Commande publique

Point de vue – PPP du stade de Nice : les limites des reportages télévisés

Le PPP n’est pas le contrat idéal pour toutes les constructions d’équipements publics, mais il faut se garder de jeter sur lui une opprobre sans véritable fondement. C’est le point de vue défendu par Jean-Marc Peyrical et Michel Scialom, tous deux fins connaisseurs du sujet, suite à la diffusion de l’émission « Cash investigation » consacrée aux marchés publics le 18 octobre 2016.

L’émission « Cash investigation » diffusée le 18 octobre dernier sur France 2 à une heure de grande écoute n’a pu que laisser perplexes les praticiens des marchés publics. Il faut dire que son titre et son sous titre (« Marchés publics: le grand dérapage –  quand le privé s’enrichit sur le dos du public ») étaient suffisamment parlants pour attirer leur attention sur un reportage à nouveau à charge contre les contrats concernés. Le contenu allait-il être à la hauteur d’une annonce aussi frappante, pour ne pas dire mieux?

 

Le PPP en ligne de mire

 

En fait, c’est le contrat de partenariat – PPP pour le grand public – utilisé pour la construction du nouveau stade de football de Nice qui a été sur la sellette une bonne partie de l’émission. Trois critiques lui ont essentiellement été adressées  : il a permis un investissement inutile, a favorisé son surdimensionnement et s’est traduit par un coût exorbitant engageant la Ville pour de longues années ( 27 ans en l’espèce).

S’agissant tout d’abord de l’utilité de l’investissement, ce dernier résulte d’un choix préparé par l’exécutif de la collectivité et validé par son assemblée délibérante. Il s’agit donc d’une décision de politique publique locale, correspondant à un programme annoncé par les responsables de la Ville. Qu’il soit accepté ou critiqué, un tel choix ne relève donc pas de la responsabilité du PPP, qui n’en est que le vecteur contractuel. Qu’il n’y ait peut-être pas eu, en amont du projet, une évaluation socio-économique suffisante portant notamment sur son coût au regard des retombées économiques pour la commune, de la dynamisation de tout un quartier grâce à la création d’un centre commercial et d’activités associées, ou encore de l’effet d’attraction d’un équipement à haute qualité environnementale est une chose; que l’on confonde choix d’un investissement et choix de l’instrument contractuel pour l’utiliser en est une autre.

Afin d’être complet sur le sujet, et bien que ce point n’ait pas été abordé par l’émission, on notera que la chambre régionale des comptes de Paca a estimé, dans un rapport disponible sur son site, que la Ville de Nice n’avait pas compétence pour lancer un projet de ce type, compte tenu de la faiblesse des contrôles qu’elle exerce sur la société gestionnaire du stade et de sa non maîtrise de la programmation des événements devant s’y dérouler, sportifs ou autres. Pour la chambre, l’équipement n’est donc pas le support d’un service public; et bien qu’il participe à l’attractivité et au développement économique de la cité et de son agglomération, il n’aurait pas dû relever de son champ d’intervention.

Pour ce qui est du surdimensionnement de cet investissement, il est clair que la volonté affichée d’accueillir l’Euro 2016 dans les conditions exigées par l’UEFA mais aussi celle de disposer d’un stade correspondant à l’importance de l’agglomération de Nice et à son rayonnement expliquent en grande partie la capacité retenue (35 624 places), qui n’apparaît objectivement pas démesurée au regard des stades existants au sein d’agglomérations comparables. L’avenir dira bien sûr si ce choix était justifié ou non au vu de la fréquentation et de l’utilisation de l’équipement, ainsi que de son impact sur le quartier. Mais là encore, quid de la responsabilité du PPP ? Nul doute que ces questions de capacité auraient été abordées et traitées de la même manière en donnant un résultat similaire si un contrat différent- une concession ou un marché public classique- avait été utilisé.

 

Comparer ce qui est comparable

 

La critique relative au coût de l’ouvrage est la plus classique, et symbolise à elle seule tous les maux que l’on fait porter au PPP, véritable bombe à retardement pour les générations futures si l’on en croit le rapport sénatorial Sueur-Portelli de juillet 2014.
Et de fait, un invité de l’émission du 18 octobre présenté comme sachant et spécialiste des PPP a asséné la conclusion habituellement rendue à ce sujet: la construction du stade via un marché public classique aurait naturellement coûté moins cher que de passer par un contrat de partenariat.

Critique classique, mais lacunes qui le sont tout autant. On peut difficilement comparer l’incomparable, c’est à dire un contrat global comportant des prestations de conception, de pré-financement, d’investissement et d’entretien-maintenance avec un contrat ne comportant qu’une seule de ces composantes, à savoir la réalisation de l’ouvrage. Et la comparaison est d’autant plus difficile que, faute de disposer d’indicateurs adéquats mais aussi de connaissances suffisantes de l’état de leur patrimoine, les collectivités publiques sont rarement capables de fournir des coûts d’entretien et de maintenance réalistes de leurs équipements, même sur un moyen terme.

De fait, la comparaison assénée le plus souvent sans argument ne peut qu’être biaisée. Cela ne signifie pas, d’ailleurs, que le PPP est exempt de toute remarque s’agissant de son ou plutôt de ses coûts. Au delà des frais – à négocier pendant la passation du contrat et à bien surveiller par la suite-  engendrés par le portage du pré-financement et les risques associés aux performances à atteindre mais aussi à la globalité du contrat, il peut se traduire par une augmentation du coût de l’investissement initial pour tenir compte des obligations et responsabilités du titulaire du contrat qui devra en assurer une maintenance lourde tout au long de l’exécution de ce dernier.

Cette approche en termes de coût s’est également faite, toujours dans le cadre du fameux reportage, au travers d’une comparaison avec d’autres équipements du même type, le stade de Nice ayant été à priori le plus onéreux après celui de Lyon, financé sur des fonds privés, et en tout cas davantage que le stade de Bordeaux réalisé par la même entreprise et également en PPP. La encore, le débat est délicat dès lors que chaque projet repose sur des caractéristiques qui lui sont propres, son coût étant directement lié au programme fonctionnel élaboré par la collectivité publique et au caractère plus ou moins exigeant des objectifs de disponibilité et de performances de l’équipement souhaité. Un choix architectural novateur aura lui aussi des conséquences en termes de coût, de même que des objectifs forts en terme de protection de l’environnement et de développement durable. L’explication d’écarts de chiffre constatés sur des équipements similaires est donc une affaire de contexte propre à chaque équipement, seuls des experts chevronnés en architecture et en construction étant sans doute susceptibles d’y apporter des éléments de réponse.

 

Il faut raison garder

 

Quelles que soient les raisons de ce coût jugé élevé, il convient de garder deux faits à l’esprit. Tout d’abord, la date de mise à disposition du stade a été respectée à deux mois près, sur un délai total de 30 mois et demi. De même, le budget contractuel relatif à l’investissement (204 M€ HT après indexations) a été tenu, et aucun avenant n’a dû être souscrit pour prendre en charge des coûts supplémentaires.
Rares sont les opérations menées en maîtrise d’ouvrage publique et marchés publics classiques pouvant prétendre à un tel respect des conditions initiales. La raison en est que, d’une part, le cadre d’un contrat global permet de mieux gérer les interfaces avec les différents corps de métier appelés à intervenir sur le chantier; et que, d’autre part, le fait que le groupement – ou la société dédiée- titulaire du contrat ne commence à être payée par la collectivité qu’à la mise à disposition de l’ouvrage est un puissant incitateur conduisant à éviter tout dérapage, notamment de délai.

Quant à la procédure de mise en concurrence de ce contrat de partenariat, qui a vu s’affronter deux groupes de taille internationale et une société de taille moyenne, elle a bien eu lieu et a duré plusieurs mois, notamment du fait des séances de dialogue avec les candidats qui prennent forcément du temps, sans compter celui qu’il est nécessaire de leur laisser pour élaborer leurs offres sur des projets aussi lourds et complexes. Il est impossible de dire si des irrégularités ont été commises à ce stade et si un candidat a fait l’objet d’un favoritisme illégal. Une enquête en cours à ce sujet nous donnera peut-être une réponse, mais sans doute pas avant plusieurs mois voire plusieurs années…
Là encore, peut on péremptoirement affirmer que le PPP serait  le responsable de la découverte de faits délictuels éventuellement commis lors de sa passation et de son attribution?

Loin de soutenir que le PPP est le contrat idéal pour les constructions d’équipements publics, ce qui serait l’excès inverse et tout aussi peu justifié, il faut cependant se garder de jeter sur lui une opprobre sans véritable fondement, et alimenter ainsi la défiance manifestée par nombre de nos concitoyens envers les décideurs politiques ainsi que cela a pu être ressenti en regardant l’émission dont il est ici question.

 

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