Commande publique

Plan de relance autoroutier : le Conseil d’Etat valide les avenants aux concessions

Mots clés : Exécution du marché - Jurisprudence

Les avenants aux contrats de concession relatifs au plan de relance autoroutier ainsi que leurs décrets d’approbation signés en fin d’été 2015 auraient pu passer inaperçus… s’ils n’avaient pas notamment prévu une hausse des péages pour les années à venir. Le Conseil d’État vient de se prononcer sur la légalité de ces textes.

Dans le cadre du plan de relance autoroutier, les contrats de concession détenus par les sept principales sociétés concessionnaires d’autoroute ont fait en 2015 l’objet d’avenants, prenant ainsi en compte le protocole d’accord signé le 9 avril entre celles-ci et l’État pour un montant de 3,27 milliards d’euros de travaux. Ces avenants, qui prévoient notamment une hausse des péages jusqu’en 2023, ont été approuvés par trois décrets (1). L’illégalité de certaines clauses des avenants et celle des trois décrets ont été soulevées devant le juge administratif. Saisi de ces contestations, le Conseil d’État s’est prononcé dans une décision du 23 décembre.

 

La modification des contrats de concession en cours d’exécution en cause

 

Dans quels cas les concessions pouvaient-elles être modifiées sans nouvelle procédure d’attribution ? Il fallait se tourner vers un décret de 2010, tel que modifié en 2014 au gré d’une transposition anticipée et partielle de la directive concessions du 26 février 2014, pour trouver les règles encadrant ces modifications (2). Le Conseil d’Etat vérifie en deux étapes la légalité des clauses des avenants prévoyant des nouveaux travaux. Il s’assure dans un premier temps que le montant des travaux en cause ne soit pas supérieur à 50% du montant des contrats initiaux et que ces travaux répondent à des besoins d’intérêt général et soient devenus nécessaires à l’exploitation des concessions. En l’espèce, le montant est inférieur au seuil indiqué et les conditions d’intérêt général et de nécessité sont remplies par l’objet des travaux qui est « soit de répondre aux risques liés à l’accroissement du trafic, soit d’améliorer la sécurité routière ».

L’impossibilité de changement de concessionnaire doit ensuite être vérifiée afin que les concessions puissent être modifiées sans nouvelle procédure d’attribution. Le Conseil d’État constate que la double condition posée par l’article 13-1 du décret de 2010 – désormais inscrite à l’article 36-2° du décret du 1er février 2016 (3) – est remplie, dans la mesure où il existe non seulement « des liens étroits entre les équipements concernés et les biens et services concédés », mais aussi parce qu’un tel changement pourrait entraîner pour l’État « une augmentation substantielle des coûts en raison des indemnités qui seraient dues ».

 

La hausse des péages, une nécessaire compensation financière

 

Sujet plus polémique, la hausse des péages était aussi l’objet de contestations. Pour mémoire, la ministre de l’Ecologie Ségolène Royal excluait en décembre 2015 la possibilité d’une augmentation supérieure à l’inflation. Mais à y regarder de plus près, les trois décrets d’approbation des avenants aux conventions étaient signés de sa main en août de la même année… et prévoyaient bel et bien de telles hausses. Les décrets fixent en effet diverses majorations des tarifs de péage pour les exercices 2016 à 2018, puis un taux fixe chaque année pour les exercices 2019 à 2023, applicables à l’ensembles des autoroutes détenues par les sociétés concessionnaires APRR, AREA (deux filiales du groupe Eiffage), ASF, Escota, Cofiroute (trois filiales du groupe Vinci), Sanef et SAPN.

S’il pose le principe de gratuité de l’usage des autoroutes, l’article L. 122-4 du Code de la voirie routière prévoit également ses exceptions. Il y est ainsi prévu qu’un péage peut être institué « en vue d’assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l’exploitation, à l’entretien, à l’aménagement ou à l’extension de l’infrastructure. »

Faisant application des termes de cet article, le Conseil d’État approuve la hausse des péages en les assimilant à des compensations financières, qu’il juge possible en cas de hausse de la redevance domaniale et d’investissements nouveaux. Pour information, une modification de la redevance pour occupation du domaine public était intervenue à la faveur d’un décret de 2013 (4). Et la couverture des investissements attendus des sociétés d’autoroute par une augmentation du tarif des péages était annoncée en septembre dernier par Alain Vidalies, secrétaire d’État aux Transports, dans le cadre du nouveau plan autoroutier.

Conseil d’État, 23 décembre 2016, n° 397096

 

(1) Décret n° 2015-1044, décret n° 2015-1045 et décret n° 2015-1046 du 21 août 2015 approuvant des avenants aux conventions passées entre l’État et les sociétés APRR, AREA, ASF, Escota, Cofiroute, Sanef et SAPN pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes et aux cahiers des charges annexés à ces conventions.

(2) Décret n° 2010-406 du 26 avril 2010 relatif aux contrats de concession de travaux publics et portant diverses dispositions en matière de commande publique – article 13-1 (tel que modifié par le décret n° 2014-1341 du 6 novembre 2014 applicable aux contrats de concession en cours d’exécution à la date de publication dudit décret).

(3)Ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession – article 55 ; décret n° 2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession – articles 36 et 37.

(4) Décret n° 2013-436 du 28 mai 2013 modifiant la redevance due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes pour occupation du domaine public.

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