Commande publique

En PPP, des risques de dérapages de coûts et de délais moindres qu’en maîtrise d’ouvrage publique ?

Mots clés : Maîtrise d'ouvrage - Réglementation

Les partenariats public-privé (PPP) seraient plus efficaces que la maîtrise d’ouvrage publique en termes de maîtrise de coûts et de délais, de réalisation d’équipements dans l’urgence et de qualité d’entretien et de maintenance des ouvrages. C’est du moins l’opinion des intervenants à une matinale du cabinet Seban qui s’est tenue le 24 mars à Paris.

L’ordonnance marchés publics refond les PPP en créant les marchés de partenariat, sous-catégorie des marchés publics (articles 66 et suivants). « C’est un marché public global à paiement différé et de longue durée avec deux phases charnières : celle de la construction et celle de l’exploitation », rappelle Maître Alexandre Vandepoorter, avocat associé au cabinet Seban et à la tête d’une équipe notamment dédiée à l’accompagnement des personnes publiques en matière de PPP. La mission globale de ce contrat a pour objet au moins « la construction, la transformation, la rénovation, le démantèlement ou la destruction d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public ou à l’exercice d’une mission d’intérêt général » et « tout ou partie de leur financement » (art. 67). Six missions complémentaires peuvent être confiées au titulaire. Parmi elles, Maître Astrid Boullault identifie deux nouveautés.

Faculté de valoriser le foncier

D’une part, la possibilité d’être chargé d’une mission de service public. « Si on voit mal Bouygues ou Vinci assurer le service public de l’éducation après la construction d’un établissement scolaire, la gestion du service public des transports pourrait être une piste », suggère-t-elle. D’autre part, l’opportunité pour le titulaire de pouvoir valoriser le domaine par la voie d’autorisations d’occupation du domaine public, de baux de droit privé, le cas échéant constitutifs de droits réels, pour des biens appartenant au domaine privé, et de cessions de biens préalablement cédés par la personne publique ». D’ailleurs, Alexandre Vandepoorter remarque que « la possibilité de valoriser le foncier mis à disposition est bien l’un des avantages du PPP. L’idéal étant d’intégrer dans le PPP la réalisation d’un programme privé en plus de l’équipement public ».

Fin des montages allers-retours, fin de l’instabilité juridique

Un plus, car l’ordonnance marchés publics abroge au 1er avril les montages allers-retours du type bail emphytéotique administratif (BEA), BEA hospitalier (BEH) ou autorisation d’occupation temporaire-location avec option d’achat (AOT-LOA). Elle ne permet plus d’y recourir en lieu et place des contrats de la commande publique (art. 101 et 102). Le marché de partenariat les absorbe. Pour Maître Alexandre Vandepoorter, « c’est salutaire, car il existait une instabilité juridique liée au risque de requalification de ces montages ».

Financement public majoritaire possible

Autre nouveauté : « L’ordonnance a supprimé l’exigence du financement privé majoritaire dans les PPP, elle ne fixe pas de seuil minimum », remarque Alexandre Vandepoorter. Il n’est donc pas exclu que le financement public soit majoritaire. « Il faut s’ôter de la tête l’idée reçue selon laquelle le PPP c’est forcément que du financement privé ! Beaucoup d’équipements sont financés majoritairement par la personne publique ». D’ailleurs, ajoute l’avocate Maeva Guillerm, « quand c’est possible, il est souhaitable que la personne publique participe à hauteur de 60% ». D’autant plus que l’ordonnance élargit les possibilités de financements publics avec la faculté de verser au titulaire des concours publics, des subventions ou des avances sur loyer ou en encore de participer au capital de la société de projet (art. 80 de l’ordonnance).

Mais quel peut être alors l’intérêt de recourir à un PPP financé majoritairement par la personne publique? « Il reste un outil efficace, notamment en présence d’un projet complexe à réaliser, affirme Maître Vandepoorter. Il assure le transfert de la maîtrise d’ouvrage avec du coup le report sur le titulaire d’une exigence de rigueur, notamment par exemple pour bien ficeler les demandes d’autorisations administratives (loi sur l’eau, ICPE, etc.) et de provisionner tous les risques du terrain (gypses, problèmes géotechniques, dégâts climatiques, etc.) à moins de prévoir ces causes légitimes dans des clauses exonératoires du contrat ».

Des PPP efficaces par rapport à la maîtrise d’ouvrage publique

« La loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique (MOP) de 1985 ne permet pas de faire des ouvrages dans les mêmes délais, par exemple une à deux rentrées scolaires sont perdues en MOP par rapport au PPP, explique Alexandre Vandepoorter. Le PPP permet d’assurer une rapidité de livraison, par exemple en cas de pression démographique qui dicte la réalisation rapide d’équipements scolaires. Or, poursuit l’avocat, avec des seuils de recours au marché de partenariat comme le prévoit le projet de décret, il ne serait plus possible de faire du PPP dans des situations d’urgence telles que des incendies détruisant des équipements de service public. Fixer des seuils de recours n’est pas la solution, car l’opportunité de faire un PPP dépend du cas d’espèce : il pourra ne pas être pertinent sur une grosse opération et à l’inverse être très utile pour une petite opération devant être réalisée vite ». De plus, complète-t-il, « en PPP les risques de dérapage de coûts et de délais sont moindres que sous maîtrise d’ouvrage publique, notamment car la préoccupation du titulaire est de percevoir ses loyers ». Selon l’avocat, « le PPP est forcément plus cher que la MOP, mais le delta de coût entre les deux montages devient très modeste sur un montant d’investissement important. Une différence de 4 ou 5 points de base sur 100 millions d’euros sur 25 ans, c’est très peu. Le PPP est structurellement plus cher, car d’une part, il assure une très bonne qualité d’entretien et de maintenance contrairement à la culture française des équipements publics qui laisse à désirer… D’autre part, il implique que la personne publique ait des moyens pour se doter d’un directeur de projet et de s’entourer d’un conseil juridique, faute généralement d’une équipe dédiée aux marchés publics à paiement différé dans son service de la commande publique ».

Outils d’évaluation de la Mappp  à optimiser

Aux côtés des seuils planchers, le critère de l’efficience via un bilan plus favorable est l’autre condition de recours (art. 75 de l’ordonnance). « On dit que les critères de complexité et d’urgence disparaissent alors qu’ils se retrouveront de fait dans le bilan coûts-avantages par l’analyse par exemple du calendrier et de la rapidité d’exécution en PPP par rapport à la MOP », indique Alexandre Vandepoorter. Maeva Guillerm remarque aussi que « le critère de l’efficience n’a pas beaucoup changé, mais la nouveauté réside dans la soumission obligatoire pour avis à la Mission d’appui aux partenariats public-privé (Mappp) de l’évaluation du mode de réalisation du projet et ce quel que soit le montant et la personne publique (art. 76). Étant précisé que cette évaluation devrait être actualisée tout au long de la procédure de passation pour prendre en compte notamment la variation des taux bancaires ». Au sujet de la Mappp, « notons qu’elle préconise des outils d’évaluation qui privilégient le montage en PPP pour de grandes opérations de 30-40 millions par le recours à la formule VaR 85% (1), la prise en compte des gains sociaux-économiques et un raisonnement en hors taxes, révèle Alexandre Vandepoorter. Le PPP passe devant par l’effet de ces corrections saines, mais qui étant faites à la louche mériteraient d’être approfondies ». 

Vision budgétaire à long terme compliquée

L’autre nouveauté, explique Maître Guillerm : « L’étude de soutenabilité budgétaire est elle aussi étendue à tous les acheteurs afin de leur permettre de mesurer les incidences financières du recours au marché de partenariat » (art 74). Une vision pourtant difficile à avoir sur 25 ans pour les collectivités dans un contexte de baisse des dotations et de changement de compétences… Ce à quoi Maître Vandepoorter répond qu’il « faudra probablement partir dans des hypothèses de charges, d’investissements et de compétences à temps 0, sachant qu’il serait peu probable que Bercy indique aux collectivités de raisonner avec la baisse de dotations ».

Place au dialogue compétitif

Le marché de partenariat sera un marché public au 1er avril. « A ce titre, n’importe quelles procédures de marchés publics pourraient être utilisées pour le passer en respectant bien sûr leurs conditions de recours », constate Alexandre Vandepoorter. Pour autant, présage-t-il, « le dialogue compétitif sera privilégié, son recours étant facilité pour les collectivités. Selon lui, le simple fait que le projet soit éligible au marché de partenariat permettrait a priori de recourir au dialogue compétitif ».

Bientôt des PPP d’aménagement ?

Maître Vandepoorter identifie deux autres apports de la réforme en cours. « Si jusqu’à présent les sociétés d’économie mixte à opération unique (Semop) ne pouvaient pas faire de PPP, désormais l’ordonnance leur donne cette possibilité ». Par ailleurs, « il n’est pas exclu de voir l’émergence de PPP d’aménagement où plusieurs personnes publiques développent une multitude d’équipements (gare, commissariat, groupes scolaires, etc.) en même temps ». Des réflexions en ce sens sont en cours.

1. « La valeur à risque (VaR) mesure le risque que la personne publique est prête à prendre. La prise de risques par la personne publique est d’autant plus importante que son aversion au risque est faible. (…) La VaR varie en fonction de la nature du projet entre 75% (infrastructure routière) et 95% (plateforme informatique par exemple) », explique la Mappp dans son Guide d’utilisation du modèle financier d’évaluation préalable du 18 avril 2011.

Vous souhaitez réagir

Pour commenter l'article, vous devez être identifié ou vous inscrire
S'identifier

Pour accéder aux contenus et services en accès libre, identifiez-vous

Mot de passe oublié
S'inscrire

Vous souhaitez vous inscrire aux services proposés en accès libre.

Newsletter quotidienne et thématiques, alertes e-mail, commentaires sur les articles...

S'inscrire
  • - Le

    Enfin

    Voila qui va repositionner les avis rétrogrades de quelques partisans du système « acquis » qui décomposent l’action de construire en phases multiples et augmentent ainsi changement de phase les risques. Le PPP permet par ingénierie concourante de réduire les délais certes,mais surtout d’innover dans la réflexion, la réalisation et l’approche en cout global effectif. Alors bien sur il faut savoir programmer ce que l’on souhaite et éviter les dérapages de conception. ABr
    Signaler un abus
  • Commenter cet article
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X