Logement

La division pavillonnaire : Alur s’en occupe

Mots clés : Bâtiment d’habitation individuel - Domaine public - Etat et collectivités locales - Marché de l'immobilier - Réforme de l'Etat

Constatée dans les zones tendues, la division de logements émerge au sein du bâti existant, restructurant l’offre et augmentant le nombre de logements, sans en garantir toujours la qualité. Se développant hors tout cadre légal spécifique, ces transformations impactent les politiques publiques et la gestion du domaine public par les collectivités. Trois articles de la loi Alur en lien avec la lutte contre l’habitat indigne, projettent une lumière crue sur ce phénomène.

Focus

Cet article est tiré du dossier, écrit par Sylvain GUERRINI, directeur d’études au Cerema Nord-Picardie et Peggy Mertiny, chargée d’études au Cerema Nord-Picardie, et paru dans le n° 67, juillet 2014, d’Opérations Immobilières.

Création de deux habitations dans un appartement haussmannien de standing, d’un studio pour étudiant dans les combles d’une maison de ville ou encore fractionnement d’un pavillon de banlieue en plusieurs appartements, la division de logements transforme l’habitat existant. Elle s’inscrit dans le phénomène, plus large, de la création de nouveaux logements au sein de bâtis anciens, individuels ou collectifs, et convertit majoritairement une habitation « unifamiliale » occupée en propriété en plusieurs petits appartements locatifs privés. Même si la division permet parfois de créer des logements bien placés en économisant du foncier, d’adapter du parc à la demande et de diversifier l’offre de logements à moindre coût pour la collectivité, les pouvoirs publics se montrent préoccupés par les dérives de ce phénomène.

 

Processus discret

 

Si l’opération de division pavillonnaire est, en principe, soumise au respect des règles du Plan local d’urbanisme (PLU), notamment en matière de places de stationnement, et si elle nécessite une autorisation d’urbanisme en cas de modification de l’aspect extérieur de l’immeuble ou de création de surface supplémentaire, elle échappe cependant à toute réglementation spécifique en tant que telle. Les autorités locales se trouvent donc dans la quasi impossibilité d’identifier et de repérer des logements divisés en amont de leur création. Un défaut d’encadrement qui peut entraîner des conséquences contre-productives en matière de qualité du logement produit, voire mener à la production de logements indignes.

C’est d’ailleurs à ce seul égard que la division de logement est réglementée et punie pénalement en cas d’abus d’une peine d’emprisonnement maximale de deux ans et d’une amende maximale de 75 000 €. L’article L.111-6-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) l’interdit lorsque :

– elle porte sur un immeuble frappé d’un arrêté de police (insalubrité, péril, interdiction d’habiter) ;

– elle crée des logements sans équipement ou avec des équipements insuffisants (absence d’installation d’alimentation en eau potable, ou d’évacuation des eaux usées ou d’accès à la fourniture de courant) ;

– elle crée des logements qui n’ont pas fait l’objet des diagnostics réglementaires (diagnostic amiante, constat des risques d’exposition au plomb, etc.) ;

– elle crée des logements de surface inférieure à 14 m² et de volume habitable inférieur à 33 m3.

Outre qu’elle précise le mode de calcul de ces seuils, plus contraignants que ceux instaurés par le décret de 2002 relatif à la décence des logements (respectivement 9 m² et 20 m3 au minimum), la loi pour l’Accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) s’intéresse à ce phénomène « qui peut rendre inopérants les mécanismes de protection des occupants et les obligations des propriétaires », analyse Sylvain Guerrini, directeur d’études au Cerema Nord-Picardie.

Le texte comporte trois articles relatifs à la division de logement, en vue de prévenir la production de logements dégradés et de renforcer les outils juridiques des collectivités territoriales pour contrer un phénomène qui n’est pas sans effet sur leurs dépenses.

 

Colocation dans le collimateur

 

L’article 1er de la loi Alur modifie la loi du 6 juillet 1989 relative aux rapports locatifs, en assimilant la colocation à une division du logement. A ce titre, la colocation est désormais soumise aux dispositions du CCH relatives notamment aux minima de surface et de volume, ainsi qu’au régime d’autorisation préalable dans les secteurs d’habitat dégradé, lorsque l’autorité compétence l’a instaurée.

 

Régime d’autorisation préalable

 

L’article 91 de la loi rend possible l’instauration par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou, à défaut, par la commune, d’un régime d’autorisation préalable à la division de logement (art. L. 111-6-1 et suiv. du CCH). Le dispositif est applicable dans deux types d’espace.

D’une part, l’autorisation peut être mise en œuvre dans les secteurs d’habitat dégradé ou susceptible de le devenir. L’EPCI compétent en matière de logement ou, à défaut, la commune adopte alors une délibération qui précise le zonage et tient compte du plan départemental pour l’accès à l’hébergement et au logement des populations défavorisées (PDAHLPD) et, le cas échéant, du plan local de l’habitat (PLH). Le président de l’EPCI ou le maire peut refuser ou soumettre à conditions la division en cas de risques pour la sécurité des occupants ou d’atteinte à la salubrité publique.

D’autre part, le régime d’autorisation de la division peut être établi par les EPCI compétents en matière d’urbanisme ou, à défaut, par la commune, dans les zones urbaines ou à urbaniser du PLU imposant une proportion minimale de grands logements pour les nouveaux programmes. L’autorisation peut être refusée si la division conduit à contourner cette obligation.

Pour les deux dispositifs, l’autorisation est réputée tacite au terme d’un délai de quinze jours après réception de la demande par le maire ou le président de l’EPCI. La loi prévoit de lourdes amendes en cas de manquement à ces dispositions, dont le produit est versé à l’Agence nationale de l’amélioration de l’habitat.

 

Un « permis de diviser » dans les tuyaux ?

 

« Si le phénomène prend une certaine ampleur, les conséquences des divisions sur l’espace urbain sont sensibles, tant en matière de gestion de l’espace public, privé, que de risques sociaux », s’inquiète Sylvain Guerrini.

En premier lieu, les conséquences urbaines pour la collectivité ont un coût. L’augmentation de la population de certains quartiers peut conduire une commune à devoir faire face à la saturation des équipements de service à la population, tels les accueils scolaires ou périscolaires, l’insuffisance du nombre de places de stationnement ou la saturation de la chaussée, le sous calibrage des réseaux d’adduction d’eau et d’assainissement.

En second lieu, « la transformation de l’offre de logements influe sur la structure même de la population », commente Peggy Mertiny, chargée d’études au Cerema Nord-Picardie. La division peut en effet avoir un effet social, lorsque l’apparition de ces nouvelles populations nécessite une prise en charge par les municipalités. « En effet, rappelle Peggy Mertiny, outre la question scolaire, si le processus est mené par des investisseurs peu scrupuleux, des risques de paupérisation peuvent accompagner la dégradation du bâti dans les secteurs les plus fragiles, venant gonfler le nombre de ménages en situation de précarité énergique et, en conséquence, les demandes d’aide sociale ou de relogement. »

C’est sans aucun doute à l’aune de ses enjeux urbains, de préservation de la mixité sociale et générationnelle des secteurs où elle se développe, que le législateur a réfléchi. Il a imposé qu’un rapport sur la création d’un dispositif plus général de « permis de diviser » soit rédigé et remis par le gouvernement au parlement, d’ici le 24 mars 2015. Ce nouveau permis concernerait toute division par lots et mise en copropriété d’un immeuble comprenant au moins cinq locaux à usage d’habitation (art. 175 de la loi du 24 mars 2014).

 

Référence : loi n° 2014-366 pour l’Accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), art. 1er, 91, 175

 

Entretien - Avis d'expert

« La division est un moteur de création de logements », Claire Bruhat, directrice de l’habitat de Lille Métropole

Comment et pourquoi Lille Métropole s’est-elle intéressée à la division de logements ?

Nous avions constaté un mouvement significatif, quoique difficile à appréhender précisément, de division de logements privés. Plusieurs facteurs y concouraient : une typologie de bâti parfois propice (maisons de maîtres, corps de fermes…), une part non négligeable d’immeubles en mono-propriété, une demande de petits logements portée par les étudiants ou encore une rentabilité locative très élevée. Mais ce phénomène peut présenter des risques, comme la qualité insuffisante des logements créés ou l’amoindrissement de l’offre pour des familles.

Quelles conséquences la division a-t-elle entraîné sur l’offre et les conditions de logement autour de Lille ?

La division est clairement un moteur important de production de logements. Les chiffres de l’Agence de développement et d’urbanisme et du Cerema DTer Nord-Picardie montrent qu’un quart des logements créés localement sont issus de division. Et 70 % d’entre eux sont des logements locatifs privés, près de la moitié avec une surface inférieure à 30 m². Or, si certaines divisions sont l’occasion d’une amélioration globale des logements, d’autres sont réalisées dans des logements de faible qualité, sans aménagement suffisant. Les accès, les circulations internes, les équipements supplémentaires ne sont pas prévus, et les travaux d’isolation ou d’amélioration non réalisés. L’augmentation du nombre de ménages dans un immeuble peut également poser des difficultés de gestion des ordures ménagères ou de stationnement, dont les propriétaires à l’origine de la division n’ont pas toujours conscience.

Quels sont les moyens d’action et les attentes de Lille Métropole ?

Plusieurs initiatives ont été développées. Des contrôles de décence sont mis en place, en partenariat avec la caisse d’allocations familiales, dans le cadre des demandes d’aides au logement. Certaines communes s’organisent pour repérer, via leurs services hygiène, habitat et urbanisme, l’ensemble des infractions (décence, places de stationnement, etc.). D’autres ont engagé un partenariat avec ERDF pour vérifier l’existence de compteurs individuels et limiter les dangers électriques ou la revente illégale d’électricité. Enfin, des servitudes de taille de logement inscrites au PLU imposent, pour les projets d’habitat soumis à autorisation, une proportion de logements d’une taille minimum, limitant ainsi la création de logements de très petites surfaces. Mais il s’agit essentiellement de contrôles a posteriori : ils ne permettent pas de prévenir le phénomène. En outre, ils nécessitent d’importants moyens humains et se heurtent à des difficultés de repérage. L’autorisation préalable prévue par la loi Alur devrait répondre à ses limites, en liant dès l’instruction des demandes le code de la construction et de l’habitation et celui de l’urbanisme. Parallèlement, il faut améliorer l’information des propriétaires désireux de diviser leur bien.

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