Règles d'urbanisme

Logement : mieux articuler les PLH et les PLU

Mots clés : Bâtiment d’habitation individuel - Gouvernement - Politique du logement - Urbanisme - aménagement urbain

Le contenu des programmes locaux de l’habitat (PLH) et des plans locaux d’urbanisme (PLU) ne mérite qu’une amélioration à la marge. C’est l’une des conclusions des auteurs du rapport « Transcription dans les PLU des besoins de logements prévus dans les PLH », commandé au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) en octobre 2015. Remis en mars 2016, ce rapport a été rendu public le 10 mai.

Ses auteurs appellent à ce que les PLH soient « mieux appropriés par les élus », et à ce que les PLU « reprennent tels quels les objectifs territorialisés des PLH ». Ils souhaitent aussi qu' »une stratégie foncière de l’EPCI et des communes [soit] définie dans le PLH » et traduite en droit des sols dans le PLU. À partir de l’expérience de deux régions -Paca et Pays de la Loire-, ils estiment que « les esprits évoluent, mais qu’il faut encore beaucoup de pédagogie » pour mieux articuler PLH et PLU.

Comment mieux articuler les PLH et les PLU ? C’est à cette question qu’a répondue le CGEDD (1), missionné fin octobre 2015 par Emilie Piette, la directrice de cabinet de la précédente ministre du Logement, de l’Égalité des territoires et de la Ruralité, Sylvia Pinel. Son rapport, terminé en mars 2016, a été mis en ligne le 10 mai. Cette mission « constitue le deuxième volet d’une démarche nationale sur la territorialisation des besoins en logements et les conditions de sa mise en œuvre », rappellent les auteurs du rapport.

La mission s’est appuyée sur l’expérience de deux régions, Paca et Pays de la Loire, « fortement contrastées en termes de tension locative, d’organisation et de fonctionnement institutionnel ».

 

Rendre obligatoire l’inscription dans le PLH d’une stratégie foncière

 

Le CGEDD formule 17 préconisations, dont six de « niveau 1 », les plus importantes de son point de vue. Il invite d’abord à « modifier l’article L. 302-1 du CCH [Code de la construction et de l’habitation] pour rendre obligatoire l’inscription dans le PLH d’une stratégie foncière construite conjointement par l’EPCI et par les communes ». Il regrette en effet que cet article soit en l’état « trop imprécis », évoquant seulement « les moyens, notamment fonciers ». Or, selon lui, « le PLH devrait comprendre une stratégie foncière avec toutes ses composantes : rôle des EPF [établissements publics fonciers], identification des fonciers mobilisables, suivi des DIA [déclarations d’intention d’aliéner], assistance de l’EPCI porteur du PLH aux communes sous forme d’ingénierie et d’aides financières ». Les auteurs ne proposent « pas d’autre modification du contenu du PLH », qu’ils appellent à « rester un document de programmation dont la traduction doit se faire au plus proche du terrain dans le PLU ».

Ils invitent par ailleurs à « inscrire dans la loi l’obligation d’établir des feuilles de route entre l’EPCI porteur du PLH et les communes membres, portant notamment sur la déclinaison des objectifs de construction de logements, la politique foncière et l’ingénierie mise à disposition des communes par l’EPCI ». En effet, selon eux, « l’opérationnalité d’un PLH ne dépend pas tant de son contenu que du portage politique d’un projet territorial ». À ce titre, ils jugent qu' »en règle générale, le PLH, même si son contenu est conforme à la loi, est encore un document peu approprié par les élus et encore moins par les populations […] La maturation diffère [néanmoins] selon les territoires et dépend de l’ancienneté de l’EPCI et de la démarche PLH ».

 

Inscrire les objectifs territorialisés de production de logements dans le PADD du PLU

 

Est aussi « nécessaire », selon eux, le rappel des objectifs territorialisés de production de logements selon divers critères (localisation, types) au sein du rapport de présentation ou du PADD [projet d’aménagement et de développement durables] du PLU. « Une telle mesure assure [rait] le respect de la compatibilité du PLU au PLH, mais [aurait] aussi une vertu pédagogique de rappel : cela permettrait « de dépasser le caractère parfois lointain que revêt le PLH, dont la non-opposabilité au public peut le rendre ‘technocratique’ et donc moins accessible ».

Pour mieux « traduire certaines dispositions du PLH dans le PLU », la mission recommande encore que les OAP (orientations d’aménagement et de programmation) du PLU, qui permettent de préciser les objectifs définis par le PLH, prévoient « si possible un échéancier prévisionnel pour les opérations décrites ». « Une telle mesure est […] cohérente avec la récente réforme mise en place par le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 modifiant le code de l’urbanisme, qui donne une priorité à l’urbanisme de projet », insiste-t-elle.

Par ailleurs, « si la mission ne préconise pas de rendre l’enquête publique obligatoire », elle appelle toutefois à « rapprocher le PLH du citoyen » en rendant possible par la loi l’organisation d’une consultation des habitants préalable à l’élaboration du PLH. Chaque année, « un bilan » devrait aussi être présenté aux conseils municipaux, « en particulier pour vérifier l’application des feuilles de route ».

 

Rendre la gestion des données sur l’habitat plus homogènes

 

Parmi les recommandations de « niveau 2 » figure « l’élaboration d’un cadre pour homogénéiser les dispositifs locaux d’observation du foncier et de l’habitat ». La mission relève en effet que la gestion des données disponibles en matière d’habitat est « hétérogène ». Les auteurs souhaitent également porter à douze ans la durée de validité des nouveaux PLH, en modifiant le II de l’article L. 302-4-2 du CCH. « Dès lors qu’un PLH de troisième génération est devenu un véritable outil de programmation opérationnelle, se pose la question de l’intérêt de limiter sa durée de validité à six ans », justifient-ils. Ils jugent insuffisante la possibilité de proroger le PLH de deux ans (en cas d’engagement d’un nouveau PLH et après accord du préfet) et estiment que porter la durée maximale à douze ans pourrait permettre de « constituer un document de stratégie, tout en conservant son caractère de programmation : les objectifs de construction de logement resteraient prévus pour six ans et seraient adaptés à mi-parcours, par modification du PLH dans les conditions prévues par l’article L. 302-4. Cette durée permettrait éventuellement de correspondre à deux mandats municipaux ».

Le CGEDD préconise aussi de conseiller aux collectivités d’engager, simultanément, toutes les fois que cela est possible, l’élaboration d’un nouveau PLH et la révision du PLUi ou des PLU. Et de leur proposer également, en l’absence de modification de la loi, d’inscrire dans le PLH la stratégie foncière à appliquer par l’EPCI et par les communes.

Il propose enfin de prévoir une instruction aux services déconcentrés pour leur donner des orientations sur leur rôle de conseil aux collectivités locales pour l’élaboration des PLH et des PLU ; d’organiser périodiquement, soit par la DHUP en lien avec le Cerema, soit au plan régional, voire interrégional par les Dreal « des rencontres avec l’ingénierie privée intervenant dans le domaine de l’habitat pour faire un bilan des problèmes rencontrés » ; enfin de « prévoir une consultation, sinon une association étroite des professionnels de l’immobilier (bailleurs sociaux, promoteurs, constructeurs de maisons individuelles, EPF…), pour la définition des objectifs de production de logements par communes et par catégories ».

 

(1) Les auteurs du rapport sont Jean-Louis Hélary, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts ; Alain Lecomte, inspecteur général de l’administration du développement durable ; Françoise Seignoux, attachée principale d’administration de l’État ; Alain Weber, inspecteur général de l’administration du développement durable.

 

Focus

Les recommandations de "niveau 3"

  • Améliorer l’accès direct des collectivités aux données nationales, notamment aux informations des administrations fiscales ;
  • Préconiser l’élaboration par les collectivités d’un guide de lecture des PLH et PLU ;
  • Inciter les EPF à rappeler leur rôle auprès des communes et donner instruction aux services déconcentrés de promouvoir les outils de l’urbanisme opérationnel ;
  • Voir organisées par le Cerema des rencontres nationales et/ou régionales avec les collectivités territoriales sur le thème de l’habitat.
Focus

Le devenir de ce rapport

Dans sa lettre de mission d’octobre 2015, Emilie Piette, directrice de cabinet de Sylvia Pinel, explique qu' »outre la démarche de territorialisation de l’offre de logements, les résultats de cette mission seront notamment aussi valorisés à l’occasion de la mise à jour du guide de 2009 « Les PLU pour favoriser le logement social » et de la production du « Guide d’écriture de la rénovation du règlement des PLU », prévus au 1er semestre 2016.

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