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Le prix de l’eau en France

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Sécurité publique

Avis n° 00-A-12 du 31 octobre 2000 du Conseil de la Concurrence

Le Conseil de la concurrence (formation plénière),

Vu la lettre enregistrée le 16 décembre 1999, sous le numéro A 286, par laquelle la Commission des finances, de l’économie et du plan de l’Assemblée nationale a saisi le Conseil de la concurrence, sur le fondement de l’article 5 de l’ordonnance n° 861243 du 1er décembre 1986 , d’une demande d’avis sur le prix de l’eau en France ;

Vu l’ordonnance n° 861243 du 1er décembre 1986 modifiée, relative à la liberté des prix et de la concurrence, notamment son article 5, et le décret n° 861309 du 29 décembre 1986 modifié, pris pour son application ;

Le rapporteur, le rapporteur général et le commissaire du Gouvernement entendus ;

Est d’avis de répondre à la demande présentée dans le sens des observations qui suivent :

Par lettre en date du 16 décembre 1999, la Commission des finances, de l’économie et du plan de l’Assemblée nationale a invité le Conseil de la concurrence à « réaliser une étude relative au prix de l’eau en France » et a précisé qu’elle souhaitait que « le Conseil se penche sur la formation des prix de l’eau, sur les écarts constatés entre les communes et, d’une manière plus générale, sur la structure (du marché de l’eau) ».

Il ressort par ailleurs d’échanges informels avec les services de ladite Commission que cette dernière souhaite que l’avis soit limité au secteur de la distribution de l’eau, à l’exclusion de celui de l’assainissement (c’est-à-dire la collecte, le transport et l’épuration des eaux usées) et que le Conseil de la concurrence s’attache plus particulièrement à l’application des règles de concurrence aux comportements susceptibles d’être constatés sur le marché de l’eau.

L’étude du secteur de l’eau a permis de mettre en évidence que le prix de l’eau a augmenté à un rythme sensiblement plus rapide que l’indice INSEE du coût de la vie. Ce phénomène, en partie dû à la faiblesse de la concurrence, appelle un certain nombre de solutions.

Le présent avis porte, dès lors, sur les points suivants : structure et niveau des prix (section I), structure du marché (section II), solutions (section III) et synthèse (section IV).

Il convient au préalable de préciser que :

1) Conformément au souhait de la Commission des finances, de l’économie et du plan de l’Assemblée nationale, la plupart des informations chiffrées contenues dans le présent avis ne concernent que la production et la distribution de l’eau à l’exclusion de l’assainissement.

Cette approche permet de mieux mettre en évidence l’importance de la hausse des prix de la distribution de l’eau : entre 1992 et 1998, l’abonnement et la consommation d’eau ont augmenté respectivement de 60 et 18 %, soit une hausse moyenne pondérée de 24 %, alors que l’indice général des prix n’a augmenté que de 9,6 %. Or la présentation conjointe de la distribution et de l’assainissement a souvent permis de justifier la facture d’eau par l’augmentation des prix de l’assainissement, présenté comme une dépense en forte progression.

Cependant, l’individualisation des prix de l’eau n’a pas toujours été possible. Tel est le cas notamment des écarts de prix selon les modes de gestion. Par ailleurs, même si la plus grande partie de l’avis concerne l’eau potable, les constatations relatives à la structure du marché et aux prix sont souvent comparables à celles du marché de l’assainissement. Enfin, les développements relatifs au droit de la concurrence sont largement transposables à l’assainissement. Certaines différences importantes séparent cependant les secteurs de l’eau potable et de l’assainissement : ainsi, si le prix de l’eau (postes « abonnement » et « consommation » de la facture d’eau) a augmenté de 24 % entre 1992 et 1998, la hausse du poste « collecte et traitement des eaux usées » a été sensiblement plus élevée (49 %) pour la même période.

2) Il n’appartient pas au Conseil de la concurrence, saisi d’une demande d’avis sur le fondement de l’article 5 de l’ordonnance précitée, de qualifier les pratiques de tel ou tel opérateur, au regard des dispositions des articles 7 ou 8 de ladite ordonnance. Seules une saisine contentieuse et la mise en oeuvre de la procédure pleinement contradictoire prévue par le titre III de l’ordonnance sont de nature à conduire à une appréciation de la licéité de la pratique ou des pratiques considérées au regard des dispositions prohibant les ententes illicites ou les abus de position dominante ou de dépendance économique.

SECTION I : STRUCTURE ET NIVEAU DES PRIX

D’une manière générale, l’étude du niveau et de l’évolution des prix sur un marché peut déboucher sur la découverte d’indices de pratiques anticoncurrentielles. Par exemple, un marché géographique donné peut connaître des prix plus élevés qu’un autre parce que l’offre y est plus concentrée ; ou encore, une brusque élévation des prix pratiqués par l’ensemble des opérateurs peut s’expliquer par une entente entre ces derniers. Il ne suffit évidemment pas de constater une anomalie dans le régime des prix pour en déduire que le marché ne fonctionne pas de façon concurrentielle, mais il s’agit d’une première démarche utile. En ce qui concerne le secteur de l’eau, elle se heurte cependant à des difficultés particulières. Les chiffres disponibles permettent de mesurer le prix payé pour l’usage final. L’on verra que ce prix intègre des charges diverses qu’il faut écarter pour aboutir au prix économiquement facturé par les offreurs. Surtout, ces derniers ne fixent pas réellement les prix facturés à l’usager : les prix initiaux, ainsi que leur évolution, sont déterminés par les clauses du contrat de délégation. La collectivité déléguante joue donc, elle aussi, un rôle dans la fixation du prix. Ainsi, les évolutions de prix constatées dépendent de formules de variations dont les caractéristiques peuvent tenir à des considérations totalement étrangères à la concurrence, par exemple au fait que, bien qu’il ne présente plus un caractère obligatoire, le cahier des charges type qui avait été approuvé par le décret du 17 mars 1980 est encore fréquemment employé. Par ailleurs, les statistiques disponibles agrègent des prix pratiqués dans le cadre de conventions signées à des dates très diverses : il n’est pas possible, dans ces conditions, de rapprocher mécaniquement le niveau et l’évolution des prix, d’une part, des conditions de fonctionnement de marché à un instant donné, d’autre part.

Il n’en demeure pas moins qu’au moment où la collectivité déléguante choisit la délégataire et discute avec elle du niveau et des conditions d’évolution des tarifs, et alors qu’on peut la supposer animée du désir de voir les usagers payer l’eau au prix le plus bas possible, le fait, pour cette collectivité, de faire face ou non à un marché fonctionnant de façon concurrentielle est déterminant. Il est donc possible, mais avec toute la prudence qu’imposent les considérations qui précèdent, de tirer du niveau et de l’évolution des prix des indices relatifs au fonctionnement du marché.

A. Formation des prix

La DGCCRF réalise chaque année, depuis 1992, une enquête d’observation des prix facturés aux ménages. Une facture type a été établie sur la base d’une consommation annuelle de 120 mètres cubes. L’échantillon utilisé couvre l’ensemble des départements du territoire métropolitain (chaque département est représenté par un nombre de communes compris entre cinq et dix) et représente plus de 23 millions d’habitants.

Les 738 communes de l’échantillon se répartissent comme suit :

TABLEAU 1

Composition de l’échantillon de la DGCCRF (T. n°1)

Les données statistiques figurant dans les tableaux ci-après sont essentiellement le résultat de l’enquête réalisée en 1998.

I. Les différentes composantes de la facture d’eau

TABLEAU 2 :

Répartition des postes de la facture « distribution de l’eau » (T.n°2)

La facture de l’eau comprend deux parties : une partie liée à la distribution de l’eau, qui comprend elle-même l’abonnement et la consommation, et une partie comprenant les redevances et les taxes. Ces éléments représentent respectivement 54 % (consommation), 13 % (abonnement), 3 % (redevance préservation des ressources), 24 % (redevance pollution) et 6 % (taxes) de la facture d’eau.

a) La distribution d’eau

Le poste « distribution » de la facture d’eau a augmenté de 24 % entre 1992 et 1998, soit plus du double de l’augmentation de l’indice INSEE du coût de la vie. Cette hausse est, certes, en partie imputable à la réglementation relative à la qualité de l’eau (cependant, il n’a pas été possible de mesurer l’impact de la réglementation sur la pureté de l’eau dans le prix payé par l’usager). Mais il convient aussi de relever que les entreprises gestionnaires des réseaux ont enregistré une hausse importante de leurs marges. Sans qu’il soit encore possible, à ce stade, d’en tirer des conclusions définitives, il faut observer que chaque fois que des facteurs de concurrence se manifestent (intervention d’une petite entreprise, consultation anticipée, etc.) on assiste à une réduction sensible de la rémunération du délégataire.

Le prix pratiqué par les entreprises délégataires résulte d’une négociation qui s’appuie sur un compte d’exploitation prévisionnel. Le prix finalement obtenu évolue selon une formule d’actualisation prévue au contrat. Le prix et la formule de variation peuvent être révisés, en général tous les cinq ans, pour tenir compte des éventuelles évolutions techniques, financières et administratives survenues depuis la conclusion du contrat ou de la dernière révision.

Pour les services gérés en régie, il appartient aux collectivités de voter, chaque année, un tarif garantissant l’équilibre du service. Celui-ci doit, par ailleurs, faire l’objet d’une comptabilité distincte de celle de la collectivité de rattachement. Enfin, sous réserve de quelques assouplissements, le financement du service doit être assuré par l’usager (1), ce qui exclut notamment le recours à des subventions d’exploitation.

Conformément à la loi du 3 janvier 1992, la tarification comprend une partie proportionnelle et, le cas échéant, une partie fixe.

La consommation

Le poste « consommation » de la facture d’eau a augmenté de 18 % entre 1992 et 1998 (cf. tableau n° 3).

L’abonnement

Le poste « abonnement » de la facture d’eau a augmenté de 60 % entre 1992 et 1998 (cf. tableau n° 3). Cette augmentation s’explique, en partie, par le remplacement prévu par la loi du 3 janvier 1992, à compter de 1994, de la facture forfaitaire par une facture comprenant une partie fixe, l’abonnement, et une partie liée à la consommation. On notera notamment qu’en 1994, le poste « abonnement » a augmenté en moyenne de 13 % par rapport à l’année précédente.

Le montant de la partie fixe est très variable d’une collectivité à l’autre : de zéro, dans quelques cas (l’abonnement ne s’impose pas si les consommations sont stables d’une année sur l’autre et si les abonnés consommant peu d’eau ex. : résidences secondaires, zones touristiques sont en nombre restreint) à plus de 2000 F. Cette tarification « binôme » ne fait pas l’unanimité. On a notamment soutenu qu’elle favorisait le gaspillage de l’eau ; on a même parfois suggéré de supprimer la partie fixe du prix. Les partisans de la tarification binôme font pour leur part valoir que la suppression de la part fixe se traduirait notamment par une augmentation de la partie variable de la facture, ce qui pourrait alourdir sensiblement la facture des consommateurs moyens, des familles nombreuses et des résidents permanents dans les localités comportant une proportion importante de résidences secondaires. Une étude réalisée par le Syndicat départemental d’alimentation en eau potable de la Vendée montre ainsi que, dans les conditions de fonctionnement de ce syndicat, la suppression de la partie fixe produirait les effets suivants si le revenu d’exploitation était maintenu : elle bénéficierait aux consommateurs utilisant de faibles volumes d’eau (30 m3 par an ou moins), mais alourdirait sensiblement les factures des consommateurs moyens utilisant 120 m3 par an (consommation moyenne d’un ménage de quatre personnes selon l’INSEE).

Il convient par ailleurs de relever que l’abonnement permet de garantir une certaine stabilité des recettes, surtout dans les zones (notamment touristiques) dont la consommation d’eau varie fortement en fonction des aléas climatiques.

b) Redevances et taxes

La facture d’eau comprend également une composante fiscale et parafiscale qui, en 1998, a représenté 33 % de cette facture et qui a doublé entre 1992 et 1998. Cette composante fiscale comprend elle-même des redevances et des taxes.

Les redevances

Deux redevances, dont le produit est versé au budget des agences de bassins, apparaissent sur la facture du consommateur d’eau :

la redevance « préservation des ressources » est calculée selon un système particulièrement complexe et peu homogène d’une agence à l’autre. Elle a augmenté en moyenne de 89 % entre 1992 et 1998 (cf. tableau n° 3) ;

la redevance pour détérioration de la qualité de l’eau (redevance « pollution »), assise sur la pollution émise par le payeur, diffère dans son montant selon qu’elle s’applique aux collectivités locales, aux industriels ou aux agriculteurs. Le montant de la redevance due par les ménages est obtenu en divisant le montant de la redevance payable par la collectivité locale par le nombre prévu de mètres cubes consommés annuellement par la collectivité. Elle a augmenté en moyenne de 127 % entre 1992 et 1998 (cf. tableau n° 3).

Les taxes

Les taxes sont fixées au niveau national (Fonds national d’adduction d’eau, voies navigables de France et TVA au taux de 5,5 %). Elles ont augmenté en moyenne de 53 % entre 1992 et 1998 (cf. tableau n° 3).

B. Ecarts des prix

Contrairement à certains services publics nationaux, tel que l’acheminement du courrier, dont la tarification s’applique sur l’ensemble du territoire national, le secteur de l’eau, caractérisé par une gestion locale, ne connaît pas de péréquation tarifaire nationale. Les prix de l’eau peuvent ainsi varier selon les bassins, la taille des communes ou encore les modes de gestion ; l’instruction a également montré de fortes disparités entre les différentes catégories d’usagers. Enfin, une étude de l’OCDE fait apparaître que le prix de l’eau en France est parmi les plus élevés dans le monde développé.

1. Ecarts des prix selon les bassins

La politique de l’eau repose sur une structure interrégionale comprenant six bassins créés par la loi du 16 décembre 1964 : Artois-Picardie, Seine-Normandie, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée-Corse et Adour-Garonne. Des écarts de prix importants ont pu être constatés entre eux. Ainsi, en 1998, une différence de 18 % séparait le bassin dont les prix étaient les plus élevés (Rhône-Méditerranée-Corse) et celui dont les prix étaient les plus bas (Artois-Picardie). Cet écart est en voie de diminution puisqu’il était de 27 % en 1992.

2. Ecarts des prix selon la taille des communes

La taille des communes a une incidence réduite sur le montant des factures d’eau (cf. tableau n° 5). Ainsi, seule une différence de 8 % sépare la catégorie des communes de moins de 5 000 habitants (dont les prix sont les plus faibles) de la catégorie des villes comprenant entre 50 000 et 100 000 habitants (dont les prix sont les plus élevés). Cet écart pourrait s’expliquer, en partie tout au moins, par l’existence de ressources plus abondantes et moins polluées dans les zones rurales (2). Une autre explication réside dans le recours au bénévolat dans les petites communes : « De nombreuses communes rurales isolées gèrent directement la distribution d’eau potable à un tarif généralement faible grâce au bénévolat largement répandu et à une main d’oeuvre locale peu coûteuse et sans frais de déplacement » (3).

3. Ecarts des prix selon le mode de gestion (4)

Pour assurer le service de l’eau, la commune, qui en a la responsabilité, peut agir seule ou dans le cadre de regroupements (syndicats à vocation unique ou multiple, syndicats mixtes, districts, communautés urbaines, etc.). Les communes ou leurs regroupements peuvent, par ailleurs, gérer le service directement ou bien le déléguer dans le cadre de contrats de concession, où l’entreprise privée exécute à ses frais les travaux d’infrastructure du réseau et exploite celui-ci à ses risques et périls, d’affermage, où l’entreprise gère à ses risques et périls une installation réalisée et financée par la commune, de gérance, où la commune conserve l’essentiel de la responsabilité du service, dont la gestion est assurée par une entreprise privée forfaitairement rémunérée, ou encore de régie intéressée, où l’entreprise privée, simple agent de la collectivité, perçoit une rémunération qui comprend une prime fixe et une prime de productivité.

Les écarts de prix entre les régies et les services délégués étaient, en 1998, de l’ordre de 13 %. Ils sont en nette diminution par rapport à 1992 : 22 %.

Les écarts de prix liés au mode de gestion sont parfois expliqués par les charges (taxe professionnelle et redevance pour occupation du domaine public, par exemple) que les entreprises privées sont seules à supporter. En revanche, et comme l’a souligné la FNCCR, il n’est pas exact d’invoquer la réalisation d’investissements pour justifier le surcoût des services délégués : « Compte tenu des conditions économiques actuelles, la concession a pratiquement disparu parmi les contrats de délégation récents. Aujourd’hui, la nécessité de construire des ouvrages n’a plus d’incidence sur le choix du mode de gestion, puisque le financement est presque toujours assuré par la collectivité avec des aides publiques (agence de l’eau, conseil général, FNDAE) » (5).

4. Ecarts selon les usagers

Conformément au principe de l’égalité des usagers devant les services publics, les prix sont, en principe, fixés en fonction des quantités consommées (ils peuvent être progressifs ou dégressifs, selon la politique adoptée par la collectivité) et non par type d’usagers. De fortes disparités peuvent cependant exister entre les différentes catégories d’usagers. Ainsi, une partie de l’eau consommée par les agriculteurs est gratuite : « Le niveau des prélèvements réalisés par le secteur agricole reste aujourd’hui pour une large part inconnu. De nombreux forages ne sont pas répertoriés et, même répertoriés, nombre d’entre eux ne sont pas équipés de compteurs d’eau. Dans ces cas, la ressource est entièrement gratuite et sa consommation ne fait l’objet d’aucune contrainte » (6).

5. Ecarts selon les pays

Une étude réalisée par l’OCDE montre que le prix du m3 d’eau en France (distribution de l’eau et assainissement) se situe, avec 3,11 dollars, au troisième rang, avec l’Angleterre, après le Danemark (3,18 dollars) et les Pays-Bas (3,16 dollars) (7).

Il ressort de ce qui précède que la facture d’eau varie selon les bassins, la taille des communes, le mode de gestion et même selon les différentes catégories d’usagers. On s’accorde en général, à admettre qu’une péréquation nationale, pour chacune des lignes de la facture, ne serait pas souhaitable. Au contraire, il existe un attachement fort à la prise en compte des conditions locales de production et à la différenciation géographique. Au demeurant, comme le souligne le rapport du Commissariat général au Plan de septembre 1997, il existe déjà une certaine péréquation à l’échelle du bassin : « à l’intérieur de chaque bassin, sous couvert de solidarité, se sont effectivement développées deux formes de transferts à travers les seules redevances : un transfert des collectivités et des industriels vers les agriculteurs ; un transfert de l’urbain vers le rural ».

C. Evolution des prix

L’évolution des différentes composantes du prix de l’eau a déjà été examinée, il n’est pas nécessaire d’y revenir, sauf à rappeler qu’entre 1992 et 1998, le poste « distribution » de la facture d’eau a augmenté de 24 % alors que l’indice du coût de la vie n’a augmenté que de 9,6 %. Il reste en revanche à examiner l’évolution générale ainsi que l’évolution par bassin, selon la taille des communes et selon le mode de gestion.

1. Evolution générale

Le prix de l’eau (abonnement + consommation + redevances + taxes) a augmenté à un rythme plus rapide que l’indice général des prix. L’enquête de la DGCCRF montre même qu’entre 1992 et 1998, il a augmenté quatre fois plus vite (42,7 % contre 9,6 %).

TABLEAU 3 :

Evolution générale du prix de l’eau (T. n°3)

Outre le caractère peu concurrentiel du marché, les phénomènes de pollution et les besoins croissants de traitement qui en résultent (élimination des nitrates, des pesticides, etc.) et, comme le souligne la Cour des comptes (8), l’opacité tarifaire (manque de clarté des contrats, manque d’information de la collectivité ou des usagers, insuffisance des contrôles) sont invoqués pour expliquer ces chiffres.

2. Evolution des prix par bassin

Des écarts importants séparent les taux d’augmentation des factures enregistrés dans les différents bassins entre 1992 et 1998. L’écart le plus important sépare les bassins Rhin-Meuse et Artois-Picardie, avec des taux d’augmentation respectifs de 38 et 19 %.

TABLEAU 4 :

Evolution des prix de l’eau par bassin (T. n° 4)

3. Evolution des prix selon la taille des communes

Les prix de la ville de Paris ont subi une très forte augmentation entre 1992 et 1998 (47 %), mais restent largement inférieurs à la moyenne nationale (916 F contre 969 F (10) ).

Par ailleurs, la fourchette des taux d’augmentation des prix selon la taille des communes est relativement réduite : l’écart maximum concerne les communes de moins de 5 000 habitants et celles comprenant entre 50 000 et 100 000 habitants, dont les taux d’augmentation respectifs, entre 1992 et 1998, sont de 32 et 21 %.

TABLEAU 5 :

Evolution des prix de l’eau selon la taille des communes (T. n°5)

4. Evolution des prix selon le mode de gestion (11)

L’ancienne Commission de la concurrence avait attribué aux formules d’actualisation la responsabilité des distorsions, dans l’évolution des prix de l’eau, entre la gestion directe et la gestion déléguée, cette dernière enregistrant à l’époque des hausses de prix plus importantes. Ce constat l’avait ...

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