Droit de l'environnement

Autorité environnementale : le projet de décret en consultation

Mots clés : Démarche environnementale - ERP sans hébergement - Gouvernement - Urbanisme - aménagement urbain

Le ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie a lancé une consultation publique relative au projet de décret « portant réforme de l’autorité environnementale des plans, schémas et programmes et des documents d’urbanisme ». Un texte très attendu. Analyse d’Arnaud Gossement, avocat, docteur en droit et enseignant à l’Université Paris I.

Le débat est intense depuis 2011 quant à la manière d’assurer l’indépendance de l’autorité environnementale, chargée d’émettre un avis sur les plans et projets ayant une incidence sur l’environnement. Le ministère de l’Ecologie a ouvert comme prévu une consultation publique jusqu’au 29 octobre sur un projet de décret en la matière. Celui-ci comporte une réforme a minima des conditions d’intervention de cette autorité, s’agissant des plans et programmes uniquement. Le projet de texte, pour l’essentiel, confie à une formation régionale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) le soin de valider les projets d’avis qui continueront d’être instruits par les services déconcentrés de l’Etat.

 

L’état actuel du droit

 

Pour mémoire, les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements publics et privés soumis à étude d’impact (article L.122-1 du Code de l’environnement) ainsi que les documents de planification environnementale (article L.122-7 du C. env) doivent être examinés pour avis par « l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement ». Jusqu’à présent, l’Etat n’a pas entendu garantir l’indépendance systématique, a fortiori organique, de cette autorité environnementale, pour tous les plans et projets. Concrètement et selon l’envergure des plans et projets à étudier, la fonction d’autorité environnementale est exercée, soit par le ministre en charge de l’environnement au travers d’une formation spéciale interne au CGEDD, soit par le préfet compétent pour l’instruction du dossier.

Le présent projet de décret doit être lu en correspondance avec le décret du 2 octobre 2015 relatif à la nouvelle organisation du CGEDD. L’article 3 de ce récent décret précise que : « La formation d’autorité environnementale du [CGEDD] exerce les attributions de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement fixées [par certaines dispositions du Code de l’environnement et du Code de l’urbanisme]. Cette même formation exerce également, par délégation du ministre chargé de l’environnement, les compétences que tient ce dernier […] du Code de l’environnement. »

 

La position de la CJUE

 

Le débat sur l’indépendance de l’autorité environnementale a été relancé par l’arrêt « Seaport » du 20 octobre 2011 de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Celle-ci a jugé que l’autorité en charge de l’évaluation environnementale d’un plan ou programme visé par la directive européenne du 27 juin 2001 (relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement) doit être séparée, non pas nécessairement de manière organique mais fonctionnelle de l’autorité en charge de la décision. Ainsi, l’autorité environnementale peut être une entité administrative interne à l’autorité décisionnaire à la condition d’une autonomie qui suppose une séparation matérielle. En simplifiant quelque peu, la question est de savoir si l’autorité administrative qui fait actuellement office d’autorité environnementale émettant un avis sur un projet de plan ou de programme est suffisamment indépendante de l’autorité administrative en charge de l’approbation de ce plan ou de ce programme.

En 2013, lors des Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement, organisés par Delphine Batho, alors ministre de l’Ecologie, et copilotés par l’auteur de ces lignes, la question de l’autorité environnementale a été longuement débattue. Toutefois, le Gouvernement n’a pas souhaité trancher cette question et modifier le dispositif mis en place au lendemain du Grenelle de l’environnement.

 

La position du Conseil d’Etat

 

Récemment, le Conseil d’Etat (CE, 26 juin 2015, n°360212) s’est prononcé à son tour sur l’indépendance de l’autorité environnementale. La haute juridiction a en effet été saisie de la légalité du décret du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement.

Ce décret désigne, pour chaque document de planification environnementale, qui du ministre en charge de l’environnement ou du préfet est l’autorité environnementale. Le Conseil d’Etat a précisé qu’une même autorité peut être chargée d’élaborer un plan ou programme et être chargée de la consultation en matière environnementale. Toutefois, au sein de l’instance exerçant comme autorité environnementale, il convient qu’ « une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu’une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation par ces dispositions ».

Le Conseil d’Etat interprète donc l’arrêt « Seaport » de la CJUE comme imposant, non une séparation organique mais fonctionnelle de nature à assurer l’indépendance effective de l’autorité environnementale. Le Conseil d’Etat a ainsi jugé illégales les dispositions du décret de 2012 dès lors qu’elles désignent la même autorité pour élaborer et émettre un avis environnemental sur un plan ou un programme. Parmi ces derniers, citons le Schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie ou le Plan de prévention et de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment et des travaux publics d’Ile-de-France. Notons que le Conseil d’Etat a décidé de surseoir à statuer sur la requête tendant à l’annulation du décret de 2012 et saisi la CJUE d’une question préjudicielle sur les conditions d’annulation partielle et dans le temps du texte litigieux.

 

La consécration du rôle du CGEDD

 

Le projet de décret actuellement soumis à consultation publique se garde de bouleverser le dispositif existant, préférant une extension du champ d’intervention de la formation « autorité environnementale » d’ores et déjà créée au sein du CGEDD. C’est bien la « formation d’autorité environnementale du [CGEDD] » qui est compétente pour émettre un avis sur les plans, schémas, programmes et autres documents de planification d’envergure nationale. Par exemple ceux dont le périmètre excède les limites territoriales d’une région ou qui donnent lieu à une approbation par décret ou à une décision ministérielle. Pour les autres plans, schémas, programmes et autres documents de planification, c’est la « formation régionale » de l’autorité environnementale du CGEDD de la région dans les limites territoriales de laquelle est compris le périmètre du plan, schéma, programme ou autre document de planification concerné, qui sera compétente pour émettre un avis. Cette répartition des compétences entre la formation nationale et la formation régionale du CGEDD peut être modifiée dans le cas où la formation nationale entend se saisir d’un dossier régional en raison de « la complexité et des enjeux environnementaux du dossier ».

Dans le cas où intervient la formation régionale du CGEDD, le projet de décret précise que le service de l’Etat chargé de l’environnement dans la région concernée prépare les projets de décision ou d’avis correspondants. Il semble donc que la formation régionale aura surtout un rôle de validation d’un avis qui continuera en réalité d’être instruit et préparé par l’autorité administrative qui peut aussi être directement en charge de l’instruction du projet de plan ou de la demande d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact. D’où le sentiment d’une réforme a minima. Une autre option, parmi les nombreuses étudiées, aurait été en effet de confier le soin à la formation régionale d’instruire complètement l’avis qu’elle doit rendre et transmettre pour information au préfet compétent.

La formation régionale du CGEDD siège dans chaque région. Elle est composée de membres permanents et de membres associés qui sont nommés, comme pour la formation nationale, par le ministre en charge de l’environnement. Les membres de la formation d’autorité environnementale du Conseil peuvent appartenir à la formation nationale et à une ou plusieurs formations régionales. Le président de la formation régionale est désigné, parmi ses membres, par le vice-président du CGEDD, après concertation avec le commissaire général au développement durable et avis du bureau.

 

Une réforme a minima

 

Le projet de décret actuellement soumis à consultation publique, non seulement ne modifie pas les conditions d’évaluation environnementale des projets mais, pour l’essentiel, se borne à faire endosser par une formation régionale du CGEDD les avis rédigés par les services instructeurs sur les plans et programmes. Il n’est donc pas certain que cette réforme corresponde tout à fait aux termes de l’arrêt « Seaport » de la Cour de justice de l’Union européenne. Tout dépendra de la place que pourra prendre cette formation régionale et de sa capacité à se saisir suffisamment tôt des dossiers soumis à son expertise pour pouvoir forger sa propre appréciation. Enfin, il est regrettable que l’Etat n’ait pas profité de cette réforme pour revoir le dispositif d’évaluation environnementale dans son ensemble, pour le simplifier et mieux accompagner, en amont des procédures, les porteurs de projets.

 

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