Droit de la construction

Contentieux et examen des textes : le juge administratif a été hyperactif en 2016

Mots clés : Gouvernement

Le Conseil d’Etat a beaucoup été sollicité dans sa fonction de conseil auprès du gouvernement en 2016, alors que sa charge ne se réduit pas du côté du contentieux. Son rapport annuel 2017 fait le point sur les dossiers marquants de l’année.

La Haute Assemblée a dévoilé le rapport d’activité de la juridiction administrative pour l’année 2016, le 20 juin à Paris. Comme à l’accoutumée, elle dresse le bilan de son activité contentieuse et consultative ainsi que celle des autres juridictions administratives.

 

L’activité contentieuse en chiffres

 

Le contentieux a beaucoup plus augmenté devant le Conseil d’Etat (+10%) que devant les cours administratives d’appel (+2,3%) et les tribunaux administratifs (+0,8%) en 2016. Les cours et les tribunaux en ont d’ailleurs profité pour réduire le stock des dossiers datant de plus de deux ans ; et pour améliorer leurs délais de jugement, qui s’établissent respectivement à 10 mois et 20 jours (CAA) et 11 mois et 3 jours (TA) en 2016. Du mieux aussi devant le Conseil d’Etat : le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires est passé à 1 an et 12 jours (soit 1 mois et 21 jours de moins qu’en 2015).

La Haute Assemblée a rendu environ 9 600 décisions en 2016. « Ce nombre est le plus élevé de ces cinq dernières années », commente Bernard Stirn, président de la section du contentieux. D’ailleurs, la tendance se poursuit. Le contentieux continue de croître devant le Conseil d’Etat depuis le début de l’année 2017. L’urbanisme et l’environnement (7,5% des affaires enregistrées) font partie des principaux contentieux dont a été saisi le Conseil d’Etat en 2016. Il a réglé 681 affaires en urbanisme et aménagement, 254 en marchés et contrats publics, 152 en environnement et 96 en matière de travaux publics. Par ailleurs, le nombre de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) a aussi grimpé. « Les affaires liées à la libre administration des collectivités locales et au droit de l’environnement sont des terrains favorables aux QPC », précise Bernard Stirn.

Les CAA ont enregistré plus de 31 000 affaires. Notons que le contentieux des contrats publics (3% des entrées) a baissé d’environ 10%, et celui de l’urbanisme (8% des affaires enregistrées) de plus de 1%. Les TA ont enregistré plus de 190 000 affaires. Le contentieux de l’urbanisme, de l’aménagement, et de l’environnement (6% des affaires enregistrées) y a augmenté de 5% « du fait d’une progression de 34% du contentieux des documents d’urbanisme et de 4% de celui des autorisations d’occupation du sol », explique le rapport annuel. Le contentieux des marchés et des contrats (3% des entrées) a lui baissé de 7%, alors qu’il avait progressé de 3% en 2015.

La juridiction administrative met l’accent sur la médiation pour faire barrage à l’explosion du contentieux. « La médiation aura peu d’impact sur le contentieux de la légalité, mais elle sera utile dans les contentieux contractuel et indemnitaire », estime Bernard Stirn.

 

Des décisions importantes rendues en 2016

 

« Sur le plan jurisprudentiel, 2016 est une année riche, note le président de la section du contentieux. Le Conseil d’Etat a traité de nombreuses nouvelles questions délicates » (voir des exemples de décisions dans le focus ci-dessous). Ses décisions rendues dans le domaine de l’urbanisme ont notamment précisé la notion d’ « ensemble immobilier unique » devant faire l’objet d’un seul permis de construire, les règles applicables aux plans locaux d’urbanisme, ou encore les règles de procédures contentieuse dans le domaine.

 

Suractivité consultative sur des réformes complexes

 

Par ailleurs, l’explosion normative – propre à chaque dernière année de législature – n’est pas passée inaperçue auprès de l’instance. L’activité des différentes formations du Conseil d’Etat a été « très soutenue ». Elles ont rendu un nombre record d’avis (+9,5% par rapport à 2015) : 1 371 avis sur des textes, dont 111 projets de loi, 3 propositions de loi, 87 ordonnances et 911 décrets réglementaires ; ainsi que 10 avis sur des questions du Gouvernement. Le Conseil d’Etat s’est ainsi prononcé sur beaucoup de réformes (commande publique, projet de loi Sapin 2, projet de textes sur la réalisation de la liaison ferroviaire Paris-Charles-de-Gaulle, droit des contrats et régime des obligations, droit du travail, procédure de consultation locale sur des projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, etc.). La rapport annuel souligne la complexité croissante des dossiers soumis et pointe également les saisines tardives du gouvernement laissant manifestement peu de temps au Conseil d’Etat pour se prononcer.

 

Travaux de simplification et de clarification du droit

 

Parallèlement, la Haute Juridiction s’atèle à la simplification et l’amélioration du droit, par notamment la publication d’une étude dédiée en 2016. Elle y formule 25 recommandations et six engagements, dont celui de signaler à l’autorité compétente les difficultés identifiées au contentieux appelant une modification législative ou réglementaire propre à clarifier le droit. La haute juridiction a aussi co-organisé avec la Cour des comptes un colloque sur le sujet en décembre 2016. Une des tables rondes « a soulevé les nombreux enjeux du pilotage d’un projet de simplification en présentant ses acteurs et les métiers associés, ses voies de financement et ses modes de pilotage et de gestion, et en abordant la perspective de l’élaboration d’un « guide » des bonnes et mauvaises pratiques de la simplification », évoque le rapport annuel.

Le Conseil d’Etat a notamment clarifié des éléments sur la réglementation applicable en matière d’urbanisme. Par exemple, il a adressé à l’administration une recommandation de bonne pratique s’agissant de la délivrance des permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, au regard des impératifs de la sécurité juridique (CE, 23 décembre 2016, n° 398077).

 

Focus

Les décisions marquantes de 2016

Le rapport annuel revient sur une sélection de décisions importantes rendues par les juridictions administratives en 2O16. En voici un aperçu :

recours des tiers contre le contrat : « Une agence régionale de santé ne peut, en cette seule qualité, être regardée comme justifiant d’un intérêt lui donnant qualité pour demander au juge administratif d’annuler ou de suspendre un marché public d’un établissement public de santé de son ressort. Il lui appartient, au contraire, comme à tout tiers, de démontrer qu’elle a été lésée dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par la passation ou les clauses d’un tel marché pour en contester la validité ou demander la suspension de l’exécution de ce marché » (CE, 2  juin 2O16, « Min. des affaires sociales c/ Centre hospitalier du Puy-en-Velay », n° 395O33 et 396645).

recours des candidats évincés : « Les tiers agissant en qualité de concurrents évincés de la conclusion d’un contrat administratif ne peuvent, à l’appui d’un recours contestant la validité d’un contrat signé postérieurement à la décision « Tarn-et-Garonne », utilement invoquer, outre les vices d’ordre public, que les manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat qui sont en rapport direct avec leur éviction » (CE, 5 février 2O16, « Syndicat mixte des transports en commun Hérault Transport », n° 383149).

validité du contrat : « La fraude commise par l’attributaire d’un marché public consistant à communiquer intentionnellement au pouvoir adjudicateur, à l’appui de l’offre présentée dans le cadre de la procédure de passation du marché, des renseignements erronés, constituait, par elle-même, un vice d’une particulière gravité entachant la validité de celui-ci alors même que cette fraude n’aurait pas exercé d’influence concrète sur le choix de cet attributaire » (CAA, 29 juillet 2O16, n° 15PAO2427).

contrat de partenariat : le Conseil d’État a annulé la délibération municipale approuvant les termes du projet du contrat de partenariat portant réalisation du nouveau stade de Bordeaux et autorisant la signature du contrat, du fait d’une insuffisance d’information des membres du conseil municipal sur les conséquences financières de ce contrat (CE, 11 mai 2O16, n° 383768).

LGV Poitiers-Limoges : le Conseil d’État a annulé le décret par lequel le Premier ministre avait déclaré d’utilité publique et urgents les travaux nécessaires à la réalisation de la ligne ferroviaire à grande vitesse (LGV) reliant Poitiers à Limoges. Il a estimé que les inconvénients du projet l’emportaient sur ses avantages et faisait ainsi perdre à la LGV son caractère d’utilité publique (CE, 15 avril 2O16, « Fédération nationale des usagers des transports et autres », n° 387475 et autres).

domaine public : la théorie de la domanialité publique virtuelle a été confirmée, mais aussi resserrée. « La seule décision de réaliser un aménagement en vue d’un service public ne suffit plus ; l’aménagement doit, en outre, être entrepris de façon certaine » (CE, 13 avril 2O16, « Commune de Baillargues », n° 391431).

Par ailleurs, le Conseil d’Etat a confirmé que « le droit réel dont bénéficie, en vertu de l’article L. 2122-6 du CG3P, le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine de l’État ne porte pas sur les seuls ouvrages, constructions et installations que réalise le preneur mais inclut en outre le terrain d’assiette de ces constructions » (CE, 11 mai 2O16, « Communauté urbaine Marseille-ProvenceMétropole », n° 39O118).

 

 

 

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