs publics. Une situation que « l’éclatement des responsabilités et les pouvoirs de blocage ne permettent pas facilement de contourner » conclut le rapport.

 

Le rapport prône un rééquilibrage de la politique du logement « en faveur d’une politique de l’offre adaptée aux besoins » et ce avec des objectifs clarifiés. Pour amorcer ce rééquilibrage, il fait 41 propositions dans 8 grandes catégories. Voici les principales propositions.

 

Sommaire

 

Accession à la propriété

Rénovation énergétique

Logement social

Investissement locatif

Aides personnelles

Pilotage

 

Accession  à la propriété 

Pour relancer vraiment l’accession à la propriété en panne, le rapport propose de :

Supprimer l’exonération taxe foncière sur les constructions neuves, extensions et reconstructions

Relancer l’épargne logement avec augmentation du plafond et suppression de la prime

Recentrer le PTZ sur les trois premières tranches du barème de ressources, augmenter le plancher de ressources des bénéficiaires du PTZ à 1/9 du montant de l’opération, contre 1/10 actuellement et de l’ouvrir à l’ancien avec une quotité minimale de travaux en zone C, afin d’éviter la consommation de foncier lorsque des logements vacants existent en secteur déjà urbanisé.

Une mesure déjà mis en œuvre dans le cadre du plan de relance de la construction annoncé en septembre

Aligner les conditions d’octroi du Prêt à l’Accession Sociale (PAS) sur celles du PTZ

 

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Rénovation énergétique


Devant le coût des mesures et leur manque d’effet incitatif, le rapport recommande :

– la suppression de la prime exceptionnelle de 1350€ au 1er janvier 2015

– la suppression de la prime FART du programme « Habiter mieux » de l’Anah dès le 1er janvier 2015

–  une unification du taux de TVA réduit à 10% sur tous les travaux.

Si un taux de TVA réduit pour les travaux d’entretien-rénovation ne choque pas les auteurs du rapport, surtout parce qu’il permet d’assurer un certain dynamisme de la filière, avoir deux taux « complexifie le travail des professionnels, notamment dans le cas des travaux induits qu’il est alors difficile de catégoriser ». Dès lors : « l’unification des deux taux à 10% oeuvre pour la simplification des opérations, et pour l’intégration croissante des travaux de rénovation énergétique dans les opérations de rénovation globale » plaide le rapport qui pointe cependant que « si la plupart des acteurs rencontrés sont unanimes sur la nécessité d’unifier les taux, ils sont plus réticents à le faire vers le haut et envisagent plutôt un retour à la situation ante-2011 avec un taux unique à 5,5%. »
Confirmation avec cette réaction de Patrick Liébus, président de la Capeb : « La proposition faite par l’IGF, l’IGAS et la CGEDD est suicidaire ! Au moment où la Transition énergétique fait l’objet d’un projet de loi en cours d’examen au Sénat et porte la rénovation énergétique des bâtiments au rang des priorités, je ne peux pas croire que le Gouvernement envisage un instant de revoir les nécessaires dispositifs d’incitation fiscale en faveur de ces travaux. »  La Capeb estime que 10 à 12000 emplois pourraient être détruits si cette mesure entrait en application.

 

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Logement social


Pour rationnaliser la construction de logements sociaux et fluidifier la mobilité dans le parc social, le rapport propose :

–  la fin des aides à la pierre.

La suppression pure et simple  de ces subventions directes de l’Etat aux organismes HLM est envisagée pour économiser plusieurs centaines de millions d’euros.

Cette proposition « serait un signal extrêmement négatif envoyé aux acteurs du secteur, au moment même où la production de logements, en 2014, est en net retrait par rapport à l’objectif de 500.000 logements construits par an », a relevé l’Union sociale pour l’habitat qui représente quelque 755 organismes HLM. La remise en cause des aides personnalisées au logement serait par ailleurs « un très mauvais coup porté au pouvoir d’achat des locataires modestes », estime l’organisme.

–  de déployer une politique d’accession sociale à la propriété pour les occupants du parc HLM.

Selon le rapport, cela permettrait de fixer un objectif de 12 000 ventes HLM par an en 2016 et 15 000 en 2017, soit un peu moins d’un doublement du rythme actuel en trois ans.

Il est préconisé pour cela d’assouplir encore le cadre normatif de la vente HLM notamment en : mettant fin à la possibilité de refuser la vente dans les communes dépassant le seuil de la loi SRU ; en ramenant à deux mois le délai pour accorder un agrément de vente d’un logement social et rétablir le principe selon lequel, le silence vaut acceptation ; en maintenant les logements vendus dans le décompte du seuil de la loi SRU pendant 10 ans (au lieu de 5 aujourd’hui) ; en levant la restriction des ventes de logements financés par des prêts locatif sociaux (PLS) ou assimilés aux seuls acquéreurs aujourd’hui autorisés ; et en supprimant progressivement la pérennité du conventionnement du parc de logements PLS.

Pour solvabiliser et sécuriser les acquéreurs, il est suggéré notamment de supprimer l’obligation de décote de 10 % du prix du logement pour permettre à l’acquéreur d’un logement social de bénéficier d’un prêt à taux  et d’appliquer les dispositifs de sécurisation de l’accession sociale à la propriété pour les cessions de logements HLM. Enfin, un observatoire de la vente HLM pourrait être créé afin de veiller au respect des bonnes pratiques de cession du parc social.

– Dernière proposition qui risque de faire polémique : mettre à l’étude le prélèvement d’une contribution exceptionnelle sur la trésorerie des organismes HLM dès lors qu’elle excède 90 jours de décaissements (charges, annuités et investissement). La récente empoignade entre l’Etat et Action Logement sur les prélèvements effectués par l’Etat ne laisse pas augurer d’une mise en œuvre facile d’une telle mesure.

 

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Investissement locatif


Dénonçant les « effets d’aubaine », créés par le dispositif Scellier, puis les blocages entraînés par le dispositif Duflot, le rapport préconise :

–  Une révision du dispositif « duflot » (devenu « Pinel » entre-temps)

Le régime actuel de l’investissement dans un logement locatif neuf (le Pinel) prévoit une réduction d’impôt de 18 % : le rapport propose de la ramener à 13 % et, en contrepartie, d’augmenter le rendement locatif brut en relevant le plafond de loyer autorisé (aujourd’hui, il doit être inférieur de 20 % au loyer de marché). L’intérêt de ce système réformé serait surtout réel dans les zones les plus tendues, pratiquant les loyers de marché les plus élevés. Le rapport estime que la moindre réduction d’impôt économiserait aussi au passage jusqu’à 180 millions par an en rythme de croisière. 

Pour rassurer les investisseurs et assurer aux bailleurs la location de leurs biens, le rapport propose :

–  Un encadrement des loyers restreint et une garantie universelle des loyers.

Le rapport est favorable à un encadrement des loyers, restreint aux constructions anciennes  situées à Paris et éventuellement à une partie des communes limitrophes. L’encadrement pourrait n’entrer en vigueur que deux ans après le déploiement des observatoires de loyer : cette période transitoire permettrait de simuler l’évolution des loyers en cas d’encadrement. Il est proposé d’écarter l’application de cette règle pour les constructions neuves (éventuellement pendant une période d’exploitation réduite à quinze ans),

Le rapport propose d’expérimenter la Gul sur deux ans (2016-2017) dans un nombre réduit de territoires, avant de la généraliser en 2019, le cas échéant, après une période d’évaluation. L’hypothèse retenue serait de tester, à partir de 2016, la mesure sur des territoires couvrant jusqu’à un dixième de la population.

De plus, pour diminuer les logements vacants, le rapport soumet une proposition de l’Inspection générale des Finances tendant à  « permettre aux bailleurs particuliers de louer avec des baux de moins de trois ans, voire de pouvoir reprendre le logement en cours de bail ».

Des dispositions, explique le rapport « qui vont à contre-courant des dispositions adoptées dans le cadre de la loi Alur qui ont pour effet de renforcer les droits des locataires et qui ont accru les obligations qui s’imposent aux propriétaires-bailleurs. » Mais des dispositions qui semblent ne pas choquer outre-mesure au sein du gouvernement. Ainsi, lors de ses vœux à la presse, jeudi 29 janvier, le ministre de l’Economie, Emmanuel Macron, avait glissé cette remarque : « Pour notre marché du travail comme pour notre marché du logement, de très belles idées ont conduit à protéger beaucoup d’acteurs. Mais cette protection pour celles et ceux qui ont la chance d’être dedans, c’est l’exclusion encore plus grande pour celles et ceux qui restent dehors. »

 

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Aides personnelles


Le rapport préconise de resserrer les critères d’attribution des APL  en rendant inéligibles à celles-ci les logements dépassant un certain niveau de loyer et de superficie et les ménages disposant d’un certain niveau de patrimoine. C’est le modèle britannique. Il vise à éviter que les aides aillent à des ménages disposant déjà d’un logement (résidence secondaire, logement locatif…).

Le rapport propose également de mettre fin à la possibilité de rattachement au foyer fiscal des étudiants percevant une aide au logement. Parmi les motifs invoqués, le fait que les étudiants perçoivent des revenus de leurs parents qui ne sont pas pris en compte dans le calcul de l’aide. Si ce revenu moyen était de 850 euros en 2010, il pouvait atteindre 2.334 euros pour les étudiants les plus aisés. Cette seule mesure dégagerait 400 millions d’euros d’économies dès la deuxième année. Elle avait été envisagée par le gouvernement Fillon. Dernière grande réforme proposée : moduler les APL en fonction du « taux d’effort » (le poids du logement/loyer dans le budget du ménage).

Ces propositions ont fait bondir l’Unef, premier syndicat étudiant, selon qui elle « pénaliserait en premier lieu les étudiants des classes moyennes, pour qui le cumul des APL et de la réduction d’impôt dont bénéficient leurs parents est une condition indispensable pour le financement des études ».

A l’adresse des auteurs du rapport, Michel Mouillart estime qu’il serait bon de réaliser une évaluation économique et sociale des conséquences avant d’annoncer une réforme des APL qui touche particulièrement les prestations des ménages les plus modestes.

« Un groupe de travail parlementaire sera constitué la semaine prochaine » a annoncé le ministère du Logement.

 

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Pilotage


Enfin pour assurer un équilibre et ajuster l’offre à la demande, le rapport fait deux propositions :

–  Définir un objectif de construction de logements opérationnel, basé sur une étude fine des besoins locaux de chaque territoire, et non sur une approche nationale indifférenciée et inefficace pour orienter l’action publique.

– Doubler la dépense d’information statistique et d’évaluation, notamment pour améliorer les statistiques de la construction, « sans laquelle l’objectif de construction de 500 000 logements perd de son sens » juge le rapport.

 

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Consulter le rapport dans son intégralité :

 

 

 

 

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    le grand écart

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  • - Le

    politique du logement

    il faut avoir les terrains pour construire= bien souvent ils sont la proprietee de grand groupe ;ou de speculateurs immobilier = si on depense avant de construire = le batiment en FRANCE ne vas pas repartir en 2015 , et les entreprises qui survivent pendant combien d annee
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